在“公民參與”已然成為當今社會一種主導性公共話語的情況下，政府治理陷入了這樣一種尷尬境地：公共事務管理的專業(yè)化和技術化水平越來越高，公民參與的呼聲也越來越高，而在公民參與受限的情況下，政府可能出現(xiàn)忙于應付而敷衍了事的情況。如同全鐘燮指出的，盡管許多行政管理者都將公民參與當成是民主行政的一個重要因素，但是，他們卻對安撫民眾更感興趣，而很少嚴肅地思考民眾提出的思想。①盡管存在這樣或者那樣的尷尬，但是來自公民社會的參與意愿已無法阻擋，政府治理必須變革，以接納這些意愿。而且自上世紀90年代以來，建立在政府、市場和民間社會三分法基礎上的“公民社會”已為人們所廣泛接受。公民社會通常被理解為國家和市場之外的所有民間組織或民間關系的總和，由各種非政府或非國家的公民組織構成。公民社會參與治理就是在“政府和市場”之外尋求的第三條道路。這一治理理念要求人們重新界定政府、市場、社會組織以及公民之間的關系，通過彼此之間交流合作的方式，有效管理社會公共事務。由公民社會獨自行使或與政府一起行使的社會管理過程，不再是以政府為中心的、等級制的、命令式的統(tǒng)治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理與善治。②因此，善治是政府治理變革的目標所在，公民社會的成長是達成這一目標的現(xiàn)實基礎，也為非政府或非國家勢力參與社會治理提供了理論依據(jù)。
“治理第三方”與“第三方治理”
在討論“治理第三方”之前，有必要對“治理”加以釋義。“治理”一詞最先由世界銀行在一份名為《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續(xù)增長》的報告中提出并使用。治理理論創(chuàng)始人之一魯姆斯·N·羅西瑙這樣定義“治理”：“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。”③這意味著，治理與傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治截然不同，其主體不僅僅局限于政府，其所依靠的也并非國家強制力，它是一種由共同目標支持的政府和非政府的活動。“治理一詞的基本含義是指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”④顯然，治理是一種公共管理的新理念、新范式，它是對傳統(tǒng)官僚制理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務理論的批判性反思。根據(jù)治理理論，公共服務供給的職責不僅僅限于政府，非政府組織和私人組織同樣可為公共服務供給承擔責任，甚至能達到政府無法企及的供給效能。因此，一方面治理理論倡導用私人部門的精神特別是企業(yè)精神來改造公共部門，提高公共服務供給的效率與品質(zhì)；另一方面則提倡通過政府授權和分權的方式，引導和鼓勵民間組織參與治理。如果把提供公共服務的政府作為供給方，把公民視為公共服務的接受方，其他任何政府授權或分權提供公共服務的組織和個人都可以成為“第三方”。
還有一個與治理息息相關的概念——“第三部門”（Third Sector），或稱非政府組織（Non-Governmental Organization，簡稱NGO）、非營利組織（Non-Profit Organization，簡稱NPO）、公民（市民）社會（Civil Society）、志愿者組織（Voluntary Organization，簡稱VO），也有必要加以解釋。“第三部門”的概念是美國非營利組織專家李維特（Levitt）提出的，指那些處于政府和私人企業(yè)之間，并從事政府和私人企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事務的組織。美國公共政策學者、NGO研究專家薩拉蒙（Salamon）歸納出第三部門的五個基本特征，并被學者們視為是第三部門特征的權威性概括：組織性、私有性、自治性、志愿性和非營利性。⑤據(jù)此，第三部門就是指基于志愿精神形成而獨立于政府體制之外，以實現(xiàn)公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織。從中國第三部門的發(fā)展狀況來看，目前完全具備薩拉蒙所概括的這五個特性的非政府組織極少，因此，學者們更傾向于不將其范圍限定得過于嚴格，認為第三部門包括獨立于政府部門和市場部門之外的所有志愿者團體、社會組織或民間組織。⑥至少可以肯定這樣一點：第三部門獨立于政府和市場之外參與社會治理。
在第三部門理論方興未艾、各國大力發(fā)展NGO協(xié)同政府治理之際，薩拉蒙提出了第三方管理理論（the third-party government）。薩拉蒙在研究中指出，聯(lián)邦政府在提供具體的社會服務的同時，更多的是依靠大量的第三方機構——州、市、縣、大學、醫(yī)院、行業(yè)協(xié)會以及大量的非營利組織，也即通過這些第三方機構來實施政府功能，于是出現(xiàn)了精巧的“第三方管理”模式——政府與第三方分享在公共基金支出和公共權威運用上的處理權。⑦薩拉蒙的第三方管理理論告訴我們，政府和非營利組織之間也并非是截然對立、互不往來的關系，二者之間應該是一種合作的關系，是政府向非營利組織分享公共基金和公權權威，協(xié)同向社會提供公共服務，實現(xiàn)治理目標。政府更多地承擔“掌舵”的職能，而把具體的“劃槳”事務留給了非營利組織，這與“政府再造大師”奧斯本提倡的企業(yè)家政府把“劃槳”事務留給市場相差甚遠。
薩拉蒙的第三方管理理論將非營利組織界定為“第三方”，不僅為我們深入探索第三方治理提供了理論前提，也用美國聯(lián)邦政府的治理模式為我們倡導第三方治理進行了現(xiàn)實可行性的論證?？梢哉f，狹義上的治理第三方就是指薩拉蒙提到的非營利組織，這已為人們所廣泛認可。然而，完整意義上的治理第三方不能僅僅局限于非營利組織，這需要結合政府治理的對象來解釋。通常，政府治理主要集中在這樣兩個方面：一是公共事務的治理，主要就是完成公共服務的供給；二是政府自身的治理，即通過科學的、民主的方式實現(xiàn)自身運行的廉價、有序和高效。狹義的治理第三方所涉及到的僅僅是非營利組織對政府治理公共事務的介入，沒有涉及到政府對自身治理，而這正是現(xiàn)代社會治理第三方所應關注的重要內(nèi)容。第三方介入政府對自身的治理，是通過制約和監(jiān)督政府權力運行的方式來實現(xiàn)的，也就是在法律監(jiān)督、權力監(jiān)督之外的社會監(jiān)督。
因此，治理第三方就可以界定為獨立于政府、有能力且志愿參與公共服務的供給和監(jiān)督政府運行的組織和個人，包括公民、私人組織（企業(yè)）和民間團體（NGO）。如此一來，治理第三方突破了第三部門或公民社會的范圍，把私人領域的組織和個人也納入其中。也就是說，公共服務的接受方不再是消極地、被動地接受服務，而應積極、主動地參與治理，尤其是參與政府自身的治理。治理第三方的這一范圍上的突破，是民主政治發(fā)展的必然要求，也是公民意識覺醒的必然結果。近年來，我國各地的政府也開始重視治理第三方的地位和作用，并在第三方治理的摸索中初見成果。如舟山市積極探索“第三方治理”模式，⑧通過技術包干、區(qū)域集中治理和BOO模式（建設—擁有—運營）等方式，卓有成效地實現(xiàn)了該市的環(huán)境污染治理，既實現(xiàn)了政府對環(huán)境服務的供給，又沒有因此而導致官僚體制的膨脹。又如福建省主動引入第三方評價治理教育亂收費，⑨以此來實現(xiàn)對教育治理成效的綜合評定，通過第三方的介入基本實現(xiàn)了教育發(fā)展、收費規(guī)范和群眾滿意的目的。
第三方治理的實現(xiàn)要件
從西方各國行政改革的發(fā)展歷史來看，存在著兩種主要的改革傾向：管理主義和憲政主義。前者關注效率，后者更多地關注公正、民主、回應性等。而目前各國政府治理變革則左右于管理主義和憲政主義之間，政府對內(nèi)改革、完善官僚體制，對外則強調(diào)建立“公民社會”、擴大“公民參與”。此前的政治治理變革理論和實務忽略了政府治理根植于與公民社會的互動，忽略了社會各行動主體互動機制的建立，也就是忽略了基于社會信任和互助合作基礎上的社會資本是政府治理變革的必需資本。“究其實質(zhì)，治理是通過建立在市場原則、公共利益和彼此認同基礎上的合作，建構社會主體對政府的信任和公民之間的互信。而信任是社會資本必不可少的組成部分?？梢娭卫硇枰己玫纳鐣Y本。”⑩社會資本的內(nèi)涵與政府治理的本質(zhì)之間存在明顯的契合關系?？梢哉f，社會資本是公民社會中分散的個體的粘合劑，也是政府治理達到善治狀態(tài)的重要社會資源。社會資本的積累是實現(xiàn)善治的重要前提，而第三方治理則是政府治理變革的戰(zhàn)略性選擇。因此，第三方治理的實現(xiàn)同樣要依賴社會資本，高水平的社會資本是第三方治理有效開展的必要條件。
上世紀70年代以前，“社會資本”還只是一個純粹的經(jīng)濟學概念，后來才逐漸被社會學、政治學以及其他學科所廣泛使用。在“社會資本”概念的使用過程中，其內(nèi)涵大致經(jīng)歷了由微觀、中觀到宏觀的發(fā)展過程。微觀層面的社會資本，也即個人的社會資本，法國社會學家皮埃爾·布迪厄就是在這個意義上使用“社會資本”概念。皮埃爾·布迪厄認為，社會資本是實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認或承認的關系所組成的持久網(wǎng)絡有關，而且有些關系或多或少是制度化的。皮埃爾·布迪厄?qū)ι鐣Y本的界定，強調(diào)的是個體對自身有意投資的社會關系資源的利用價值。中觀層面的社會資本，即組織的社會資本，美國社會學家詹姆斯·科爾曼所界定的社會資本屬于這一種。詹姆斯·科爾曼認為，社會資本不是一個單一體，而是許多種，彼此間有兩個共同之處：它們都包括社會結構的某些方面，且有利于同一結構的個人的某些行動。社會資本是生產(chǎn)性的，它使某些目的的實現(xiàn)成為可能，而在缺少它的時候，這些目的就不會實現(xiàn)。同物質(zhì)資本與人力資本一樣，社會資本也不是某些活動的完全替代物，而只是與某些活動具體地聯(lián)系在一起。詹姆斯·科爾曼所界定的社會資本存在于人際關系和社會結構中，它不僅可以為社會結構內(nèi)部的個體提供便利，也是解決集體行動的特質(zhì)資源。宏觀層面的社會資本，也即政府治理所需要的社會資本。哈佛大學的羅伯特·帕特南教授把這種社會資本界定為：“普通公民的民間參與網(wǎng)絡，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范。”羅伯特·帕特南強調(diào)的是信任、互惠等集體層面的公共精神對克服集體行動的困境、推進集體行動中合作的意義，而不僅僅將社會資本的價值局限于對社會個體的有用性上。
第三方治理正是基于政府與民間勢力的信任和互惠，也即以一定水平的社會資本為前提。也正如弗朗西斯·福山所言，民主制度和企業(yè)一樣，都必須依賴信任感才能有效運作，而社會信任感降低以后，意味著社會需要具有強制力、規(guī)范力的政府，才能夠約束社會關系。第三方治理在某種程度上就是對政府的強制力和規(guī)范力的作用范圍的減小，對民間勢力參與和監(jiān)督政府治理的范圍的擴大。如此一來，增進社會資本的積累便是第三方治理成為可能的必要條件。具體來說，就是要促進政府與民間力量特別是第三部門的合作互惠關系。至于如何實現(xiàn)合作互惠，薩拉蒙從志愿者失靈的角度進行了論證。他的“第三方管理理論”認為非營利部門存在以下缺陷：對于慈善的供給不足（philanthropic insufficiency），即缺少資金與使人們利他性地為他人提供福利的激勵機制；慈善的特殊主義（philanthropic particularism），即可能無法覆蓋處于需要狀態(tài)的亞群體，從而降低制度的整體效率；慈善組織的家長式作風（philanthropic paternalism），即控制慈善資源的人根據(jù)自身偏好提供服務，而忽視社會需要；慈善的業(yè)余主義（philanthropic amateurism），即由于資金限制而無法吸引更多專業(yè)人員加入。非營利部門對解決由內(nèi)部性問題引發(fā)的政府失靈和外部性問題引發(fā)的市場失靈的作用，這已被人們廣泛接受。而薩拉蒙提出的志愿者失靈問題，則剛好能由擁有足夠多資源提供公共服務、擁有足夠的權威來決定資金使用和服務供給種類以及防止特權和家長式作風的政府來解決。也就是說，政府和非營利組織在各自的組織特征上具有互補性（compensatory complementarity）。基于這種互補性，政府要做的就是為非營利組織發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的條件或環(huán)境，也就是要解決志愿者失靈的問題，與非營利組織之間搭建起合作互信關系，從而既能保證政府規(guī)模在較小的水平，又可以履行公共服務供給的責任，最終實現(xiàn)善治。
第三方治理成為可能還必須具備一個條件，那就是開放性的社會。卡爾·波普爾認為，每個人都面臨個人決定的社會可稱為開放社會。在這個社會里，我們許多人對新的立法和建構改革是否可取都可以做出理性的決定；也就是說，做出一些以對可能后果的估計為根據(jù)的決定，作出以對其中一些改革的有意識地贊成為根據(jù)的決定。開放社會包容地對待社會個體的所有愿望，平等地解決個體愿望之間可能產(chǎn)生的沖突。作為開放社會主體的個人也能容忍、尊重彼此的權利，并自由地表達自己的意見。同時，在開放民主社會里，公民個人有權對社會公共事務發(fā)表自己的意見與看法，有足夠的權利決定自身事務，有權選舉代表民意的政府，以及有權關心和參與政治的決定過程與運作過程。開放社會的最主要特征就是“開放性”，這一特性必須由以下要素構成：沒有嚴厲的社會等級制度，社會成員之間是一種平等的交互關系；國家與實施治理的政府并不完全同一，政府的特殊利益必須服從國家的整體利益；政府在公共事務方面并不具有壟斷權，其行為應受到嚴格的法律、制度的約束，并養(yǎng)成依法行政的習慣；政府必須允許在政治、經(jīng)濟、社會、法律、教育等事務治理方面進行一切可能的改革。
構成“開放性”的上述要素對實施第三方治理是至關重要的。平等的交互關系是治理第三方與政府間合作與對話的前提條件，政府對公共事務的壟斷地位的打破則使第三方治理獲得了實施的平臺，治理方面的改革為第三方治理創(chuàng)造了契機。開放社會也正是社會資本生成與累積的理想社會環(huán)境，因為在封閉社會——波普爾所指的神秘的或部落的或集體主義的社會里，個人決定權不屬于自己，政府與公民和社會團體之間僅有的是管理與被管理的關系，合作和互惠是不可能實現(xiàn)的，也就無所謂社會資本。在現(xiàn)代民主社會里，社會制度越來越傾向于保證這種“開放性”。而且，值得特別注意的是，網(wǎng)絡平臺的發(fā)展將社會的“開放性”推到了史無前例的高度，公眾借助微博、微信、博客、論壇、QQ、電子郵件等網(wǎng)絡形式，通過“我的地盤我做主”的方式促成了網(wǎng)絡公共領域的形成。網(wǎng)絡公共領域一方面使得網(wǎng)絡中的非政府力量形成了自發(fā)的公共權威，另一方面則加速了政治權力的分散化進程，第三方通過網(wǎng)絡參與公共服務的供給和監(jiān)督政府行使公權力已勢不可擋。因為網(wǎng)絡在打破權力精英、行業(yè)精英對公共話語權的壟斷后，給民眾和私人組織、民間團體參與政府治理創(chuàng)造了機會與平臺，尤其是在監(jiān)督政府及其官員行使公權力方面，自下而上地“倒逼”現(xiàn)象已屢見不鮮。
第三方治理中的政府角色
前文已經(jīng)提到，第三方治理主要是集中在公共服務的供給和對政府行使公共權力的監(jiān)督上，前者是指治理第三方參與政府對公共事務的治理，后者則是參與政府對自身的治理。由公民、私人組織和民間團體監(jiān)督政府行為，這是在法律監(jiān)督（在我國包括人大和法院、檢察院的立法與司法監(jiān)督）和權力監(jiān)督（包括上級政府對下級政府監(jiān)督以及同級監(jiān)察機關的行政監(jiān)督）所尋求的社會監(jiān)督力量，這是在開放社會中制約政府權力的必然選擇，同時也體現(xiàn)出政府與第三方之間的信任關系。根據(jù)公共權力設立和形式的依據(jù)和目的，政府對來自第三方的監(jiān)督理論上應該是完全開放性的，也即公民、私人組織和民間團體在了解政府行為的依據(jù)、程序、結果以及要求政府對此進行回應方面具有自主決定權，政府不得無端干涉或侵犯這種權利。
然而，現(xiàn)實情況是，政府總會為維護其特殊利益而抹殺第三方參與政府自身治理的熱情，排斥第三方的這種自主決定權。如去年三峽大學的學生劉艷峰向陜西省財政廳申請公開“表哥”楊達才2011年度工資、南京郵電大學的段國超向廣東省城市管理綜合執(zhí)法局番禺分局申請公開“房叔”蔡彬2011年度工資的結果都“折戟沉沙”，有關部門均以“不屬于其政府信息公開范圍”的理由拒絕了公開申請。可見，相當多的信息仍然被政府部門壟斷，并將其當成是不容置疑的無上權威，而且還拒絕作出改變——對治理變革持保守態(tài)度，這無疑是一條第三方跨不過就無法真正參與政府自身治理的鴻溝。換言之，治理第三方參與政府治理還存在合法地位不明確的問題，也即盡管第三方具有提供公共服務、協(xié)調(diào)政府與民眾關系、規(guī)范政府行為等方面的優(yōu)勢和作用，但“官本位”傳統(tǒng)濃厚的各級政府沒有對第三方參與的治理的權利和義務加以明確。因此，政府需要做的就是明確政府、公民、私人組織和民間團體各自的權利和義務，并為這些權利和義務的履行提供完善的制度環(huán)境。
在公共服務的供給方面，第三方治理要求政府主動從某些治理領域退出，通過授權、分權和委托的方式讓渡部分公權力給市場和非盈利組織，也就是說，政府適當?shù)貙⒃葔艛嗟墓卜战挥晒?、企業(yè)或非營利組織來供給。第三方參與政府對公共事務的治理，實質(zhì)上就是在公共服務的提供上形成政府、市場和非營利組織相結合的多中心供給體系。這一供給體系要求將政府的資源優(yōu)勢、市場主體的效率優(yōu)勢和非營利組織的非營利優(yōu)勢共同作用于社會治理，用合作的方式實現(xiàn)共治。目前，在中國發(fā)展多中心公共服務供給體系的問題上，政府不僅要解決市場主體的市場失靈問題，還要解決非營利組織所面臨的法律體系不完善、管理制度不規(guī)范的問題，以及非營利組織自身存在的資金不足、人才匱乏和民眾認同度有限的問題。在第三方參與治理的實踐中，重慶市江北區(qū)中馬街道在實際工作中發(fā)現(xiàn)社會組織參與管理與服務存在這樣一些不足：一是第三方參與的平臺與載體有限，尚未形成良好的長效機制；二是第三方被動參與較多，其慣性依賴加重政府負擔；三是各參與主體未形成合力，其作用發(fā)揮難以收到良好的社會效益。為解決這些問題，政府應以“公共服務型”政府的姿態(tài)實行公共服務供給的社會化，并以自身優(yōu)勢保證市場中的私營企業(yè)和非營利組織實現(xiàn)公共服務的有效供給。
實際上，要完善和促進多中心公共服務供給體系，政府應明確自身作為治理合作者的角色定位：政府是決策者，負責制定第三方參與公共服務供給的法律規(guī)范，為第三方主體參與治理營造民主、公平的制度環(huán)境；明確哪些公共服務可以完全由第三方供給，哪些公共服務由政府和第三方共同供給，哪些公共服務必須由政府供給；依據(jù)公共服務的質(zhì)量標準和公眾滿意度標準遴選優(yōu)秀的第三方參與公共服務供給。政府是支持者，從政策和制度上鼓勵和引導第三方參與政府治理，尤其是應避免對民間組織的過度干預，充分尊重其自主性和自治性；從財政上為第三方提供資金的援助，解決第三方尤其是非營利組織資金不足的問題。政府是監(jiān)督者，對內(nèi)監(jiān)督扮演決策者角色的政府官員可能出現(xiàn)的權力尋租，防止政府官員的腐敗行為發(fā)生；對外建立科學的、簡約的第三方參與政府治理的審查準入機制，嚴格第三方供給公共服務的質(zhì)量標準，防止第三方的不道德風險。政府的這些角色定位，其實質(zhì)就是要保證和維系其與第三方的合作互惠關系。因此，我們認為，基于政府是唯一的社會治理主體的事實而形成的參與治理的理念應被超越，在多元治理主體并存的條件下，對“政府治理，公眾參與”模式的替代模式則是一種“合作治理”模式。從傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，必然要求堅持“以人為本”的服務理念，弱化政府職能，減少行政干預，擴大社會參與，明晰責權界限。總的來說，在多中心公共服務供給體系中，政府是合作者而非管理者。
（中南大學馬克思主義學院博士研究生伍小樂對本文亦有貢獻）
注釋
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責 編／肖 潔
摘要 狹義的治理第三方即第三部門或稱非營利組織；廣義的治理第三方則是指獨立于政府、有能力且志愿參與公共服務的供給和監(jiān)督政府運行的公民、私人組織和民間團體的總和。高水平的社會資本是第三方參與治理的必要條件，而社會的開放性是政府與第三方對話合作、共同治理的前提。為保證第三方治理的有效性，政府必須承認治理第三方的合法地位，明確其權利與義務，在和第三方合作治理中扮演好決策者、支持者和監(jiān)督者的角色。
關鍵詞 第三方治理 治道變革 公共服務
【作者簡介】
陳潭，廣州大學公共管理學院院長、教授、博導。
研究方向：公共政策、地方治理、網(wǎng)絡政治、應急管理。
主要著作：《單位身份的松動》、《轉(zhuǎn)軌秩序的閱讀》、《治理的秩序》等。
