在25日舉行的十二屆全國人大常委會第六次會議第二次全體會議上，國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史受國務(wù)院委托，作關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要實施中期評估報告。報告指出，《綱要》提出的主要目標、重點任務(wù)、重大工程實施進展順利，24個主要指標大多數(shù)達到預(yù)期進度要求，少數(shù)指標已提前完成，但節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標實現(xiàn)進度滯后。
“十二五”后半期，如何在全面深化各項改革的進程中，進一步鞏固已經(jīng)取得的成績，繼續(xù)推動實施下一階段工作，順利完成“十二五”各項任務(wù)？存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)又該如何解決？
宏觀調(diào)控
面對經(jīng)濟下行壓力，要進一步健全宏觀調(diào)控政策體系，合理把握宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控方向和力度，進一步增強匯率雙向彈性，加強財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟波動
防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟波動
報告指出，受國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境和條件變化的影響，我國經(jīng)濟發(fā)展進入增速換擋期。經(jīng)濟增速從2011年的9.3%，回落到2012年的7.7%，今年預(yù)計在7.6%左右。
“展望未來，我國經(jīng)濟發(fā)展長期向好的基本面沒有變，發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期仍然存在。”國家發(fā)展和改革委宏觀經(jīng)濟研究院常務(wù)副院長王一鳴表示。
但報告也同時指出，我國經(jīng)濟增長面臨的下行壓力不可忽視。從今后兩年的國際環(huán)境來看，全球經(jīng)濟穩(wěn)定復蘇依然存在變數(shù)，國際市場需求難以再現(xiàn)過去的強勁增長。從內(nèi)部條件看，經(jīng)濟增長的要素和約束條件正在發(fā)生變化，勞動力成本進入上升通道，企業(yè)面臨的生態(tài)環(huán)境等外部成本約束加大，傳統(tǒng)增長模式面臨挑戰(zhàn)。
徐紹史強調(diào)，面對經(jīng)濟下行壓力，要進一步健全宏觀調(diào)控政策體系，合理把握宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控方向和力度，進一步增強匯率雙向彈性，加強財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟波動。
僅就國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀而言，有專家評價認為，宏觀調(diào)控的主要壓力來自于兩大方面。
第一類為結(jié)構(gòu)性壓力。由于依靠投資拉動經(jīng)濟增長的模式?jīng)]有得到根本改變，一些地區(qū)為了追求經(jīng)濟增長速度，盲目擴大投資，不顧條件上項目，不僅帶來了產(chǎn)能過剩等問題，還導致地方政府性債務(wù)擴張較快、財政金融風險加大等隱患。
第二類為風險性壓力。由于近年來股票市場融資功能弱化，股權(quán)融資與債務(wù)融資比重失衡，債務(wù)杠桿率偏高。一些金融機構(gòu)通過影子銀行體系提供大量高成本融資，融資期限錯配，潛藏著一定的流動性風險。
徐紹史表示，未來要積極防控并妥善化解財政金融風險，按照區(qū)別對待、分類監(jiān)管、疏堵結(jié)合的原則，積極穩(wěn)妥應(yīng)對地方政府性債務(wù)風險，在確保合理融資需求的同時，有效控制整體債務(wù)風險；堅持需求管理和供給管理并重，順應(yīng)轉(zhuǎn)型升級和提高核心競爭力的迫切要求，不斷改善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和營商環(huán)境，著力構(gòu)建內(nèi)在穩(wěn)定增長機制。
產(chǎn)業(yè)升級
依靠市場力量加快推動產(chǎn)業(yè)升級的大方向是可以確定的。從局部、短期來看，運用行政手段推動產(chǎn)業(yè)升級的確可以取得很好的效果，但其“后遺癥”也是比較明顯的。而市場則不然，依靠市場實現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)升級從某種意義上說，更加健康，更加可持續(xù)
主要依靠市場力量推動
本次提交給全國人大常委會審議的“十二五”規(guī)劃實施中期評估報告顯示，盡管《綱要》實施總體順利，綜合考慮“十二五”前半期實施情況和存在的薄弱環(huán)節(jié)，全面完成《綱要》提出的各項目標任務(wù)，還存在一定挑戰(zhàn)。尤其是在結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，評估報告明確指出，“十二五”規(guī)劃實施前半期，國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級進展總體緩慢?，F(xiàn)階段，依靠投資拉動經(jīng)濟增長的模式?jīng)]有得到根本改變。
“近年來，我國充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整騰出了空間。服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，服務(wù)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重不斷提升，正在成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新亮點。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)迅速崛起，高鐵、核電、通訊和航空等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國際競爭力明顯提升，對經(jīng)濟增長的支撐作用增強。”王一鳴指出，盡管結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一系列積極進展，但產(chǎn)能嚴重過剩的問題依然在鋼鐵、水泥、石化、有色等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中普遍存在。而且由于西方發(fā)達國家的貿(mào)易保護主義以及其他不利因素，風電設(shè)備、太陽能光伏等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域同樣面臨較大的過剩壓力。
報告分析指出，近兩年，消費對經(jīng)濟增長貢獻率上升，主要是由于投資增速下降和出口增速下降。傳統(tǒng)比較優(yōu)勢正在逐步弱化，新的比較優(yōu)勢短期內(nèi)難以形成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨諸多挑戰(zhàn)，服務(wù)業(yè)增長潛力沒有完全釋放，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小。同時，國民經(jīng)濟發(fā)展還面臨技術(shù)、區(qū)域、人才、環(huán)境承載力等多方面的制約。
“加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級仍是‘十二五’規(guī)劃后半期實施的重要內(nèi)容。”徐紹史表示，未來應(yīng)繼續(xù)加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快推進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，進一步強化信息化與工業(yè)化融合，不斷提高服務(wù)業(yè)增加值和就業(yè)比重，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造提升制造業(yè)，繼續(xù)按照“四個一批”的要求化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩矛盾，抑制“兩高”行業(yè)盲目擴張。
“依靠市場力量加快推動產(chǎn)業(yè)升級的大方向是可以確定的。從局部、短期來看，運用行政手段推動產(chǎn)業(yè)升級的確可以取得很好的效果，但其‘后遺癥’也是比較明顯的。而市場則不然，依靠市場實現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)升級從某種意義上說，更加健康，更加可持續(xù)。當然，市場的決定性作用是潛移默化的，要真正發(fā)揮好仍然需要一個過程，不可能一蹴而就。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資環(huán)所副所長、研究員李佐軍建議，“未來可考慮通過強化標準倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級步伐的加快。標準提升了，企業(yè)的生產(chǎn)和生存壓力自然會提升，產(chǎn)業(yè)升級步伐也必然會加快。”
節(jié)能環(huán)保
強化節(jié)能環(huán)保治理措施，事關(guān)經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。在接下來的兩年半時間里，將實施最嚴格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護制度，具體包括強力推進節(jié)能降耗，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業(yè)能耗準入門檻等
實施最嚴格的制度約束
近兩年來，環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴大化、污染影響持久化特征。根據(jù)專家分析，傳統(tǒng)煤煙型大氣污染依然嚴峻的同時，以細顆粒物、臭氧為特征的復合型污染物日益嚴重。按照在1996年環(huán)境空氣質(zhì)量標準基礎(chǔ)上增設(shè)PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，調(diào)整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標準，全國有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達標。水體污染、土壤污染、生態(tài)環(huán)境壓力等方面的問題更加凸顯。
強化節(jié)能環(huán)保治理措施，事關(guān)經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。徐紹史指出，在接下來的兩年半時間里，將實施最嚴格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護制度。強力推進節(jié)能降耗，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業(yè)能耗準入門檻，嚴格執(zhí)行能評制度，推進重點領(lǐng)域節(jié)能，嚴禁對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價，完善節(jié)能統(tǒng)計制度。
“我國生態(tài)環(huán)境的巨大壓力要求大力推進制度創(chuàng)新，用制度切實保護生態(tài)環(huán)境。最迫切的是要加快資源性產(chǎn)品價格改革，以更好地反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境污染代價和生產(chǎn)安全成本。與此同時，還要健全生態(tài)補償制度，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。”王一鳴表示。
“必須要承認的是，節(jié)能環(huán)保和經(jīng)濟增長速度確實存在一定的矛盾。尤其是在此前很長一段時間里，各地政府在唯GDP政績觀的影響下，將主要精力放在穩(wěn)增長上，對節(jié)能環(huán)保的重視程度不夠。同時，目前，我國尚未建立起完善的環(huán)保制度，政府和企業(yè)的約束機制也沒有徹底建立起來。因此，未來需要在體制機制上下更大的功夫。”李佐軍表示。
在具體實施中，徐紹史強調(diào)，要落實好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價政策，對集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復力度。同時，完善資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護模式，強化全流程保護、大區(qū)域保護和社會參與，更多采用法律手段和經(jīng)濟手段，健全資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，完善資源性產(chǎn)品和環(huán)境保護定價機制，把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各類自然生態(tài)空間，促進生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。
下一步，將嚴格監(jiān)管和執(zhí)法，強化地方人大監(jiān)督，加大責任追究和處罰力度。對能源消費增量超控或節(jié)能進度滯后地區(qū)，暫停核準新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。對年度減排目標未完成、重點減排項目未按目標責任書落實的地區(qū)和企業(yè)，實行階段性環(huán)評限批。
新型城鎮(zhèn)化
對于地方政府而言，土地城鎮(zhèn)化可以帶來土地財政等巨大利益，而人的城鎮(zhèn)化則會帶來公共服務(wù)和社會保障的責任。從利益到責任，反映出的是政府職能的轉(zhuǎn)變，需要通過全面深化改革方能實現(xiàn)
將出臺規(guī)劃及配套政策
作為現(xiàn)代化的“兩大引擎”之一，城鎮(zhèn)化發(fā)展問題已然擺在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要議程之上。據(jù)統(tǒng)計，2012年，我國城鎮(zhèn)人口達到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水平。
此次“十二五”規(guī)劃實施中期評估報告指出，要走以人為本、四化同步、科學布局、綠色發(fā)展、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路；以促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)之間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口落戶需求，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化；優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，強化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，推進綠色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建設(shè)；推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。出臺并實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關(guān)配套政策。
“制度創(chuàng)新是推動發(fā)展的核心動力，是貫徹落實《綱要》主題主線的重要保障，也是化解經(jīng)濟社會發(fā)展諸多矛盾和問題的根本出路。”徐紹史指出，“十二五”后半期，既要加快推進《綱要》已經(jīng)明確的各項改革任務(wù)，更要著眼于建立健全有利于促進科學發(fā)展的體制機制，圍繞發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在政府治理、統(tǒng)一市場、財稅體制、社會保障、金融體系、土地制度、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域，加快取得改革突破。
“從以土地擴張為標志到明確以人為核心，中國新型城鎮(zhèn)化的道路正在經(jīng)歷一個重大的轉(zhuǎn)變。要真正實現(xiàn)以人為核心，歸根到底還是要依靠改革。”李佐軍表示，“對于地方政府而言，土地城鎮(zhèn)化可以帶來土地財政等巨大利益，而人的城鎮(zhèn)化則會帶來公共服務(wù)和社會保障的責任。從利益到責任，反映出的是政府職能的轉(zhuǎn)變，需要通過全面深化改革方能實現(xiàn)。”
剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會議為戶籍制度改革定了調(diào)子：“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”；“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”；“建立財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機制”。“這一系列表述說明，以戶籍制度改革為突破口，中國城鎮(zhèn)化將更加注重質(zhì)的提升，令人期待。”李佐軍說。
