在原銜兼任制度下，伊犁將軍、參贊大臣和辦事大臣之間不是上下級關系，無法掌握對這些大臣的考核與管理。至于平時日常軍政事務的管理，則屬于有名無實，“節(jié)而難制”。
辦事大臣體制的最大優(yōu)點在于各城各地最大限度地集中了有限的力量，便于管理回部的伯克貴族，穩(wěn)定邊疆。
直到晚清，隨著交通、通訊、軍事補給等條件的大規(guī)模改善，分區(qū)駐防、各自為政的辦事大臣制度最終為行省制所取代，原來有辦事大臣駐防的各城，變?yōu)橛尚陆矒嶂陛牭膹d、縣。
清朝平定天山南北的準部、回部叛亂后，設置以伊犁將軍為首的軍府體制管理天山南北，即在伊犁將軍之下分設烏魯木齊都統(tǒng)、塔爾巴哈臺參贊大臣和喀什噶爾參贊大臣，分轄新疆東部和天山南北地區(qū)。在北疆蒙古游牧各地的辟展、古城、巴里坤、吐魯番、庫爾喀喇烏蘇分設領隊大臣，在維族聚居的南疆八城喀什噶爾、葉爾羌、和闐、庫車、烏什、喀喇沙爾、英吉沙爾、阿克蘇及哈密等地分設辦事大臣等，分別統(tǒng)領駐軍，統(tǒng)轄各地各城邊防、臺站、卡倫、貿易關稅等軍政事務，構成清代新疆的軍府體制。在這一軍府體制中，全疆各地的駐防大臣名義上雖由伊犁將軍節(jié)制，但由于各種原因，清朝中央通過限定人選、專折奏事等方式，賦予這些駐防大臣相對獨立的實權，使之位高權重。這種管理機制在清代一直是影響新疆政局的關鍵因素。
原銜兼任：辦事大臣的身份
在新疆的軍府體制中，只有伊犁將軍和烏魯木齊都統(tǒng)屬于職、銜一致的實職官員，在武職官員中列從一品，其他各地的辦事大臣、領隊大臣均屬于臨時派遣、原銜兼任的官缺。這些官缺在《清會典》中有明確規(guī)定，并有相應的養(yǎng)廉銀。但新疆的這些“大臣”，包括參贊大臣、辦事大臣、領隊大臣等都沒有明確品級，也沒有納入清代官員九品十八級之列，而是由中央各部院官員、內地各省的布政使、按察使，或八旗副都統(tǒng)、侍衛(wèi)等官員，以原銜兼任，一般不低于三品。至于什么樣的官員可以出任哪個城的辦事大臣，則沒有統(tǒng)一規(guī)定，完全在中央的掌握之中。同一城的辦事大臣可由各部侍郎、巡撫、布政使、按察使、八旗副都統(tǒng)、綠營總兵等出任，甚至一、二、三等侍衛(wèi)均可出任；而同一職銜的官員，可任參贊大臣，也可任辦事大臣、領隊大臣。而且，出任辦事大臣的滿洲官員常常因為在內地任職時，因犯錯誤遭到革職、降級后，被重新任用，賞帶副都統(tǒng)銜或以侍衛(wèi)身份，前往新疆任職。如，乾隆四十三年（1778），吏部尚書永貴因坐事被革職，以三品頂戴身份派往烏什辦事。嘉慶二十年（1815），山東巡撫同興因虧空被革職謫戍盛京，次年被授三等侍衛(wèi)，出任古城領隊大臣，后轉任阿克蘇辦事大臣。嘉慶時期的喀什參贊大臣斌靜，原為黑龍江將軍，嘉慶十八年（1813）坐事革職，二十二年出任葉爾羌辦事大臣，次年任喀什噶爾參贊大臣。
讓有過錯的八旗滿洲官員出任南疆辦事大臣是乾隆時期開始形成的制度，這種做法既可以表示對犯錯誤官員略施薄懲之意，又可以保證中央有充足的官員派往新疆。同時，實際為犯錯誤的八旗官員提供了一個廣闊的回旋余地。被派往西北辦事者，期滿后大多都會獲授副都統(tǒng)等八旗職銜，重獲被任用的機會。而且，自嘉慶末期開始，以“侍衛(wèi)”之銜派任辦事大臣的官員數(shù)量增多，表明皇帝更愿意把新疆事務的管理交給最親信的八旗將領，而不用通過任何中間機構，或者以此表明皇帝在直接管理新疆事務。
這種原銜兼任的制度，一定程度上弱化了參贊大臣和辦事大臣之間的統(tǒng)轄關系。南疆雖設總理回疆事務的喀什噶爾參贊大臣，名義上可以節(jié)制南疆八城的辦事大臣，但由于參贊大臣也是臨時差遣，因此其實際地位與辦事大臣往往不相上下。如乾隆三十年的參贊大臣納世通，原銜為工部右侍郎、鑲黃旗漢軍副都統(tǒng)，分別為文、武正二品。同時，葉爾羌辦事大臣的額爾景額，原任副都統(tǒng)，與納世通同為正二品。阿克蘇辦事大臣卞塔海，原任盛京禮部侍郎，也為正二品。甚至經常會出現(xiàn)辦事大臣地位高于參贊大臣的情況。如乾隆四十一年（1776），乾隆帝貴妃之侄高樸以兵部侍郎之職出任葉爾羌辦事大臣，而當時任喀什噶爾參贊大臣的是名不見經傳的雅德，由刑部侍郎派任。顯然，雅德對高樸很難形成什么制約。
在原銜兼任制度下，伊犁將軍、參贊大臣和辦事大臣之間不是上下級關系，無法掌握對這些大臣的考核與管理。只有遇到民變、叛亂等緊急事務，全疆需要統(tǒng)一協(xié)調行動時，伊犁將軍和參贊大臣的“節(jié)制”權才能體現(xiàn)出來。至于平時日常軍政事務的管理，則屬于有名無實，“節(jié)而難制”。
位高權重：辦事大臣的權力分析
首先，新疆各城辦事大臣、領隊大臣的選調，基本上是滿洲官缺，蒙古、漢人很少有機會出任，且一直由軍機處直轄，由皇帝欽定，毋須伊犁將軍推薦，其任期內的政績也不由將軍考核。
所謂西北兩路，是指自清代康熙時期用兵準噶爾部逐漸形成的戰(zhàn)略布防格局，由陜西、甘肅，經哈密、巴里坤進入天山南北，稱為西路。由張家口向北經內外蒙古，經科布多越阿爾泰山進入北疆的塔爾巴哈臺，至伊犁地區(qū)，稱為北路。自康熙以來，清準之間在西北兩路曾展開長期而激烈的拉鋸戰(zhàn)，清軍在西路的哈密、巴里坤一帶和北路的烏里雅蘇臺、科布多一帶重點布防。雍正時期，創(chuàng)設軍機處，最初專門協(xié)助皇帝籌措西北戰(zhàn)事。但自此以后至清代結束，西北兩路軍務完全掌控于軍機處和皇帝手中，權力未曾下移。辦事大臣一般任期三年，凡需要補放的，或由皇帝直接下旨任命，或由軍機處于每年十月，將各處期滿的大臣開列名單，是否換防、如何換防，報給皇帝直接定奪。
其次，辦事大臣多由侍郎、布政使、按察使、副都統(tǒng)、總兵等“省部級”官員出任，多在二三品之間，這意味著清朝是按照省級官員的規(guī)格來配置天山南北的辦事大臣的。新疆以外的青海、蒙古、西藏等地，一般一地僅設一兩個辦事大臣，其管轄范圍相當于一省。新疆的辦事大臣管理范圍僅限一城一地，遠不及庫倫、西寧辦事大臣，但很多實例證明，新疆的辦事大臣和青海的西寧辦事大臣、喀爾喀蒙古的庫倫辦事大臣之間可以互調。如，嘉慶時期的庫車辦事大臣來靈，原任正黃旗漢軍副都統(tǒng)，后由庫車辦事大臣轉任西寧辦事大臣，嘉慶二十一年（1816），又回庫車辦事大臣任上。再如，嘉慶時期的臺斐音，曾任和闐辦事大臣，嘉慶十四年，他由和闐辦事大臣，帶二等侍衛(wèi)之銜，調任庫倫辦事大臣。也就是說，清朝在新疆的參贊大臣、辦事大臣、領隊大臣多達16個，每個省級大員在這里僅管轄一城一地，如此密集布防，可見清朝對新疆的重視。
第三，各辦事大臣可單獨奏事，不必經過伊犁將軍和參贊大臣。
新疆各城辦事大臣不但品級高，而且都具有專折奏事權，有事直接報告皇帝，無需通過伊犁將軍或參贊大臣。乾隆三十年（1765）爆發(fā)烏什之亂時，乾隆帝命葉爾羌辦事大臣額爾景額調查南疆各處大臣的不法行徑，額爾景額參劾前任和闐辦事大臣和誠婪索伯克之事，使和誠伏法。乾隆四十三年（1788），永貴出任烏什辦事大臣后，參劾葉爾羌辦事大臣高樸販賣玉石之事，使高樸被懲處。至于日常軍政事務的處理，軍隊訓練，臺站、卡倫巡查，邊貿管理等，則更可以便宜行事，直接對中央負責。這種獨立奏事權加重了他們的權威，削弱了伊犁將軍、參贊大臣對他們的“節(jié)制”關系。
綜上所述，清朝對新疆的管理實際上非常倚重于辦事大臣，這些辦事大臣以省級官員的身份，統(tǒng)轄一城一地，直接受皇帝指令，位高權重，且權力相對獨立，各自為政。清朝中央之所以如此配置新疆辦事大臣的權力，原因有二：一是清朝鑒于維族伯克貴族實力強大，故只有以高級別的官員坐鎮(zhèn)各城，強化其權威，才能實現(xiàn)對當?shù)氐挠行Ч芾?、控制，否則“恐不足資彈壓”（《清高宗實錄》卷五百七十一，乾隆二十三年九月辛丑）。二是這種體制的形成是由當時的交通、通訊及軍隊的后勤補給困難、駐防兵力不足等條件限制造成的，尤其南疆地區(qū)各城與伊犁將軍距離遙遠，道途艱難，由伊犁至喀什、烏什等地，需翻越天山，要將近一個月的行程。即使南疆各城之間也因距離遙遠，呼應不便。各辦事大臣及其駐軍只能分城駐扎、分區(qū)防守，掌握相對獨立的權力。惟其如此，遇到緊急事務時，才可便宜行事，及時化解危機，而不能一味等待將軍和參贊大臣的指令，這就形成他們之間“各自為政，節(jié)而難制”的關系。
辦事大臣體制的最大優(yōu)點在于各城各地最大限度地集中了有限的力量，便于管理回部的伯克貴族，穩(wěn)定邊疆。特別是在分裂勢力的叛亂、外敵入侵等緊急情況時，各城辦事大臣能夠積極采取措施，及時應對，避免消極扯皮、互相推諉的現(xiàn)象。在乾隆到清末新疆地區(qū)的歷次叛亂中，形成一種規(guī)律性的模式，每遇叛匪起事，大臣率軍退入城中據(jù)守待援，當來自北疆和陜甘的援軍到達并開始反擊時，可里應外合，擊退叛匪。這一點證明了辦事大臣制度的積極意義。
監(jiān)察缺失：邊疆辦事大臣為何難以約束？
魏源在《圣武記》載：“各城大臣不相統(tǒng)屬，又距伊犁將軍窎遠，恃無稽察，威福自出。”（魏源：《圣武記》卷4，《道光重定回疆記》）辦事大臣位高權重，權力過大，很難受到監(jiān)督，在很大程度上脫離了清朝的監(jiān)察體系，以至于弊端叢生，反過來又影響到邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。
清代的監(jiān)察系統(tǒng)主要以都察院的監(jiān)察御史和給事中的監(jiān)控為主，除此之外，奏折制度也被視為對官員一種重要監(jiān)督方式。然而這兩種方式，對新疆等邊疆地區(qū)的駐防大臣很難發(fā)揮作用。
首先，辦事大臣不受督察院的監(jiān)督。在清代，都察院是最高監(jiān)察機構，掌司風紀，監(jiān)察百官的政績與品德。都察院下設御史和給事中，分掌各省、各部院的監(jiān)察事務。然而，對包括新疆辦事大臣在內，邊疆地區(qū)的官員的監(jiān)察，并沒有納入到都察院的管轄范圍，都察院基本上無權監(jiān)督邊疆地區(qū)的駐防官員，清代的邊疆地區(qū)處于監(jiān)察缺失狀態(tài)。如此體制之下，這些辦事大臣三年一任的工作不必接受上級的考成，其經濟收入支出也不受其他機構的查核，再加上可專折奏事，一城維族各級伯克的封爵進退完全系于辦事大臣之口，百姓的進貢納稅也幾乎完全掌握于辦事大臣之手，使得辦事大臣在當?shù)赝Ｗ詫＃翢o顧忌。
其次，對于奏折制度，清朝自雍正時期，便有意以奏折制度讓地方大員互相監(jiān)察，以期替代御史巡視地方的制度。然而，乾隆時期的奏折制度已經逐漸喪失康雍時期那種密折的特性，漸趨常規(guī)化，官員之間互相監(jiān)督的作用已經大打折扣。除非遇到叛亂一類的事情，官員之間誰也不愿意通過奏折彈劾同僚經濟、生活問題。南疆各城大臣之間更是如此。
乾隆三十年（1765）爆發(fā)的烏什之亂，其原因之一是由當時的烏什辦事大臣素誠暴虐荒淫激起。素誠自乾隆二十七年調任烏什辦事大臣，任職三年，殘暴無常，當?shù)匕傩丈钍芷浜?。但對他的這些行為，無論是當時的伊犁將軍明瑞，還是喀什噶爾參贊大臣納世通，都沒有過一紙舉報。直到烏什起義后，明瑞才按照皇帝的要求查核、奏報素誠等人以往的行為。在烏什民變后，乾隆為南疆辦事大臣的不法行為所震驚，還令葉爾羌參贊大臣額爾景額奏報前任和闐辦事大臣、總兵和誠重利盤剝維人之事，后經查證得實，終將和誠正法示眾。
嘉慶晚期的喀什參贊大臣斌靜，先后任葉爾羌大臣和喀什參贊大臣達四年之久，對他的荒唐行為，后來道光帝聽說后，也都為之發(fā)指。但即使如此，幾年間并無一人參劾奏報。直到張格爾叛亂爆發(fā)，道光帝懷疑由斌靜激起，才派伊犁將軍慶祥前往南疆調查斌靜的行為。
所以，在清代，無論都察院的監(jiān)察制度還是奏折制度，都無法對邊疆駐防官員實行有效監(jiān)督，這種監(jiān)察的缺失，經常成為一種縱容，使新疆一帶的辦事大臣貪腐暴虐，往往成為激化民族矛盾的導火索，嚴重者，則為分裂勢力所乘，引發(fā)邊疆叛亂。
道光八年（1828），張格爾叛亂被平定后，喀什噶爾參贊大臣那彥成在處理善后事務時，認識到各城辦事大臣平時威福自專、不受監(jiān)督的弊病，奏請對回疆各處辦事大臣進行定期考核，每年年終，由伊犁將軍、喀什噶爾參贊大臣將各處駐扎大臣“出具切實考語，密行陳奏，如有人地不宜及才不勝任者，隨時奏明更換”（《清宣宗實錄》卷132，道光八年正月乙丑）。
總之，鑒于當時的歷史、地理條件，清代新疆的辦事大臣制度曾形成位高權重、獨立行事的特點，這使得辦事大臣在邊疆穩(wěn)定方面發(fā)揮過重大作用。但不受監(jiān)督的權力也曾屢屢激化矛盾。直到晚清，隨著交通、通訊、軍事補給等條件的大規(guī)模改善，分區(qū)駐防、各自為政的辦事大臣制度最終為行省制所取代，原來有辦事大臣駐防的各城，變?yōu)橛尚陆矒嶂陛牭膹d、縣，使新疆的行政管理進入一個新的時代。
（作者系中國人民大學清史研究所副教授）
