【摘要】科學(xué)研究是促進(jìn)英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力，英國(guó)政府也是科研活動(dòng)的重要資助者。BIS在英國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的制定和分配中發(fā)揮了極其重要的作用，由BIS所控制的“雙重資助體系”有效地保障了科研活動(dòng)投入的持續(xù)和高效。我國(guó)政府也把科技創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，黨的十八大提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，如何管好用好科技經(jīng)費(fèi)更是政府科技管理部門應(yīng)該深思的問(wèn)題。本文擬從英國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)的配置入手，分析其科研經(jīng)費(fèi)的資助特點(diǎn)和管理機(jī)制，從而得出有益的啟示。
【關(guān)鍵詞】科研經(jīng)費(fèi) 雙重資助體系 研究理事會(huì) 高等教育撥款委員會(huì) 績(jī)效評(píng)估
【中圖分類號(hào)】F213.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
英國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)的總體情況
英國(guó)沒(méi)有單獨(dú)的科技部門，但英國(guó)政府一直是科研活動(dòng)的最大支持者。歷史上，負(fù)責(zé)科技管理的政府機(jī)構(gòu)一直在不斷演變，科技的發(fā)展與工業(yè)、商業(yè)和教育的結(jié)合越來(lái)越緊密。
英國(guó)政府科技管理機(jī)構(gòu)的演變。如圖1所示，20世紀(jì)60年代，英國(guó)成立了技術(shù)部，致力于推動(dòng)航空、原子能工業(yè)的發(fā)展。后來(lái)，技術(shù)部撤銷，科技工作并入到貿(mào)工部（DTI）管理。90年代，為了促進(jìn)科技與工業(yè)的結(jié)合，政府成立了科技辦公室（OST），并于1995年7月將OST由政府內(nèi)閣辦公室納入DTI管理。①2007年，英國(guó)政府重組貿(mào)工部和教育技能部，成立創(chuàng)新、大學(xué)與技能部（DIUS）和商業(yè)、企業(yè)和管理改革部（BERR）。同時(shí)，OST與創(chuàng)新總司合并成立科學(xué)與創(chuàng)新辦公室（OSI），并入DIUS，更名為政府科學(xué)辦公室（GO-Science），主要負(fù)責(zé)支持和推動(dòng)公共領(lǐng)域的科學(xué)研究。2009年6月，英國(guó)政府再次對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革重組，合并DIUS和BERR，成立商業(yè)、創(chuàng)新與技能部（Department for Business, Innovation and Skills，簡(jiǎn)稱BIS）。
BIS的設(shè)立目的在于利用大學(xué)科研和工商業(yè)界的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化，保證英國(guó)在世界上的科技領(lǐng)先地位。BIS的主要職能是確立國(guó)家戰(zhàn)略研究需求，組織重大科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃；制定國(guó)家創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)優(yōu)先級(jí)，促進(jìn)企業(yè)為主體的創(chuàng)新；負(fù)責(zé)編制和申請(qǐng)英國(guó)國(guó)家科技預(yù)算，并負(fù)責(zé)分配；負(fù)責(zé)管理高等教育經(jīng)費(fèi)并制定相關(guān)政策。
英國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)支出情況。英國(guó)政府主要通過(guò)三個(gè)渠道來(lái)分配科研經(jīng)費(fèi)，分別是英國(guó)研究理事會(huì)（UK Research Councils，簡(jiǎn)稱RCUK）、高等教育撥款委員會(huì)（HEFCs）和政府各部門。其中，大部分的科研經(jīng)費(fèi)是由兩個(gè)“非政府部門的公共機(jī)構(gòu)（Non-Departmental Public Bodies）”英國(guó)研究理事會(huì)（RCUK）和高等教育撥款委員會(huì)（HEFCs）進(jìn)行分配，這就是著名的“雙重資助體系”（Dual support system）。雙重資助體系的預(yù)算納入BIS的年度預(yù)算，是英國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)的核心部分。2011～2012財(cái)年，英國(guó)研究理事會(huì)的科研經(jīng)費(fèi)為31.94億英鎊，高等教育撥款委員會(huì)的科研經(jīng)費(fèi)是22.57億英鎊。雙重資助體系一共獲得54.51億英鎊的科研經(jīng)費(fèi)，占政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)總支出的56%，政府其他各部門的科研支出相對(duì)較少。②
英國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)的配置和對(duì)比
BIS在英國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的制定和分配中發(fā)揮了極其重要的作用。由BIS所控制的雙重資助體系有效保障了科研活動(dòng)投入的持續(xù)和高效。其中，英國(guó)研究理事會(huì)歸口管理的科研經(jīng)費(fèi)是通過(guò)項(xiàng)目的方式進(jìn)行資助，屬于競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)；高等教育撥款委員會(huì)掌握的科研經(jīng)費(fèi)則屬于穩(wěn)定性支持。
研究理事會(huì)“統(tǒng)分結(jié)合”的資助模式。英國(guó)有七個(gè)研究理事會(huì)，為了加強(qiáng)協(xié)調(diào)、解決跨理事會(huì)的共同問(wèn)題，2002年5月新成立了英國(guó)研究理事會(huì)（RCUK），也可稱之為總會(huì)?？倳?huì)統(tǒng)一受理項(xiàng)目申請(qǐng)，七個(gè)分會(huì)負(fù)責(zé)管理各領(lǐng)域的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。RCUK每年在科研方面的投資大約是28億英鎊。③在此基礎(chǔ)上，RCUK還推出數(shù)字經(jīng)濟(jì)、能源問(wèn)題、全球不確定性問(wèn)題、全球食品安全問(wèn)題、全身健康與幸福、環(huán)境變化帶來(lái)的生存問(wèn)題六個(gè)跨領(lǐng)域優(yōu)先研究項(xiàng)目主題。④這六個(gè)優(yōu)先研究主題將不同學(xué)科領(lǐng)域中的研究人員匯聚在一起，就共同的目標(biāo)協(xié)同創(chuàng)新。研究理事會(huì)以研究項(xiàng)目或計(jì)劃的形式進(jìn)行資助，項(xiàng)目申請(qǐng)需要經(jīng)過(guò)同行評(píng)議，相當(dāng)于競(jìng)爭(zhēng)性支持。研究理事也會(huì)受理個(gè)體研究人員所提出的申請(qǐng)，根據(jù)獨(dú)立專家的評(píng)審結(jié)果決定是否予以資助。
RCUK設(shè)有行政中心，統(tǒng)一受理項(xiàng)目申請(qǐng)，再將項(xiàng)目推薦到七大研究理事會(huì)。七大研究理事會(huì)各自決定科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的分配，通常傾向于已有的較成型的項(xiàng)目，通過(guò)給項(xiàng)目部分資助以幫助項(xiàng)目申請(qǐng)團(tuán)隊(duì)獲得更多的其他來(lái)源的經(jīng)費(fèi)支持。項(xiàng)目的資助以研究潛力為基礎(chǔ)，目前影響研究理事會(huì)資金分配的標(biāo)準(zhǔn)更加傾向于科研項(xiàng)目的產(chǎn)出和影響。一是看哪個(gè)科研項(xiàng)目能夠帶來(lái)最大影響；二是看哪個(gè)科研項(xiàng)目能夠?yàn)檎n題組和以外的個(gè)人提供技能的提升。
此外，BIS于2013年12月建立了Gateway to Research網(wǎng)站，方便專家學(xué)者甚至是普通公民查詢英國(guó)研究理事會(huì)資助的項(xiàng)目、資助人、研究成果等相關(guān)信息。
高等教育撥款委員會(huì)“績(jī)效導(dǎo)向”的資助模式。高等教育撥款委員會(huì)的科研經(jīng)費(fèi)主要為英國(guó)大學(xué)開(kāi)展教學(xué)、研究等活動(dòng)提供必要的人員和條件支撐，相當(dāng)于穩(wěn)定支持。英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭四個(gè)地區(qū)分別有各自的高等教育撥款委員會(huì)。英格蘭撥款委員會(huì)（HEFCE）每財(cái)年的科研經(jīng)費(fèi)都在20億英鎊左右。⑤
HEFCE實(shí)行以績(jī)效為導(dǎo)向的分配機(jī)制，大致分為兩個(gè)層面。首先，要決定不同研究主題的經(jīng)費(fèi)分配問(wèn)題；其次，決定同一研究主題在不同研究單位之間的分配。影響這兩個(gè)層次分配的主要因素有：研究量級(jí)（基于現(xiàn)有研究人員的數(shù)量）；研究相對(duì)成本（例如以實(shí)驗(yàn)為基礎(chǔ)的研究成本高于以圖書資料為基礎(chǔ)的研究）；政府提出的優(yōu)先發(fā)展主題；科研評(píng)估系統(tǒng)（Research Assessment Exercise，簡(jiǎn)稱RAE）的研究質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果。⑥
評(píng)估工作以學(xué)科為基礎(chǔ)分為不同的評(píng)估單位。2008年的新評(píng)估體系由67個(gè)評(píng)估單元縮減到35個(gè)。每個(gè)評(píng)估單元的結(jié)果由數(shù)量*質(zhì)量*類型這個(gè)公式計(jì)算得出。其中，類型代表不同的評(píng)估單元；數(shù)量是指大學(xué)提供的研究人員的研究成果，每人最多提供4項(xiàng)研究成果；質(zhì)量的測(cè)評(píng)是由HEFCE組建專家小組進(jìn)行評(píng)估。專家小組的成員來(lái)自于英國(guó)大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和國(guó)際相關(guān)的領(lǐng)域。專家對(duì)成果按照不同的等級(jí)進(jìn)行打分。通常，得分較高的學(xué)校獲得的科研經(jīng)費(fèi)也較多。
經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示
以BIS為主導(dǎo)的政府科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配和協(xié)調(diào)機(jī)制。從科研經(jīng)費(fèi)總量上來(lái)看，BIS在科技資源統(tǒng)籌方面有極大的優(yōu)勢(shì)保障?？梢哉f(shuō)，BIS掌握了3/5以上的科技資源，除去國(guó)防部13%左右的科研經(jīng)費(fèi)，其余各部門所掌握的科技資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于BIS。相對(duì)而言，我國(guó)科技部?jī)H掌握中央財(cái)政民口20%左右的科研經(jīng)費(fèi)，科技資源統(tǒng)籌能力相對(duì)較弱。
從預(yù)算分配的角度來(lái)看，BIS主導(dǎo)制定科技預(yù)算，并且非常重視交流和協(xié)商。英國(guó)政府對(duì)所有部門的撥款都是通過(guò)每三年一次的綜合開(kāi)支審查（Comprehensive Spending Review, 簡(jiǎn)稱CSR）進(jìn)行分配的。BIS負(fù)責(zé)每三年一次的科技預(yù)算，通過(guò)協(xié)調(diào)和溝通政府各部門以及非政府部門提出預(yù)算并經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。政府科學(xué)辦公室是BIS的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由政府首席科學(xué)顧問(wèn)直接領(lǐng)導(dǎo)，英國(guó)政府各部門基本都設(shè)有首席科技顧問(wèn)。為了協(xié)調(diào)部門間的科研經(jīng)費(fèi)，在政府首席科學(xué)顧問(wèn)的領(lǐng)導(dǎo)下成立了首席科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)，協(xié)商和討論各部門首席科學(xué)顧問(wèn)提出的科研經(jīng)費(fèi)需求，從而形成相對(duì)科學(xué)、合理的經(jīng)費(fèi)分配方案。
此外，BIS下設(shè)有科學(xué)和研究總司，專門負(fù)責(zé)處理研究理事會(huì)的經(jīng)費(fèi)配置。首先要對(duì)七大研究理事會(huì)提交的《實(shí)施方案草案》和上一財(cái)年實(shí)施的具體情況進(jìn)行評(píng)估。其次，科學(xué)和研究總司司長(zhǎng)要召集研究理事會(huì)主席和其他部門的高級(jí)代表進(jìn)行協(xié)商，做出最后的分配方案。這樣的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制極大地促進(jìn)了科技資源的優(yōu)化配置。
由非政府的公共部門負(fù)責(zé)的科研經(jīng)費(fèi)管理模式。根據(jù)霍爾丹原則⑦，科研經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)構(gòu)要與政府部門保持“一臂之距”（arm's length）。以研究理事會(huì)為例，每個(gè)研究理事會(huì)有獨(dú)立的管理委員會(huì)成員們參與機(jī)構(gòu)治理，并且管理委員會(huì)成員的遴選也有一定的標(biāo)準(zhǔn)。管理委員會(huì)的成員有來(lái)自學(xué)術(shù)界的專業(yè)人士，也有來(lái)自企業(yè)和公共部門的代表，這樣可以使每個(gè)研究理事會(huì)擁有專業(yè)知識(shí)、管理技能和執(zhí)行力等綜合能力。成員的提名通過(guò)公開(kāi)廣告競(jìng)爭(zhēng)，最后由科學(xué)部長(zhǎng)任命，任期通常不超過(guò)4年。成員們提供勞務(wù)而非作為研究理事會(huì)的雇員。相比而言，我國(guó)政府部門對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的管理和科研活動(dòng)的直接干預(yù)較多。
以競(jìng)爭(zhēng)和穩(wěn)定支持并重的科研經(jīng)費(fèi)投入模式。對(duì)于英國(guó)的高等院校而言，雙重資助體系有效地平衡了競(jìng)爭(zhēng)和穩(wěn)定的關(guān)系，有利于科研人員潛心研究，提高科學(xué)研究的持續(xù)創(chuàng)新能力。即使在面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)，公共財(cái)政預(yù)算大幅裁減的情況下，英國(guó)政府仍然決定要保證科研投入的穩(wěn)定性。對(duì)于我國(guó)的高等院校和公益類科研院所而言，財(cái)政對(duì)于科研人員和科研條件的保障不足，穩(wěn)定和競(jìng)爭(zhēng)的比例失衡。科研人員只能去申請(qǐng)大量的競(jìng)爭(zhēng)性的科研項(xiàng)目，再加上科技與經(jīng)濟(jì)兩張皮的突出矛盾，從而誘發(fā)了“跑部前進(jìn)”“多頭申報(bào)”“公款消費(fèi)”等種種違規(guī)違法現(xiàn)象。長(zhǎng)此以往，對(duì)我國(guó)的科學(xué)研究、特別是基礎(chǔ)研究的發(fā)展非常不利。
以績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)的科研經(jīng)費(fèi)資助方式。如何提高公共科研機(jī)構(gòu)的效率，從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)公共科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是比較有效的做法。英格蘭高等教育撥款委員會(huì)就是通過(guò)科研評(píng)估系統(tǒng)（RAE） 對(duì)大學(xué)進(jìn)行資助的。根據(jù)這樣的評(píng)估體系，大約37%的研究經(jīng)費(fèi)投入了排名前5的大學(xué)。因此，很多高等院校在評(píng)估的過(guò)程中不斷努力提高，逐漸會(huì)得到經(jīng)費(fèi)支持，評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)大學(xué)的名譽(yù)也有重大影響。2014年，HEFCE新提出了REF（Research excellence framework）模式，取代了RAE，最新評(píng)價(jià)結(jié)果于2014年年底公布，并將影響2015～2016財(cái)年研究經(jīng)費(fèi)的分配。目前，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估多屬國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)）層面，機(jī)構(gòu)性的績(jī)效評(píng)估較少。高等院校和公益類科研機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估亟待有力推進(jìn)。建議在對(duì)高等院校和公立科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)穩(wěn)定性支持，充分提升高等院校和公立科研機(jī)構(gòu)的力量和作用。
（本文得到中科協(xié)調(diào)研課題“財(cái)政支持的科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)、作用、功能研究”的資助，課題編號(hào)：2014ZCYJ01）
注釋
①《英國(guó)科技概況》，2010年4月27日，http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceuk/chn/zygx/kjjl/t687659.htm。
②SETstatistics2013, 2013(9), https://www.gov.uk/government/statistics/science-engineering-and-technology-statistics-2013.
③④⑤⑦BIS, THE ALLOCATION OF SCIENCE AND RESEARCH FUNDING 2011/12 TO 2014/15, 2010(12).pp.8-9, 17-19, 57.
⑥ HEFCEE, Guide to funding and student number controls 2013-14 and 2014-15, 2014(3):31-31.
The British Experience in Allocation of Government Scientific Research Fund
Yao Jie Gao Jun Zhai Qijiang
Abstract: Scientific research is an important driving force for economic growth in the UK. The British government is also an important sponsor of scientific research activities. BIS plays an extremely important role in deciding the allocating the British government research fund budget. The BIS-controlled "dual support system" effectively guarantees the efficiency in the continuous input into the scientific research activities. The Chinese government also prioritizes technological innovation in the overall development of the country, and the Eighteenth Party Congress put forward the innovation-driven development strategy. Therefore, how to manage and use the science and technology funds well is an issue that merits the attention of the government department responsible for this. This paper intends to approach the issue of British government scientific research fund and analyze its characteristics and management mechanism, thus drawing on its experiences.
Keywords: scientific research fund, dual support system, Research Council, HEFCE, performance evaluation
作者簡(jiǎn)介
姚潔，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院博士生、科技部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心助理研究員。研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策、科技管理。主要著作有《國(guó)家科研課題結(jié)余資金管理的現(xiàn)狀及建議》（論文）等。高軍，中國(guó)科學(xué)院條件保障與財(cái)務(wù)局研究員。翟啟江，科技部科技評(píng)估中心副研究員。
