簡政放權(quán)是本屆政府對外釋放的改革關(guān)鍵詞之一。簡政放權(quán)的一個要點就是重新劃定政府的權(quán)力邊界。權(quán)力清單是對各級政府及各個政府部門所掌握的公共權(quán)力的數(shù)量和種類進行全面統(tǒng)計，明確公共權(quán)力的運行程序和行使邊界，將梳理出來的權(quán)力事項以列表清單形式呈現(xiàn)給社會與群眾，并主動接受社會對權(quán)力運行的監(jiān)督與制約。
簡政放權(quán)需要明確權(quán)力清單
建立權(quán)力清單是簡政放權(quán)改革的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，它將使政府與市場、與社會的邊界變得明晰，從而推進“簡政放權(quán)”，釋放更多改革紅利。中央在深化改革、推行簡政放權(quán)時，亦不斷強調(diào)確立權(quán)力清單的重要性。十八屆三中全會審議通過的《決定》明確提出了確定權(quán)力清單的任務(wù)：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。”十八屆四中全會審議通過的《決定》更進一步強化了確定權(quán)力清單的重要性：“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。”李克強總理在2014年夏季達沃斯論壇開幕式上，敦促各級政府與各個政府部門要拿出完整的“權(quán)力清單”，并清楚地解釋了“權(quán)力清單”的任務(wù)和目的：“權(quán)力清單要明確政府應(yīng)該干什么，‘法無授權(quán)不可為’，這樣才能防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務(wù)的職責(zé)。” 2015年5月12日，在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上，李克強總理再次強調(diào)應(yīng)加快建立權(quán)力清單，并布置了具體實施任務(wù)與目標(biāo)，即要求省級政府部門在當(dāng)年要基本完成權(quán)力清單的公布，要拿出地方政府簡政放權(quán)的時間表與路線圖，切實做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。
明確的權(quán)力清單是簡政放權(quán)的“先手棋”
各級政府和各政府部門在“簡政放權(quán)”的實踐中，做了很大努力，也確實取得了許多成績。但是，由于沒有建立明確的權(quán)力清單，缺乏權(quán)力清單制度的支撐，簡政放權(quán)工作推進過程中出現(xiàn)了許多曲折和問題，影響了改革的成效和進程。
首先，權(quán)力清單不明確，各級政府權(quán)力下放并沒有真正落實。由于地方政府沒有明確的權(quán)力清單，在上一級政府下放權(quán)力后，便很容易出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象；而實行了權(quán)力下放的政府和部門也沒有理清權(quán)責(zé)界限，放權(quán)后常常就當(dāng)上了“甩手掌柜”，對落實情況不聞不問，直至地方將事情搞砸后，再急忙被迫收回權(quán)力，為其善后。這時候，就會出現(xiàn)權(quán)力不斷“放—收—放”的現(xiàn)象，很多專家將其稱之為“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”，成為“死循環(huán)”。同時，政府與市場、與社會之間的界限亦不明確，政府一方面想還權(quán)于市場，一方面還保留著大量干預(yù)市場的管理權(quán)限；既想政社分離，又怕“出亂子”“擔(dān)責(zé)任”。政府與市場、與社會之間的界限不明，抑制了市場與社會的活力，也讓“放權(quán)”流于形式，并未落到實處。
其次，權(quán)力清單模糊致使許多政府部門“假放權(quán)，真得利”。在公告上用數(shù)字說明自己已經(jīng)下放了許多行政審批項目，卻不告知具體下放了哪些項目。這種行為看似踐行了中央“簡政放權(quán)”指示精神，其實很有可能下放的是一些政府本身就不得利的權(quán)限。之前有媒體曝光了這樣令人哭笑不得的“簡政放權(quán)”：環(huán)海的浙江舟山在新一輪簡政放權(quán)中，獲得了浙江省下放的草原開發(fā)權(quán)；而以小商品貿(mào)易聞名的義烏市，則拿到了煤炭開采類許可事項、草原類許可事項等權(quán)限。依照如此的“放權(quán)”做法，省級政府的簡政放權(quán)報告從數(shù)據(jù)上看會是一片光彩、政績斐然，而地方拿到這樣的與其發(fā)展完全不相匹配的權(quán)限，并沒有實際利用價值。對于政府得利的行政審批，則可能換一個名稱或一種形式出現(xiàn)，或是將審批從明處轉(zhuǎn)移到暗處，從這個部門轉(zhuǎn)移到那個部門。這樣的“改革”，從報告上看是成績卓著，其實并沒有給群眾帶來切實利益。
最后，沒有明確的權(quán)力清單，給許多不合理的審批項目以生存空間，也讓審批流程無法快捷順暢。江蘇省的一位地方領(lǐng)導(dǎo)干部在一次論壇上曾表達了自己的疑問：“賣陜西面皮，為啥還需要政府培訓(xùn)發(fā)證？辦一個二級資質(zhì)木工作業(yè)分包公司，到底有多難？‘掛證族’的出現(xiàn)，反映出創(chuàng)業(yè)者的哪些無奈？”究其原因，不過是因為這些不合理的審批項目里的尋租空間太大，改革就要求打破現(xiàn)有政府利益格局，因此許多地方政府難以下決心對這些項目動刀。除了不合理的審批項目林立，審批流程繁瑣也常常使得群眾怨聲載道。群眾和企業(yè)為了辦一件事，開幾十種證明、蓋幾十個章已經(jīng)成為了常態(tài)現(xiàn)象，各職能單位之間相互推諉的現(xiàn)象更是屢見不鮮。被網(wǎng)友廣泛討論，甚至被李克強總理怒斥的“有關(guān)部門要求我提供材料證明我媽是我媽”的問題，就是對這種審批事項過多、各職能部門權(quán)責(zé)界限不清現(xiàn)象的諷刺。
確定權(quán)力清單，簡政放權(quán)才能落到實處
進一步推進簡政放權(quán)，就是要進一步理順政府和市場、政府和社會、中央與地方的關(guān)系。這就要求我們重新界定各級政府與各個政府部門的權(quán)力邊界，切實推進向市場放權(quán)、向社會放權(quán)及中央向地方放權(quán)等等工作。
只有政府在市場中的權(quán)力清單得到確定，才能最大程度還權(quán)于市場，充分釋放市場活力。2014年，在浙江省全面推行政府“權(quán)力清單制度”之后，省級部門就不再直接與企業(yè)發(fā)生撥付資金、收費等“經(jīng)濟往來”。這是浙江省政府對市場放權(quán)的重要的一步。在過去，我們或多或少襲承了計劃經(jīng)濟時代“全能主義”的思維，即便是在市場經(jīng)濟時代的今天，政府還依舊大量地保留著干預(yù)市場的權(quán)力。由于政府沒有明確的權(quán)力清單，市場無法起決定性作用，市場的活力也就無法完全釋放出來。李克強總理曾指出政府與市場之間關(guān)系未理順的后果：“政府管得過多，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動，不僅影響市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，增加交易成本，還容易滋生腐敗。”所以，要正確處理好政府和市場的關(guān)系，首先要還權(quán)于市場，即讓市場“法無禁止即可為”，充分激發(fā)市場活力；同時要限制政府權(quán)力，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，不要對市場過度干預(yù)。要還權(quán)于市場，同時還要減少政府對市場準(zhǔn)入的限制。當(dāng)然，政府還權(quán)于市場并不代表政府就可徹底放手。政府對市場活動還應(yīng)當(dāng)有監(jiān)管作用，并應(yīng)該加強監(jiān)管，如此才能真正做到權(quán)責(zé)分明。
確定權(quán)力清單，能促進政府向社會放權(quán)，發(fā)揮社會組織應(yīng)有的作用，提高政府效能。過去政府包辦了許多社會事務(wù)，這不僅不符合簡政放還權(quán)于民的精神，也大大降低了政府效能，阻礙了社會的健康發(fā)展。中央提出要“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”。也就是說，要促進簡政放權(quán)，就要求政府依照權(quán)力清單，向社會組織轉(zhuǎn)移權(quán)力，讓社會組織承擔(dān)它們可以承擔(dān)的、適合承擔(dān)的職能。比如近年來許多資質(zhì)資格認(rèn)定、評優(yōu)評先、評審考核等事項已經(jīng)轉(zhuǎn)由相關(guān)行業(yè)的協(xié)會、學(xué)會承擔(dān)。同時，許多地方政府也已經(jīng)就此進行了有益嘗試。廣東省就已轉(zhuǎn)移了幾十項資質(zhì)資格認(rèn)定與評比評審的事項給社會組織，同時力促社會組織的“去行政化”獨立自主運作，建成了政社分開的社會組織體制。
只有明確各級政府的權(quán)力，才能最終實現(xiàn)簡政放權(quán)。中央與地方的關(guān)系是行政體制中最為基礎(chǔ)且最為關(guān)鍵的問題。若各級政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒理清，簡政放權(quán)的改革也就無從談起。對此，李克強總理強調(diào)，在本輪政府自身改革中，首要是建立中央政府的權(quán)力清單及中央政府向地方政府的簡政放權(quán)。中央政府要明確自己的權(quán)力清單、善于放權(quán)，并且做到“放”與“管”的“雙輪驅(qū)動”，讓“放權(quán)”不等同于“放任”、“簡政”不是“減政”，在權(quán)力和責(zé)任同步下放的時候，調(diào)控和監(jiān)管也要同步強化。同時，地方政府也需要轉(zhuǎn)變觀念，明確自己的權(quán)責(zé)界限，要善于用權(quán)。在過去，地方政府的角色僅僅是上級政策的落實者。而現(xiàn)在，地方政府實際承擔(dān)著雙重角色，其第二個角色就是有自主決定權(quán)的地方事務(wù)的“決策者”。中央的簡政放權(quán)其實是增加地方政府的自主性，地方政府應(yīng)該避免權(quán)力濫用，用好手中的權(quán)力，成為地方治理的主導(dǎo)者。
（本文作者分別為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）