“‘天價大蝦’事件在查處過程中存在哪些問題？若你是該案的承辦人員，你將如何展開調(diào)查確保準(zhǔn)確實施處罰？”這是青島黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法局“執(zhí)法業(yè)務(wù)和法律知識考試”的一道試題，也是黃島綜合行政執(zhí)法改革態(tài)度的側(cè)面寫照——緊貼社會治理現(xiàn)實，直面行政執(zhí)法問題，積極主動作為。
1月20-22日，大寒時節(jié)，中國大部分地區(qū)處于一年中最冷的時候。當(dāng)調(diào)研組深入青島黃島區(qū)（西海岸新區(qū)）綜合行政執(zhí)法改革一線，全面了解黃島綜合行政執(zhí)法實踐后，調(diào)研組認(rèn)為：上述此類事件如果發(fā)生在綜合行政執(zhí)法體制下，通過發(fā)揮首接負(fù)責(zé)制和“第一時間”處置等手段，或許會成為樹立行政執(zhí)法權(quán)威形象、贏得社會美譽的良機。
黃島綜合執(zhí)法工作經(jīng)驗及成效
2014年11月，黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法局成立，將城管、海洋、國土、交通、文化、環(huán)保等六個部門的執(zhí)法隊伍整建制劃入，集中行使城市管理、國土資源、文化市場、海洋漁業(yè)、交通運輸、環(huán)境保護等六大領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)。試點一年多來，黃島綜合行政執(zhí)法改革始終堅持問題導(dǎo)向和創(chuàng)新主線，取得以下四個方面的成效與經(jīng)驗。
一是探索執(zhí)法路徑，高效完成綜合執(zhí)法的方式轉(zhuǎn)變。迅速將城管、文化、國土、交通、海洋、環(huán)保六大領(lǐng)域執(zhí)法全部及部分職能和執(zhí)法隊伍進行系統(tǒng)整合。黃島綜合行政執(zhí)法局王波局長介紹說，目前黃島建立了由局機關(guān)、綜合執(zhí)法大隊和26個鎮(zhèn)、街綜合執(zhí)法中隊構(gòu)成的工作管理機制。在職能事項劃分上全面清理綜合行政執(zhí)法局與鎮(zhèn)、街承擔(dān)的具體職責(zé)和執(zhí)法邊界，堅持“兩個凡是”的基本原則：凡是適合鎮(zhèn)、街管理與簡易執(zhí)法的事項全部下放，凡是不適合鎮(zhèn)、街管理與簡易執(zhí)法的事項均由綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，具體負(fù)責(zé)六大領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法及重大迎檢、專項整治執(zhí)法保障。
二是創(chuàng)新管理舉措，有效凸顯綜合執(zhí)法的整體提升。堅持綜合管理法制化，逐步完善行政執(zhí)法責(zé)任制。厘清了“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，相繼制定施行《綜合執(zhí)法法律匯編》、《綜合執(zhí)法實務(wù)手冊》、《執(zhí)法辦案程序通則》，尤其是全面梳理綜合執(zhí)法領(lǐng)域的行政處罰法條，已初步完成編制《綜合執(zhí)法行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)匯編》。經(jīng)了解，此項工作走在全國綜合執(zhí)法領(lǐng)域前列。
創(chuàng)新研發(fā)并實行了融合執(zhí)法辦案智能管理系統(tǒng)、案件審批手機APP終端、移動執(zhí)法終端和“移動執(zhí)法手提箱”的“四位一體”執(zhí)法辦案系統(tǒng)，提高了執(zhí)法辦案的智能化、便捷化和信息化水平。該執(zhí)法辦案智能系統(tǒng)獲得了國家版權(quán)局的計算機軟件著作權(quán)登記證書。調(diào)研組專家經(jīng)仔細詢問了解后，對這套性價比很高的智能系統(tǒng)紛紛豎起大拇指。
堅持人事管理職員化、屬地管理常態(tài)化、日常管理統(tǒng)一化、內(nèi)部運行科學(xué)化，推進綜合執(zhí)法規(guī)范化進程。每年兩次全員“執(zhí)法業(yè)務(wù)和法律知識”考試、不定期輪流全封閉式軍事訓(xùn)練、定期集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)等一系列提升執(zhí)法能力舉措的推行，凝聚了綜合執(zhí)法隊員的向心力。曾是城管隊伍一員的綜合執(zhí)法隊員郭克鵬接受調(diào)研組采訪時坦言，與過去相比，綜合執(zhí)法改革對隊伍執(zhí)法能力提升關(guān)注更多，在綜合執(zhí)法的壓力與動力下，自身業(yè)務(wù)能力明顯提升。綜合執(zhí)法巡察隊員薛志強則直言：“現(xiàn)在我已經(jīng)把它（行政執(zhí)法）當(dāng)作個人的事業(yè)了”。
三是強化互聯(lián)互通，探索建立綜合執(zhí)法的銜接機制。針對目前“執(zhí)法難、難執(zhí)法”現(xiàn)狀，為避免暴力抗法事件，搭建綜合執(zhí)法與公安機關(guān)的執(zhí)法保障銜接機制，綜合執(zhí)法局成立公安派駐大隊，同時從公安部門增派一名大隊長兼任副局長。
針對綜合行政執(zhí)法辦理案件數(shù)量多、當(dāng)事人逾期未履行比例高、強制執(zhí)行周期長的特點，黃島搭建綜合執(zhí)法與法院的案件互通銜接機制。王波表示，通過在綜合執(zhí)法局和法院聯(lián)合設(shè)立“行政非訴執(zhí)行案件辦公室”，與法院建立信息共享、案情通報、案件移送等制度，實現(xiàn)了行政處罰與刑事處罰、強制執(zhí)行的無縫對接，進一步壓縮了辦案時間，提高了執(zhí)法效率。
面對行政執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)難以界定的現(xiàn)狀，為有效規(guī)避和減少新的推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生，黃島綜合行政執(zhí)法局正在籌劃研發(fā)可以將行政執(zhí)法、行政審批和商事登記融合到一起的共享性信息系統(tǒng)，建立逾期未履行案件曝光平臺和行政處罰案件公示查詢平臺，以加大行政處罰案件的政務(wù)公開和對違法行為的懲戒力度，提高依法治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理水平。
四是深化職能整合，全面推進綜合執(zhí)法的效能革命。充分發(fā)揮綜合執(zhí)法隊伍大、力量強的優(yōu)勢，積極開展市容環(huán)境綜合整治行動，狠抓土地衛(wèi)片整改，加強海岸帶保護、道路交通整治、文化市場環(huán)境凈化，有力保障“青島國際啤酒節(jié)”等重大應(yīng)急活動。
充分利用社會治理平臺，暢通群眾舉報渠道，優(yōu)化工作流程，嚴(yán)格執(zhí)行首接負(fù)責(zé)制和“第一時間”處置原則，落實領(lǐng)導(dǎo)帶班值班制度和24小時舉報受理查處制度，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，加強了源頭治理和事先防范。據(jù)了解，2015年，黃島綜合行政執(zhí)法局累計受理各領(lǐng)域舉報4.2萬余件，處理率達到100%，群眾滿意度達到95%；累計查辦一般程序案件6058件、簡易程序案件2000余件，罰款3100余萬元。
黃島綜合執(zhí)法經(jīng)驗的特點與啟示
調(diào)研組認(rèn)為，黃島綜合行政執(zhí)法改革具有如下特點與啟示：
第一，解決立法沖突的“試驗場”。黃島綜合行政執(zhí)法的體制機制改革，既有物理變化也有化學(xué)反應(yīng)。所謂物理變化，一是將各領(lǐng)域執(zhí)法部門的人、財、物、編劃歸于一局，實現(xiàn)執(zhí)法功能相近的隊伍整合，解決了執(zhí)法人員編制受限、執(zhí)法力量不足的問題；二是實行身份封存、全員上崗，推行兩套證件管理模式（行政執(zhí)法證和執(zhí)法協(xié)理員證），執(zhí)法人員和協(xié)管員分別負(fù)責(zé)執(zhí)法工作的“內(nèi)核”（法定職責(zé)）和“外延”（協(xié)理職責(zé)），既解決了執(zhí)法力量不足問題又激發(fā)了崗位競爭活力。以上措施一定程度上解決了行政法對執(zhí)法人員身份、編制的限制，對各地綜合執(zhí)法人員配制以及協(xié)管人員使用有較強借鑒意義。
所謂化學(xué)變化，一是解決了執(zhí)法依據(jù)“打架”（法條競合）的問題，把對同一違法行為都有處罰權(quán)和強制權(quán)的部門整合到一起，實際上就解決了“七八個執(zhí)法部門管不好一件事”的問題；二是突出了行政執(zhí)法的效率原則，比如在土地規(guī)劃、建設(shè)領(lǐng)域，土地規(guī)劃執(zhí)法的強制權(quán)在行政機關(guān)，由一個機關(guān)立案查處并由本機關(guān)同時強制執(zhí)行，不僅能提高執(zhí)法效率，而且能夠“除惡務(wù)盡”；三是客觀上形成行政執(zhí)法相對獨立的特點，通過行政執(zhí)法反向監(jiān)督行政審批及行業(yè)管理，避免了以前的行政主管部門既管審批又管執(zhí)法、既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的“一言堂”的情形。
第二，樹立執(zhí)法新形象的“風(fēng)向標(biāo)”。每一位執(zhí)法者都是執(zhí)法形象的一張名片。在一個人面前、一件事情上失去原則，就會在千百萬人面前失去信任和權(quán)威。王波說，黃島綜合執(zhí)法改革目標(biāo)就是要“努力讓人民群眾在每一個行政執(zhí)法案件中都感受到公平正義”。當(dāng)一個部門失去公信力時，無論他們說真話還是說假話，都會被認(rèn)為是在說假話——為了防范上述政治學(xué)定律之一“塔西佗陷阱”的出現(xiàn)，黃島綜合執(zhí)法改革堅持“內(nèi)修素質(zhì)、外塑形象”：統(tǒng)一了執(zhí)法著裝、執(zhí)法標(biāo)識，樹立了巡察的嶄新形象；統(tǒng)一了執(zhí)法文書、執(zhí)法程序，提高規(guī)范化、程序化業(yè)務(wù)水平；統(tǒng)一了學(xué)習(xí)培訓(xùn)，實行軍事化專項訓(xùn)練和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)兩手抓，扎實鍛煉巡察隊伍的過硬素質(zhì)。這一系列改革舉措對各地綜合執(zhí)法改革塑造執(zhí)法新形象具有重要啟示。
第三，改變傳統(tǒng)執(zhí)法模式的“驅(qū)動器”。傳統(tǒng)行政執(zhí)法的弊端之一是重復(fù)執(zhí)法，同一行為違反不同法律規(guī)定的情況下，各執(zhí)法部門都要對當(dāng)事人進行調(diào)查、取證、下告知、下決定，當(dāng)事人要反復(fù)面對多個執(zhí)法部門。綜合執(zhí)法以后，一是可以實施“組合執(zhí)法”，即對一個違法行為所涉及到的各個領(lǐng)域可以一次調(diào)查完畢，一次處罰完畢，采用“數(shù)事并罰”的方式解決重復(fù)執(zhí)法。二是黃島綜合執(zhí)法有效利用信息公開、兩法銜接以及信用使用等措施或者機制，對違法當(dāng)事人拒不履行法律義務(wù)的能夠公開曝光、加快執(zhí)行，并對當(dāng)事人的信用使用予以限制，提高了執(zhí)法工作的權(quán)威性。三是增加了行政執(zhí)法的科技含量，“四位一體”辦案系統(tǒng)的投入使用，使調(diào)查詢問、文書制作和送達等工作從辦公室轉(zhuǎn)移到了違法現(xiàn)場，案件審批效率大幅提高，案件辦理周期大幅縮短，辦案程序統(tǒng)一規(guī)范。
第四，推進大部制改革的“試金石”。綜合各地綜合執(zhí)法改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，實行綜合執(zhí)法重要的瓶頸制約在于行政審批和行政處罰存在脫節(jié)，黃島綜合執(zhí)法改革自運行之初就著力解決該項問題：一是建立行政許可內(nèi)容向執(zhí)法機關(guān)的順向移送的機制，目前正著手搭建行政許可和行政執(zhí)法信息共享平臺，從而有效加強事中、事后監(jiān)管；二是強化行政執(zhí)法對行政許可實施的逆向監(jiān)督，在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)審批或黨政機關(guān)工作人員存在違規(guī)違紀(jì)（重點集中在土地規(guī)劃領(lǐng)域），可與公安、紀(jì)檢部門及時聯(lián)動處理，也可以通過執(zhí)法及時處罰行業(yè)管理部門履職不及時、管理不到位等問題。目前，綜合執(zhí)法承接事后監(jiān)管已經(jīng)達成業(yè)內(nèi)共識，但作為事前管理的行政許可分散造成的行政效率低下，以及事中監(jiān)管脫節(jié)或推諉扯皮的問題日益突出，通過綜合執(zhí)法倒逼行政審批體制改革、重建管理優(yōu)先機制，黃島綜合行政執(zhí)法的探索起到了試金石的作用。
調(diào)研組認(rèn)為，黃島綜合行政執(zhí)法改革直面問題、主動作為，在探索中實踐，在實踐中深化，開創(chuàng)了綜合執(zhí)法的良好局面。試點一年多來，創(chuàng)建執(zhí)法巡察隊伍，創(chuàng)新性地推進跨領(lǐng)域、跨部門綜合執(zhí)法改革，將綜合行政執(zhí)法融入社會治理創(chuàng)新體系中，破解了一系列多年來困擾行政執(zhí)法領(lǐng)域的難題和頑癥，形成了一整套富有地方特色的綜合執(zhí)法改革新路子，初步探索出具有示范意義和推廣價值的“黃島經(jīng)驗”。
（人民論壇調(diào)研成員：賈立政、陶建群、杜美麗、張曉）
責(zé)編/周素麗 張寒 美編/ 于珊
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。
