當(dāng)前，我國城市管理中普遍存在著執(zhí)法過程中的“看得見管不著”和“管得著看不見”的現(xiàn)象。為此，各地城市管理的執(zhí)法改革，首先必須要解決事權(quán)下移、人員下沉和就近管理的問題。只有在事權(quán)下移的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人員下沉，在體制和機(jī)制方面保證人、財(cái)、物、編的真正整合，才能實(shí)現(xiàn)就近管理，才能做到“管得住，管得好”。
黃島經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新意義，一是實(shí)現(xiàn)了從“大城管”到“大執(zhí)法”。綜合執(zhí)法改革已經(jīng)試驗(yàn)很多年，綜合到什么程度的問題，尺度如何把握，怎么綜合才有效率，才能產(chǎn)生效能，激發(fā)效力，始終是綜合執(zhí)法改革的首要問題。黃島綜合行政執(zhí)法局按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、集中管理、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，采用“依法依規(guī)、分步實(shí)施”的思路，逐步推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法，先行集中城市管理、國土資源、文化市場、海洋監(jiān)察、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等六大領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，并將原城市管理行政執(zhí)法局、文化市場行政執(zhí)法局、國土執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、交通稽查大隊(duì)、海洋監(jiān)察大隊(duì)的人、財(cái)、物、編等整體劃轉(zhuǎn)合并到綜合行政執(zhí)法局。這樣的改革力度應(yīng)該說是全國范圍內(nèi)力度最大的一個(gè)案例，其部門綜合職能的程度可以說是達(dá)到了目前國內(nèi)城市的最高水平。二是執(zhí)法模式的基層創(chuàng)新。綜合執(zhí)法的另外一個(gè)重要問題，是如何真正做到沉得下、管的住。“上面千條線，下面一根針”，無論上一級政府如何改革，其最終能否落地，能否有效執(zhí)行，還有賴于基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和配合。在這方面，國內(nèi)其他地方在街道（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊(duì)伍的管理上，主要實(shí)施雙重管理，但管理權(quán)歸屬不同。這種改革的問題是多頭執(zhí)法主體之間權(quán)責(zé)不清，仍然無法真正融合。簡單說就是街道怕攬責(zé)，缺乏配合執(zhí)法隊(duì)伍的激勵機(jī)制，上級執(zhí)法局不愿意真正放權(quán)，卻選擇性地下放責(zé)任給街道，而執(zhí)法隊(duì)的真正意愿是下街執(zhí)法。不真正給街道賦權(quán)，賦予其法律主體地位和相應(yīng)的配套措施，實(shí)現(xiàn)街道實(shí)體化，街道和執(zhí)法隊(duì)伍的有效配合難以實(shí)現(xiàn)。
而黃島經(jīng)驗(yàn)則全面理清綜合行政執(zhí)法局與鎮(zhèn)、街承擔(dān)的具體職責(zé)和執(zhí)法邊界。凡是適合鎮(zhèn)、街管理與簡易執(zhí)法的事項(xiàng)全部下放，凡是不適合鎮(zhèn)、街管理與簡易執(zhí)法的事項(xiàng)均由綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)。這兩項(xiàng)舉措在理論上有效地解決了權(quán)責(zé)一致、邊界清晰和激勵機(jī)制的統(tǒng)一問題。
如何進(jìn)一步深化城市管理體制和機(jī)制改革，我認(rèn)為黃島區(qū)還可以做出進(jìn)一步的探索和試驗(yàn)。
一是如何有效溝通橫向府際關(guān)系。黃島“大執(zhí)法”的范圍可以說囊括了六支執(zhí)法隊(duì)伍，目前來看，這種簡單的物理位移還沒有實(shí)現(xiàn)有效的化學(xué)融合，從而使原有的部門權(quán)責(zé)無法進(jìn)一步理順。深圳市于2007年率先推行了城市管理綜合執(zhí)法改革，但由于綜合執(zhí)法范圍過大、執(zhí)法工作難度大，不得不在2013年將執(zhí)法范圍重新縮減為城市管理。二是如何進(jìn)一步理順縱向府際關(guān)系。目前基層政權(quán)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚沒有對應(yīng)的上級行政主管部門，因而使縱向的綜合執(zhí)法體制難以完全理順。因?yàn)楦鞯鼐C合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革主要在縣（區(qū)、市）級層面推行，沒有對口的上級主管部門。從體制上看，不論從法律規(guī)范角度還是行政管理角度，都存在法律規(guī)定缺失和部門設(shè)立缺失等“先天不足”的問題。從工作實(shí)踐看，由于綜合執(zhí)法局難以在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績效考核、信息共享等方面獲得自上而下的足夠支持，在日常工作協(xié)調(diào)上也投入了更多的時(shí)間精力。
因此，區(qū)一級政府要有效協(xié)調(diào)橫向和縱向府際關(guān)系，只有在執(zhí)法局上面設(shè)立高級別的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)（委員會或辦公室），由區(qū)長兼任協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，專司協(xié)調(diào)職能，才能在現(xiàn)存體制內(nèi)有效地解決上述兩個(gè)問題。黃島如何在此做出新的探索，我對此充滿期待。
（作者為清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長、教授）
責(zé)編/周素麗 張寒 美編/ 于珊
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