【摘要】文章對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系構建中政府監(jiān)管現(xiàn)狀進行了分析；指出了政府監(jiān)管存在的主要問題，包括：未構建社會公眾信息反饋管理機制，存在基層監(jiān)管考核漏洞，缺乏自身再監(jiān)督機制，責任劃分不明確等四個方面；提出了通過完善監(jiān)督機制解決現(xiàn)存問題的建議。
【關鍵詞】農(nóng)村養(yǎng)老服務體系 政府監(jiān)督責任 養(yǎng)老體系監(jiān)督
【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A
中國是世界上人口最多的國家，也是較早進入老齡化社會的發(fā)展中國家之一。但我國是在尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化、經(jīng)濟還不發(fā)達的情況下提前進入老齡化社會的，即所謂的“未富先老”。另外，我國一直是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人口占總?cè)丝诘?0%，解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題已經(jīng)成為我國農(nóng)村發(fā)展，乃至于整個社會發(fā)展的重中之重。
社會保障是國家依法強制建立的、具有經(jīng)濟福利性的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng)。①然而，長期以來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制所帶來的二元分割的社會保障體系，使得農(nóng)村居民社會保障水平顯著落后于城鎮(zhèn)居民社會保障水平，帶來諸多問題。②黨的十八大強調(diào)要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。明確提出要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設，堅持“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”方針，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。
近年來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、三無的五保戶集體養(yǎng)老，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗄Ｊ金B(yǎng)老，而在眾多農(nóng)村養(yǎng)老模式中，不斷出現(xiàn)一些復合型的“政府+社會+企業(yè)+公益組織”或“政府+企業(yè)+后代+家庭”模式，還有“居家+集體醫(yī)療+公共服務養(yǎng)老”等模式，這樣的混合養(yǎng)老模式，已開始從城市逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，實現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老模式不斷與城市融合發(fā)展。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系不斷發(fā)展，在此構建過程中，政府如何進行有效的監(jiān)管，最終實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系不斷完善并與現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平相適應是目前亟需研究的問題。
農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系建設現(xiàn)狀
基本養(yǎng)老保險在制度上實現(xiàn)全覆蓋。目前，我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險在制度上已實現(xiàn)了全面覆蓋，農(nóng)村年滿60歲的老人只要繳納最低保險費用后，就可以享受養(yǎng)老保障服務的補貼費用。農(nóng)村養(yǎng)老服務體系對收費標準進行了明確的規(guī)定，而具體繳納標準根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定。但在實際中，由于打工潮的不斷出現(xiàn)，越來越多的人外出打工，他們戶籍在農(nóng)村，而工作卻在城市。盡管在城市有城鎮(zhèn)居民保險，但只覆蓋本地城鎮(zhèn)戶籍居民；城鎮(zhèn)中也有企業(yè)職工養(yǎng)老保險，但多數(shù)打工人員并不算是企業(yè)職工性質(zhì)。因此，多數(shù)外來打工人員既沒有在農(nóng)村繳納養(yǎng)老保險費用，也無法在城市繳納城鎮(zhèn)居民保險和企業(yè)職工業(yè)養(yǎng)老保險費用，這就使得農(nóng)村養(yǎng)老保險體系在執(zhí)行過程中存在一些問題。③
家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系不斷發(fā)展。家庭養(yǎng)老是指在家里由家人照顧的一種傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，這是古代養(yǎng)兒防老的養(yǎng)老模式的延續(xù)。我國傳統(tǒng)養(yǎng)老主要是家庭養(yǎng)老模式為主。但是，在社會轉(zhuǎn)型期，一方面，隨著家庭結(jié)構小型化的趨勢和“空巢老人”的日益增多，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。另一方面，隨著我國居民生活水平不斷提高，再加上越來越多的養(yǎng)老人員在需求層次上差異化加大，從而使得我國家庭養(yǎng)老模式不斷變化。
近年來，我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老模式已出現(xiàn)市場養(yǎng)老機構、旅游養(yǎng)老、按揭房屋養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、醫(yī)療機構養(yǎng)老、異地生活養(yǎng)老、宗教福利養(yǎng)老、政府機構養(yǎng)老等，這些養(yǎng)老模式在我國城鎮(zhèn)不斷發(fā)展，也正不斷擴展到我國農(nóng)村地區(qū)。未來農(nóng)村老年人養(yǎng)老模式將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃蛹茵B(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充的社會化養(yǎng)老服務體系。各級政府不斷加強社會養(yǎng)老服務體系建設，積極促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把城鎮(zhèn)的公共養(yǎng)老服務及新型的養(yǎng)老模式引入農(nóng)村。另外，隨著政府養(yǎng)老機構不斷在農(nóng)村發(fā)展，將促進我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系不斷發(fā)展和提升。
農(nóng)村養(yǎng)老服務體系正在不斷發(fā)展和提升。2006年，國務院頒發(fā)了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》，提出了養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的新模式；2011年12月，國務院辦公廳印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011~2015年）》，對“十二五”時期我國社會養(yǎng)老服務發(fā)展進行了統(tǒng)籌規(guī)劃；2013年9月，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，明確提出了養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展目標。有了較好的制度環(huán)境，各級政府不斷加強社會養(yǎng)老服務體系建設，積極促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把城鎮(zhèn)的公共養(yǎng)老服務和新型養(yǎng)老模式引入農(nóng)村。
農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系構建中政府監(jiān)管現(xiàn)狀
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施的監(jiān)管機制不斷完善。2008年開始，我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正式實施，從而使得各省市都在積極構建農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，并根據(jù)實施情況進行了必要的監(jiān)督和管理。在執(zhí)行初期，由于居民對養(yǎng)老保險制度認識不足，很多農(nóng)村人口不愿意繳納保險費用。而隨著政府補貼力度加強，每月能按時領到的保險金比原先繳納的保險費更多，越來越多的即將滿60歲的老年人不斷繳納保險費用，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險制度得以不斷推廣，得到農(nóng)民的支持。為了不斷落實農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，政府也建立了養(yǎng)老保險執(zhí)行情況監(jiān)督管理制度，安排專人定期對執(zhí)行情況進行總結(jié)反饋。
農(nóng)村新型養(yǎng)老模式運用的監(jiān)督管理逐步加強。近年來，居家養(yǎng)老模式在農(nóng)村不斷推廣，特別是在沿海農(nóng)村人口集中地帶，實現(xiàn)了老年人居住在家里，由家人照顧，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機構積極主動地進行老年人健康檢查、疾病檢查、營養(yǎng)膳食搭配、重大疾病上門服務檢查、集體老年公共養(yǎng)老服務基礎工程建設等。另外，農(nóng)村新型養(yǎng)老模式不斷涌現(xiàn)并實現(xiàn)了差異化服務。在這些養(yǎng)老模式不斷發(fā)展過程中，政府也通過社會監(jiān)督和政府監(jiān)督，對其進行宏觀管理，加強市場養(yǎng)老機構準入機制的建設，并對市場養(yǎng)老機構進行定期檢查，尤其對其是否存在安全隱患提出硬性要求。
城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障建設一體化監(jiān)管開始加強。我國農(nóng)村養(yǎng)老與城鎮(zhèn)養(yǎng)老已開始合并，構建新的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老服務體系，將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務體系實現(xiàn)并軌統(tǒng)一管理，目的就是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的政府監(jiān)督服務機制。我國農(nóng)村與城鎮(zhèn)養(yǎng)老模式的融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是未來的發(fā)展趨勢，更是我國養(yǎng)老管理體制改革的方向。
目前，我國各省市及地區(qū)都在積極進行農(nóng)村養(yǎng)老機制與城鎮(zhèn)養(yǎng)老機制并軌，實現(xiàn)統(tǒng)一標準，統(tǒng)一繳納費用等級，實現(xiàn)保險覆蓋范圍全面且具體，最終享受的養(yǎng)老保險金額也是城鄉(xiāng)無差別的。由于農(nóng)村養(yǎng)老機制與城鎮(zhèn)養(yǎng)老機制存在差異，并且在并軌過程中存在諸多問題，如何實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)對應等級的差異金額的轉(zhuǎn)化，在繳納保險人享受保險時，其差異金額如何來源等，這些都是在并軌中需要考慮的問題。④
政府監(jiān)管存在的問題
政府監(jiān)管未構建社會公眾信息反饋管理機制。目前，社會公眾對養(yǎng)老服務體系的信息反饋往往沒有渠道，社保局也沒有信息反饋窗口；也沒有建立基本的養(yǎng)老服務體系對外信息收集處理信箱，或是直接建立村社聯(lián)落信息反饋點，筆者通過走訪數(shù)個行政村級單位，都沒有建立養(yǎng)老服務村民信息反饋機制。另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)中，沒有設置養(yǎng)老保險執(zhí)行監(jiān)督管理崗位，只有養(yǎng)老保險繳納窗口和綜合服務窗口，并沒有公眾信息反饋監(jiān)督管理窗口的設置。
政府監(jiān)管存在基層監(jiān)管考核漏洞。在實際監(jiān)督和管理過程中，政府對基層社會養(yǎng)老服務體系管理部門的考核制度建設不足，盡管有政府績效考核標準體系，但由于農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系還是新生事物，很多人員經(jīng)驗不足，對社會養(yǎng)老服務體系管理的內(nèi)容不明確，對養(yǎng)老服務工作監(jiān)督要點及需要注意的問題未引起重視。在這樣的情況下，養(yǎng)老服務體系運營的監(jiān)督主要是兼職監(jiān)督，而非全職監(jiān)督，使得監(jiān)督考核不能成為重心和核心，出現(xiàn)較多漏洞，最終流于形式。
政府監(jiān)管缺乏自身再監(jiān)督機制。政府沒有設立專職監(jiān)督管理機構，而由社保局進行監(jiān)督管理，其本身就是執(zhí)行機構，這種既當裁判又當隊員的監(jiān)督方式本身就有問題。由于農(nóng)村養(yǎng)老服務體系缺乏再監(jiān)督機制，完全靠我國社會養(yǎng)老服務體系機構進行綜合評估和預算，再根據(jù)實際繳納的保險人員數(shù)量，和發(fā)放保險費用的人員數(shù)量及金額進行綜合分析，然后針對其情況進行總體的判斷和決策，最終使得我國農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的再監(jiān)督與管理還存在執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。
政府監(jiān)管責任劃分不明確。由于我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系包括居家養(yǎng)老、市場機構養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、異地養(yǎng)老、政府機構養(yǎng)老以及其它補充性養(yǎng)老服務的分支體系，這些體系的監(jiān)督形式各不相同，例如：旅游養(yǎng)老服務體系，主要是加強老年旅游養(yǎng)老的功能布局和相關的配套服務，包括老年人旅游醫(yī)療服務、健康檢查、生活飲食、娛樂休閑等配套服務，而在這里的監(jiān)督主要是檢查其有哪些人群參考了這種服務模式，需要哪些服務，市場上還缺少什么服務，或是在旅游養(yǎng)老過程中存在哪些需要政府解決的問題。而在市場機構養(yǎng)老中，需要監(jiān)督其是否違法經(jīng)營，有無營業(yè)執(zhí)照，其提供的服務場所滿足消防安全和公共安全、重大傳染病安全標準是否符合管理要求。
另外，政府機構養(yǎng)老監(jiān)督主要包括機構養(yǎng)老的服務標準、實際執(zhí)行、服務項目存在的問題、服務人員信息反饋的內(nèi)容，再加上相關監(jiān)督機制是否合理等內(nèi)容。總之，不同的養(yǎng)老模式，其政府的監(jiān)督責任不同，然而我國政府對其監(jiān)管責任不明確，不知道如何進行監(jiān)督，使得監(jiān)督和管理存在問題。
通過完善機制以解決問題
積極構建社會公眾反饋機制。只有在政府相應的機構中設置相應的社會公眾信息反饋的網(wǎng)點或部門，才有可能實現(xiàn)社會公眾積極向其反饋養(yǎng)老體系在運營過程中存在的問題。通過信息反饋機構的設置，最終才會為公眾信息反饋提供了基礎和條件。在基礎和條件建設就緒后，就需要進行積極宣傳和推廣其部門的作用，告訴公眾對養(yǎng)老服務體系的信息反饋采取哪些途徑進行收集和反饋，因此，需要制作《農(nóng)村養(yǎng)老服務體系公眾信息反饋機制指南》并發(fā)放在農(nóng)村居民手中，讓他們了解和掌握反饋要領，并積極通過引導各類信息反饋者向有關機構進行反饋，另外，在社會養(yǎng)老保險繳納費用處應設置明確的信息反饋監(jiān)督管理指引標，讓其有信息反饋的人員積極進行到定點機構去反饋信息。
在執(zhí)行過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保局、村社干部以及相關組織機構要積極支持相關的信息反饋建設，要通過各類人員實現(xiàn)監(jiān)督和管理，使其信息反饋合理、規(guī)范、完整、及時，并防止一些人員不進行相關信息的處理和匯報，最終導致信息不能上傳到相關部門，使得反饋的信息不能發(fā)揮真正的作用。
完善政府基層監(jiān)管考核機制。作為政府基層監(jiān)督考核機制，它是對基層兼職監(jiān)督管理人員的一個工作考核的結(jié)果，更是對基層養(yǎng)老服務體系監(jiān)督人員的綜合考核。我國當前對基層監(jiān)督管理沒有建立明確的專職監(jiān)督人員，對兼職人員的考核，筆者建議，應建立七三分離的百分考核制，即基本工作70%，養(yǎng)老服務體系監(jiān)督考核分值為30%。通過這樣的考核，使得養(yǎng)老服務兼職監(jiān)督人員的考核公平和合理，并使他們引起重視，從而認真監(jiān)督，收集各類相關信息，從而使得監(jiān)督發(fā)揮作用。
另外，應該設定《養(yǎng)老服務體系監(jiān)督及再監(jiān)督人員考核標準》，通過量化標準的建設，使得每一項考核都得到落實，而不是虛空亂套。在考核中，要分析將養(yǎng)老保險制度執(zhí)行監(jiān)督的考核、居家養(yǎng)老服務體系的考核、旅游養(yǎng)老服務監(jiān)督的考核、異地養(yǎng)老服務監(jiān)督的考核、政府機構養(yǎng)老監(jiān)督的考核等，這一些分支的考核需要通過相關的監(jiān)督與考核來完成，最終要促進整個養(yǎng)老服務體系的監(jiān)管都得到考核。
構建再監(jiān)督管理機制。再監(jiān)督管理機制，是基于政府監(jiān)督農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系基層監(jiān)督的一種機制，它是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務體系執(zhí)行監(jiān)督人員的工作再監(jiān)督的一種機制。因此，筆者建議，應建立縣級及其以上單位對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及基層養(yǎng)老服務體系執(zhí)行監(jiān)督人員的再監(jiān)督模式，通過縣級以上單位派遣專職的專業(yè)人員實施監(jiān)督，并定期形成監(jiān)督報告，向領導進行信息反饋，從而形成再監(jiān)督管理機制。該機制需要通過定期檢查、不定期對基層監(jiān)督機構工作進行審核和復查，找出存在的問題，有時還需要通過去現(xiàn)場進行認定和復核，從而使再監(jiān)督工作能夠真正發(fā)揮作用。
農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系內(nèi)容多，包括社會養(yǎng)老保險制度執(zhí)行的監(jiān)督，又包括居家養(yǎng)老的公共服務措施的監(jiān)督和醫(yī)療服務的監(jiān)督管理，還有政府基礎養(yǎng)老工程建設的監(jiān)督等，這些內(nèi)容需要通過再監(jiān)督來檢查，以防基層組織作假，出現(xiàn)較多問題。而在旅游養(yǎng)老服務體系方面，需要加強對養(yǎng)老旅游基礎配套進行檢查和監(jiān)督，還需要對旅游醫(yī)療服務進行監(jiān)督檢查，從而保證其順利進行。而在政府機構養(yǎng)老方面要加強農(nóng)村五保戶的集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院養(yǎng)老的監(jiān)督，要檢查養(yǎng)老人員是否健康生活，是否按指標進行膳食配給，且醫(yī)療服務和健康檢查、娛樂服務等是否達標等。在居家養(yǎng)老方面，要加強醫(yī)療上門服務、集體公共醫(yī)療健康檢查與服務、重大疾病護理等是否合理，還要檢查其人員參與機構是否合理合法實施醫(yī)療公共服務。
明確政府監(jiān)管責任。作為政府監(jiān)督與管理，要明確自身責任，要嚴防將非政府監(jiān)督管理的責任攬在身上，從而使其不能發(fā)揮正常作用。要將養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中監(jiān)督責任明確，如執(zhí)行不到位的監(jiān)督、突發(fā)問題的監(jiān)督、出現(xiàn)未執(zhí)行或不執(zhí)行的問題監(jiān)督、養(yǎng)老制度執(zhí)行過程中存在的難題。而在居家養(yǎng)老的政府監(jiān)督責任主要是對居家養(yǎng)老服務體系的公共服務打造的監(jiān)督、公共醫(yī)療服務的監(jiān)督、老年人集中娛樂基礎設施建設過程的監(jiān)督、公共服務物資管理以及其它政府應該監(jiān)督而防止公共資金流失的監(jiān)督任務。在市場養(yǎng)老機構監(jiān)督方面，要加強對機構的合法性、提供服務的公共標準、服務質(zhì)量、服務的安全措施的檢查等，特別是針對市場機構的競爭機制的檢查，以防止惡性競爭引起市場養(yǎng)老服務體系構建不足。在旅游養(yǎng)老方面，需要政府對其服務質(zhì)量監(jiān)督、服務需求供應的情況進行監(jiān)督，而對于其他的監(jiān)督則根據(jù)情況需要進行明確。
（作者為濟寧學院講師、曲阜師范大學政治與公共管理學院博士研究生；本文系山東省人文社會科學課題“新型城鎮(zhèn)化進程中山東省農(nóng)村多元養(yǎng)老模式構建研究”的階段性成果，項目編號：15-ZX-SL-07）
【注釋】
①鄭功成：《社會保障學》，北京：商務印書館，2000年，第11頁。
②郝敬京，梁斌，耿平：“借鑒國外經(jīng)驗發(fā)展中國農(nóng)村社會保障法律制度”，《世界農(nóng)業(yè)》，2013年第1期，第39~43頁。
③陳玉光：“社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設：國際經(jīng)驗與基本路徑”，《新視野》，2013年第2期，第15~17頁。
④柯曉朦：“社會養(yǎng)老服務體系的現(xiàn)狀、問題與對策研究”，《云南社會主義學院學報》，2013年第2期，第15~16頁。
責編 /韓露（實習）
