【摘要】現(xiàn)行船舶油污損害賠償基金所采用的單一征收標(biāo)準(zhǔn)，無法在經(jīng)濟(jì)上刺激石油貨主選擇安全船舶。文章從該基金本質(zhì)出發(fā)，分析對污染風(fēng)險(xiǎn)安全等級不同的油輪適用不同的基金征收標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可行性。稅收效率原則和外部性原理可以證明分級征收基金的合理性，模糊綜合評價(jià)法則為劃分污染風(fēng)險(xiǎn)安全等級提供了可行性。
【關(guān)鍵詞】船舶油污損害賠償基金 油輪污染風(fēng)險(xiǎn)安全等級 外部性原理 模糊綜合評價(jià)
【中圖分類號】F5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
2012年，我國正式設(shè)立船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“船舶油污基金”），當(dāng)油污事故的受害人從船東以及保險(xiǎn)公司得不到足額賠償時(shí)，可以向該特別基金請求補(bǔ)償。我國船舶油污基金法律制度移植自《設(shè)立國際油污損害賠償基金的國際公約》，采取了與國際油污損害賠償基金相同的單一征收模式，即對所有的征收對象按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收（3角/噸）。對此，美國哈佛大學(xué)羅伯特·N·史蒂文森（Robert N. Stavins）教授很早就指出：“不論石油是采取何種方式運(yùn)輸，一律對所有石油產(chǎn)品進(jìn)行征稅。這種‘一刀切’的稅收政策對減少石油使用具有微弱的激勵(lì)效果，但不存在對使用更安全的船只和其他運(yùn)輸方式的激勵(lì)。”①因此，采用與單一征收標(biāo)準(zhǔn)完全相反的做法，即按照油輪防污染安全等級的不同采用不同的基金繳納標(biāo)準(zhǔn)，在理論上是否具有合理性和可操作性，即為文章的研究內(nèi)容。
船舶油污基金具有“準(zhǔn)稅收”的性質(zhì)
根據(jù)我國《船舶油污基金征收使用管理辦法》第三條規(guī)定，船舶油污基金的法律性質(zhì)為政府性基金。政府性基金是一種依據(jù)法律規(guī)范性文件設(shè)立，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金，它是我國特有的一種財(cái)政工具，包括各種基金、資金、專項(xiàng)收費(fèi)等。政府性基金是一種非稅收入，與稅收相比具有政策性、被課征群體特殊性、專用性等特點(diǎn)。
政府性基金雖非法定稅收，但是二者本質(zhì)相同。首先，二者都是我國的國家財(cái)政工具，為政府提供財(cái)政收入；其次，二者的征收主體都是國家，依靠國家行政強(qiáng)制力無償向繳納義務(wù)主體征收；再次，征收稅收和政府性基金的目的都是為了提供公共物品、實(shí)現(xiàn)公共職能；最后，稅收和政府性基金的征收都是將部分私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)收歸國有，因而必須遵守“稅收法定”原則，依法征收、使用、管理。正是因?yàn)槎叩南嗨菩?，學(xué)者們稱其為“準(zhǔn)稅收”?；诖?，有學(xué)者提出，“政府性基金實(shí)為尚未稅化、無需稅化或有待稅化的特別財(cái)政工具”。②
政府性基金的產(chǎn)生是為了解決經(jīng)濟(jì)急速擴(kuò)張帶來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、財(cái)政資金短缺等問題。這種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、資源匱乏的歷史背景已經(jīng)消失，政府性基金自然會逐漸退出歷史舞臺。2002年，財(cái)政部一次性取消近85%的政府性基金項(xiàng)目。有學(xué)者甚至認(rèn)為“政府性基金實(shí)為對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，并有稅外加稅之嫌，若非必要，應(yīng)當(dāng)盡量地減少”。③因此，結(jié)合政府性基金的“準(zhǔn)稅收”性，以及其逐漸稅化的發(fā)展趨勢，我國現(xiàn)行船舶油污基金的本質(zhì)雖為政府性基金，但其設(shè)立、征收和使用都應(yīng)當(dāng)符合稅法的一般原理。
分級征收符合稅收效率原則
稅收效率原則是指稅收的征收必須有利于資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行（經(jīng)濟(jì)效率）以及提高稅務(wù)行政的效率（行政效率）。此外，環(huán)境稅的征收還應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境效率。船舶油污基金作為一種與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的“準(zhǔn)稅收”，其征收目的為保護(hù)海洋環(huán)境、為油污事故受害人提供救濟(jì)。向石油行業(yè)征收基金固然會對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益稍有影響，但是基金的征收能夠?yàn)轭A(yù)防、控制、清理海洋石油污染，恢復(fù)受污染的海洋環(huán)境提供資金，因而基金的主要追求為環(huán)境效率目標(biāo)。
更進(jìn)一步，石油貨主在選擇其所需的油輪時(shí)，最主要考慮的因素為運(yùn)費(fèi)。完全依靠市場進(jìn)行配置，石油貨主無疑會選擇運(yùn)費(fèi)較低的船舶進(jìn)行運(yùn)輸。低運(yùn)費(fèi)船舶存在老舊、船員技術(shù)較差、配備較低等問題，因而安全等級較低。如果對油輪進(jìn)行防污染方面的安全等級劃分，油輪安全性越高，需繳納的基金就越少，反之，油輪安全性越低，需繳納的基金就越多。在這種機(jī)制的刺激作用下，如果石油貨主選擇低安全等級船舶所需繳納的油污基金和運(yùn)費(fèi)之和，大于或者等于選擇高安全等級船舶所需繳納的油污基金和運(yùn)費(fèi)之和，任何理性人都會選擇高安全等級的船舶進(jìn)行運(yùn)輸。因而，高安全等級的油輪在航運(yùn)市場中將占據(jù)優(yōu)勢地位，油輪發(fā)生污染事故的風(fēng)險(xiǎn)將得到大幅度降低，環(huán)境效率得到保障。
在保障環(huán)境效率的同時(shí)，分級征收油污基金還可以間接促進(jìn)資源的有效配置。油輪企業(yè)的外部成本得到了不同程度的合理內(nèi)部化，高安全等級的油輪在航運(yùn)市場中的競爭力得到加強(qiáng)，低安全等級的老、舊、差油輪將會逐漸在油輪運(yùn)輸航運(yùn)中被淘汰，從而使航運(yùn)市場中的資源得到有效配置。
分級征收是外部性原理的必然要求
經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古所提出的外部性理論是政府向排污企業(yè)征收環(huán)境稅費(fèi)的主要理論依據(jù)。具體而言，部分市場主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會給其他人帶來收益或者損失，獲得收益的人無需支付對價(jià)（邊際私人凈產(chǎn)值小于邊際社會凈產(chǎn)值），即成為正的外部性或者外部經(jīng)濟(jì)性；遭受損失的人得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（邊際私人凈產(chǎn)值大于邊際社會凈產(chǎn)值），即稱為負(fù)的外部經(jīng)濟(jì)性或者外部不經(jīng)濟(jì)性。④為解決外部性問題，庇古建議通過政府行為使外部成本內(nèi)部化，將外部成本和收益在產(chǎn)品價(jià)格中體現(xiàn)。具體而言，由于負(fù)的外部性商品帶來的成本不需要個(gè)人承擔(dān)，而正的外部性商品帶來的收益并不能被個(gè)人獨(dú)占，因此經(jīng)濟(jì)主體通常會樂于進(jìn)行“外部不經(jīng)濟(jì)”的消費(fèi)行為，而不愿意做出“外部經(jīng)濟(jì)”的消費(fèi)行為，針對這兩種情況政府應(yīng)分別采取不同的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行激勵(lì)：對產(chǎn)生正的外部性的部門實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和津貼（環(huán)境補(bǔ)貼），以鼓勵(lì)廠商增加產(chǎn)量、增加其外部經(jīng)濟(jì)。對產(chǎn)生負(fù)的外部性的部門進(jìn)行征稅（“庇古稅”），迫使廠商減少產(chǎn)量、減少對社會的外部不經(jīng)濟(jì)。⑤“污染者負(fù)擔(dān)原則”（Polluter Pays Principle）的理論基礎(chǔ)即在于此。
我國現(xiàn)行船舶油污基金的征收對象僅僅為持久性油類，唯一的考量因素即油輪的防污染安全等級?；诖?，應(yīng)當(dāng)根據(jù)油輪安全等級的不同分級征收基金。通過這種激勵(lì)方式，石油企業(yè)在選擇承運(yùn)其油類貨物的油輪時(shí)，通過計(jì)算其需要所支出的成本和需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，便會選擇防污染安全等級較高的油輪，從而有利于保護(hù)環(huán)境。
模糊綜合評價(jià)方法為基金分級征收提供了可行性
油輪的污染風(fēng)險(xiǎn)受船舶（主要設(shè)備、輔助設(shè)備等）、船員（管理級船員、操作級船員等）、環(huán)境（油輪航線的氣象水文環(huán)境、地理環(huán)境等）、管理（公司管理、船上管理）等眾多因素影響。不同等級的基金征收標(biāo)準(zhǔn)不能人為任意確定，而需要結(jié)合自然科學(xué)的方法進(jìn)行交叉研究，建立油輪防污染風(fēng)險(xiǎn)安全評價(jià)模型，科學(xué)地將油輪劃分為不同的安全等級，按照安全等級來確定基金征收標(biāo)準(zhǔn)。
模糊綜合評價(jià)法是水上通航環(huán)境安全與風(fēng)險(xiǎn)評估、船舶安全評估中的常用方法，該方法通過采用模糊數(shù)學(xué)對原本較為模糊的概念（如高、低、好、壞等）進(jìn)行量化分析，以精確的數(shù)學(xué)語言描述各種確定性和不確定性因素，實(shí)現(xiàn)定性分析和定量分析的結(jié)合，對受多個(gè)因素影響的事物進(jìn)行綜合評價(jià)。采用模糊綜合評價(jià)法對油輪進(jìn)行防污染風(fēng)險(xiǎn)安全等級評價(jià)，首先需要綜合考慮前述所有與油輪安全運(yùn)輸有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素；其次通過專家調(diào)查法對各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素設(shè)置權(quán)重，以區(qū)別各風(fēng)險(xiǎn)因素對油輪安全評價(jià)結(jié)果的重要性；最后再行引入隸屬度即可得出風(fēng)險(xiǎn)因素的具體評價(jià)結(jié)果。該評價(jià)結(jié)果一般以模糊集合來表示，通過因素集、評價(jià)集、權(quán)重集以及評價(jià)矩陣、評價(jià)向量的建立，最終實(shí)現(xiàn)用定量的方法對復(fù)雜的模糊因子進(jìn)行定性。
在實(shí)際操作中，依據(jù)上述模糊綜合評價(jià)方法建立的評價(jià)模型，可以借助C語言平臺搭建油輪污染風(fēng)險(xiǎn)安全評價(jià)系統(tǒng)軟件，將船舶自動(dòng)識別系統(tǒng)所示的待評價(jià)油輪的基本信息導(dǎo)入評價(jià)軟件，即可實(shí)時(shí)計(jì)算出待評價(jià)油輪污染危險(xiǎn)安全評價(jià)結(jié)果，進(jìn)而確定征收等級，求出應(yīng)交基金。
綜上，根據(jù)油輪安全等級不同適用不同級別的船舶油污基金征收標(biāo)準(zhǔn)，在制度設(shè)計(jì)上既能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，又能實(shí)現(xiàn)油輪運(yùn)輸市場的經(jīng)濟(jì)效率；在操作上借助軟件即可實(shí)現(xiàn)，在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的可操作性。
（作者分別為大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生，大連海事大學(xué)法學(xué)院講師；本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目和遼寧省教育廳基地專項(xiàng)課題的研究成果，項(xiàng)目編號：3132014310、ZJ2013019）
【注釋】
①［美］保羅·R·伯特尼，羅伯特·N·史蒂文斯：《環(huán)境保護(hù)的公共政策》，穆賢清、方志偉譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2004年，第61頁。
②③陳發(fā)源：“我國政府性基金法律制度研究”，安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年，第21頁，第21頁。
④陳德敏：《環(huán)境法原理專著》，北京：法律出版社，2008年，第214頁。
⑤王婷婷，于詩卉：“油污損害賠償基金之法理基礎(chǔ)探討”，《海洋環(huán)境科學(xué)》，2015年第1期，第132頁。
責(zé)編 /韓露（實(shí)習(xí)）
