【摘要】作為一個傳統(tǒng)上的移民國家，美國在接收難民方面表現(xiàn)出很大的開放性，是二戰(zhàn)以后世界上最大的難民接收國和避難接收國，但美國的難民政策同時具有強(qiáng)烈的選擇性。歷經(jīng)一個世紀(jì)的發(fā)展演變，美國建立了目前世界上最完善的難民政策。美國的難民政策及其對難民的接納，體現(xiàn)了一定的人道主義精神，但終究服從于現(xiàn)實利益，服從于美國國內(nèi)利益與對外戰(zhàn)略需要。
【關(guān)鍵詞】美國 難民政策 難民法 反恐 難民危機(jī)
【中圖分類號】D815.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
近年來，西亞北非局勢的持續(xù)動蕩與戰(zhàn)亂造成了大量難民。這些難民被迫逃離家園，前往安定的鄰邊國家或歐洲國家避難。持續(xù)涌入的難民使歐洲面臨著二戰(zhàn)以來規(guī)模最大的難民潮，出現(xiàn)前所未有的難民危機(jī)。
在難民潮波濤洶涌的壓力下，歐洲國家正就一系列的應(yīng)對措施進(jìn)行討論，難民問題已成為歐盟的一大難題。而國際社會對美國未盡更大能力協(xié)助處理的批評聲不斷，認(rèn)為美國制造了敘利亞問題，卻要?dú)W洲承擔(dān)。“在美國留下伊拉克和敘利亞這個爛攤子之后，形勢急劇發(fā)酵，猖獗的‘伊斯蘭國’已經(jīng)成為世界和平的威脅。在恐怖之火燃燒到西方世界眼皮底下的時候，他們緊閉國門推卸責(zé)任，拒絕理會難民的呼聲，這完全說不通。”
自2011年以來，美國總共接收的敘利亞難民只有大約1500余名，2014年僅接收了132名敘利亞難民。在國際社會的巨大壓力下，2015年9月美國國務(wù)卿克里不得不表示將放寬收容難民人數(shù)限制，預(yù)計2016財年將收容8.5萬名難民；2017財年將收容10萬人。這都超過了美國現(xiàn)行每年難民收容上限7萬人。奧巴馬政府在2015年9月宣布，將在明年接納1萬名敘利亞難民。但在2015年11月13日巴黎恐怖襲擊事件發(fā)生后，奧巴馬的難民接收計劃在美國國內(nèi)受阻，遭到很多州和過半數(shù)民眾的反對。得克薩斯州、密歇根州等多個州的州長紛紛表示，因為擔(dān)心有恐怖分子會假扮難民混入美國，不愿接收來自敘利亞的難民。11月19日，美國共和黨人控制的眾議院以289票贊成、137票反對的表決結(jié)果，決定暫?？偨y(tǒng)奧巴馬明年在美國安置1萬名敘利亞難民的計劃，要求對進(jìn)入美國的伊拉克和敘利亞難民進(jìn)行更嚴(yán)格的審查。
那么，美國的難民政策是怎樣的？總統(tǒng)的難民安置計劃要付諸實施，需要經(jīng)過怎樣的立法程序？地方各州能夠拒絕法案執(zhí)行嗎？本文將對此進(jìn)行梳理和分析。
美國難民政策的起源與發(fā)展
美國是一個移民國家，從建國初期至19世紀(jì)末期，實行的是“自由”移民政策，對于各類移民一概接收。19世紀(jì)后期西進(jìn)運(yùn)動結(jié)束后，美國國內(nèi)對勞動力的需求呈下降趨勢，美國國會開始制定限制性移民政策，有選擇地允許移民進(jìn)入。難民的概念才開始出現(xiàn)在美國的移民政策中，當(dāng)時是指躲避因政治或宗教原因而遭到迫害或懲罰的人。美國對于這些人給予了特別準(zhǔn)入，即提出難民申請，核準(zhǔn)后便可移民美國。二戰(zhàn)以后，美國頒布了大量的難民法案和政策指令，比如美國國會先后制定了《1948年戰(zhàn)爭難民法》、《1950年戰(zhàn)爭難民法修正案》、《1953年難民救濟(jì)法》、《1959年難民親屬法》《1980年難民法》等有關(guān)難民接收安置的綜合性法律，確立了難民的接收安置原則。同時，還針對特定時間內(nèi)某一特定地區(qū)進(jìn)行難民立法，比如1961年古巴豬灣事件后，美國針對在美國的古巴人安置制定了《1966年古巴人身份調(diào)整法》，越南戰(zhàn)爭后，美國于1977年通過了《印度支那難民法》，在安置過程中還通過法令調(diào)整難民的身份，使難民獲得永久居留權(quán)。目前，美國建立了世界上最完善的難民法律和政策，為美國大規(guī)模安置難民提供法律和政策支持，同時也對當(dāng)局的難民接收和安置工作起著規(guī)范作用。
美國的難民政策包含難民立法和避難政策。難民立法是由國會通過法律形式，明確從海外“挑選”難民的標(biāo)準(zhǔn)，確立的人道主義準(zhǔn)入計劃，也包括一整套對難民及其來源地提供援助的措施。避難政策主要是關(guān)于政治避難的一系列程序和規(guī)范，以及個人難民身份的確定和自愿請求保護(hù)原則等。
美國是二戰(zhàn)以后世界上接納難民最多的國家。從1946年到1994年，美國共接納了2471628人次的難民。難民其實也是移民的一種，是一種特殊的移民類型。作為一個傳統(tǒng)上的移民國家，美國對難民的接收表現(xiàn)出很大的開放性。但是其難民政策是根據(jù)國內(nèi)需要和外交政策制定的，并不是對所有難民都開放，而是設(shè)置了多重條件進(jìn)行選擇。
冷戰(zhàn)時期，美國難民政策的突出特點是反共色彩濃厚。來自社會主義國家的難民在美國反共政策中具有很大的利用價值。美國主導(dǎo)的國際輿論不斷宣傳社會主義國家的人在逃亡，美國在難民無家可歸的時候接納他們。
美國國會在1948年6月通過的《戰(zhàn)爭難民法》是美國歷史上第一部真正意義上的難民法。此法雖然在文字上沒有出現(xiàn)反共字樣，但首次在立法上體現(xiàn)反共意識形態(tài)。法案規(guī)定在兩年的時間內(nèi)接納20萬戰(zhàn)爭難民，同時規(guī)定合乎“資格”的難民范圍，主要是“日期限制”和“限額抵押原則”，對難民入境進(jìn)行了嚴(yán)格的篩選和限制。從1948年《戰(zhàn)爭難民法》開始，美國在移民中把所謂逃避共產(chǎn)主義統(tǒng)治的“流亡者”作為難民接納對象。
1949年，杜魯門政府出于外交政策的考慮，要求國會為蘇聯(lián)東歐撥出1.5萬個移民名額，將他們作為優(yōu)先安置對象。隨著冷戰(zhàn)的加劇，美國國內(nèi)反共情緒進(jìn)一步擴(kuò)張，反共意識更加強(qiáng)烈。在杜魯門政府的推動下，國會通過了《1950年難民法修正案》?！?950年戰(zhàn)爭難民法修正案》規(guī)定的難民條件進(jìn)一步放寬，不僅延長了將難民進(jìn)入西方的時間，還擴(kuò)大了接收難民的人數(shù)。并且專門劃撥額外指標(biāo)接收反共難民，為那些來自東歐國家和蘇聯(lián)的政治難民創(chuàng)造入美的條件。
1953年8月7日，美國國會通過了《1953年難民救濟(jì)法》，該法案在美國歷史上首次明確提出包含反共意識形態(tài)的難民定義：“因遭受迫害或擔(dān)心受到迫害而離開共產(chǎn)黨國家以及共產(chǎn)黨控制下國家和地區(qū)的人，因自然災(zāi)害或軍事行動而流離失所的人”都是難民。同時規(guī)定所有難民均以非限額移民身份入境，重點是“政治難民”。為使該法案得到有效實施，美國國會要求財政部向負(fù)責(zé)安置難民的政府機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體撥款500萬美元，作為入境難民安置費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計，1953年難民救濟(jì)法實施一年后，美國從歐洲和社會主義國家共接收難民21.4萬。其中“從共產(chǎn)黨國家逃亡”的難民有18.6萬人。
60年代以后，美國的難民政策隨著美國的國家戰(zhàn)略變化而改變，但一直具有突出的反共政治色彩。此階段美國國會制定的一些針對某一特定地區(qū)的難民法也體現(xiàn)了這一特點。比如，《1966年古巴人身份調(diào)整法》、《1977印度支那難民法》等。
《1980年難民法》與難民限額優(yōu)先制度
從《1948年戰(zhàn)爭難民法》開始直到20世紀(jì)70年代中后期，反共意識形態(tài)主導(dǎo)著美國的難民政策。但是到了20世紀(jì)70年代中期，隨著國際形勢的變化，在國際戰(zhàn)略上逐漸形成了“蘇攻美守”的態(tài)勢。同時，越南難民問題的曠日持久對美國的難民安置形成了很大壓力，據(jù)統(tǒng)計，1977年進(jìn)入美國的印支難民有7000人，到1980年增加到163797人，其中大部分來自越南。而70年代美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“滯脹”時期，經(jīng)濟(jì)增長乏力，財政吃緊，缺乏大量安置難民的資金。這些因素共同作用促使美國改變難民政策，重新確立難民限額制度。在這種背景下，美國國會于1980年3月17日通過了《1980年難民法》（又稱《肯尼迪一羅迪諾法案》）。該法是在一些社會主義國家出現(xiàn)嚴(yán)重的難民潮，而美國國內(nèi)想收緊難民政策的情況下制定的。它的通過說明美國在印度支那難民潮的沖擊下，試圖擺脫被動的、不得不接納社會主義國家難民的處境，重新恢復(fù)由美國決定接納哪些人、不接納哪些人的局面。
《1980年難民法》主要內(nèi)容集中在三個方面。一是按照聯(lián)合國關(guān)于難民的定義來確定接收難民的范圍。二是確定難民接納人數(shù)和入境優(yōu)先權(quán)的分配。法案規(guī)定美國每年接納5萬名難民，每年分配5000個名額給避難者。該法將難民入境優(yōu)先權(quán)分為六類，每類按照一定比例分配名額。三是規(guī)定國會是難民政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一安置難民。《1980年難民法》是美國歷史上最為全面而系統(tǒng)的難民立法，對此后美國難民政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。《1980年難民法》第四條規(guī)定，“從1983年起總統(tǒng)應(yīng)在每一年度開始前12個月內(nèi)向國會報告他準(zhǔn)備安置的難民人數(shù)和來源，然后由國會審議和批準(zhǔn)。”這樣，總統(tǒng)在難民接收安置中獲得了主動權(quán)，他可以根據(jù)國際形勢和國內(nèi)需要調(diào)整難民名額分配和來源地。整個80年代，是美國難民政策收緊、接受難民相對較少的一個時期。
20世紀(jì)90年代美國的難民政策
1989年東歐劇變和1992年蘇聯(lián)解體后，社會主義陣營瓦解，以美蘇對抗和兩種意識形態(tài)對立為主要特征的冷戰(zhàn)結(jié)束。美國難民政策不再是美國對外政策的重要戰(zhàn)略工具，美國難民政策的意識形態(tài)色彩進(jìn)一步減弱，但前共產(chǎn)黨國家的“難民”仍是這一時期美國難民的重要接收對象。此階段，美國難民政策的一項重要內(nèi)容是減少移民數(shù)量和阻止非法難民入境。為此，美國國會通過1990年移民法，并將難民政策納入其中?！?990年移民法》設(shè)立了“臨時受保護(hù)身份”條例，依此條例法案給予“來自因內(nèi)亂外侵或自然災(zāi)害造成社會秩序動蕩的國家，或者外僑返回出生國后其生命或人身自由可能受到威脅的國家的外籍人”以臨時保護(hù)身份，他們可以申請在美臨時避難，但并不能獲得永久居民身份。20世紀(jì)90年代初，向美國申請政治避難的案例大幅度增加。1990年美國受理的避難申請為11.59萬件，1992～1994年上升至平均每年有12.4萬件。此后美國政府又通過實施收緊避難政策，大幅減少避難申請的數(shù)目。因此，1995年以后，美國受理的避難申請總數(shù)逐漸下降。
9·11事件后美國難民政策的變化
由于20世紀(jì)90年代美國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，對移民勞工的需求增加，于是90年代末期美國的移民、難民政策有所放寬。2000年小布什上臺后，美國的移民政策也比較寬松。2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，反恐成為美國國家安全的重要問題，受到高度關(guān)注。美國國內(nèi)反恐的呼聲促使其收緊移民、難民政策，以國家安全為主要考慮，加強(qiáng)對難民背景的調(diào)查，尤其加強(qiáng)了對來自穆斯林國家的難民的監(jiān)控。此后，入境難民的數(shù)目一度下降，難民入境受這次恐怖襲擊的影響最大，尤其限制了對阿富汗等穆斯林國家難民的接收。這體現(xiàn)在美國對穆斯林國家的阿富汗和伊拉克的難民政策上。
2001年10月，美國以打擊恐怖主義為名，對阿富汗的軍事行動造成300多萬難民逃往鄰國和約23.8萬人向西方發(fā)達(dá)國家尋求避難。出于國內(nèi)反恐考慮，美國極少接納阿富汗難民，但要求其歐洲盟友和阿富汗的鄰國敞開邊境共同承擔(dān)阿富汗難民問題。同樣，2003年3月伊拉克戰(zhàn)爭后，有約200萬伊拉克難民逃往敘利亞和約旦，歐盟國家也接納了幾萬份來自伊拉克的避難申請。但美國除了接納部分為美國服務(wù)過的伊拉克人員外，基于國內(nèi)反恐和安全考慮，從2003年到2007年上半年，實際只批準(zhǔn)接收了大約600名伊拉克難民。阿富汗、伊拉克的難民問題使美國與歐盟間的戰(zhàn)略關(guān)系出現(xiàn)裂縫，受到國際社會普遍的譴責(zé)。在國內(nèi)外輿論壓力下，2007年下半年，布什政府給予伊拉克地區(qū)7000名難民名額，以表示對伊拉克難民危機(jī)的關(guān)切，但實際入美的伊拉克難民總數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及預(yù)期數(shù)字。
“阿拉伯之春”以來，美國為首的西方國家在中東地區(qū)大搞“顏色革命”，以政權(quán)更迭為先導(dǎo)，打破了中東地區(qū)原有的地區(qū)和政治秩序，使該地區(qū)國家陷入政治失范和動亂沖突的惡性循環(huán)之中。中東持續(xù)動蕩，特別是敘利亞內(nèi)戰(zhàn)引發(fā)了大規(guī)模的難民潮。據(jù)聯(lián)合國2015年7月9日表示，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來，已經(jīng)有超過400萬敘利亞人逃往國外。據(jù)歐洲邊境管理局統(tǒng)計，在2015年前9個月已有71萬來自敘利亞等地的難民進(jìn)入歐盟國家，是2014年全年28.2萬人的兩倍多。作為中東難民潮的始作俑者，美國的中東難民政策仍然持續(xù)了小布什時代的做法，以國內(nèi)安全為由，限制中東難民大量進(jìn)入美國。2011年以來，美國僅接收了1541名敘利亞難民。在國際社會特別是歐洲國家的壓力下，美國總統(tǒng)奧巴馬允諾接收更多的中東難民，包括在2016財年接納1萬名敘利亞難民。奧巴馬的中東難民政策卻遭到了國會和部分州的抵制，能否實行，還很難確定。
除此之外，美國還以人權(quán)為幌子，針對朝鮮等國家制定了特別的難民政策。同時，布什政府正考慮創(chuàng)造一個綠色的“逃亡通道”來接受朝鮮難民，以加速平壤政權(quán)崩潰。法案并未包含過激的政治內(nèi)容，而此前頒布的《2003年北朝鮮自由法案》中，明確表示將提供相應(yīng)的難民身份給予北朝鮮大規(guī)模殺傷性武器計劃的知情者。但仍只有相當(dāng)少的北朝鮮人能夠獲得難民身份進(jìn)入美國，短期內(nèi)基于國內(nèi)反恐因素的考慮，美國還不會大批接納北朝鮮的逃亡者。類似的難民立法還有《1998年伊拉克解放法》，以及針對伊朗、利比亞等“支持恐怖主義”的國家的相應(yīng)難民政策。美國的難民政策受到反恐意識形態(tài)的強(qiáng)烈影響。
雖然因為國內(nèi)反恐意識形態(tài)的加強(qiáng)，促使美國當(dāng)局收緊了難民政策，但美國仍是世界上主要的難民接收國和最主要的避難接收國。在2006年，估計有51500人向美國申請庇護(hù)，比2005年上升6%，這一數(shù)目占50個工業(yè)化國家避難申請總數(shù)的17%。在2008財政年，美國將難民準(zhǔn)入限額較往年提高，預(yù)計接納來自世界各地的8萬名難民，其中約1.2萬人的名額將分配給伊拉克難民。從當(dāng)前形勢看，反恐意識形態(tài)仍將繼續(xù)影響美國對穆斯林國家難民的接納。
美國難民政策的實施受制于國內(nèi)利益
美國的難民政策的制定和實施受制于國內(nèi)各種政治力量的博弈。當(dāng)接收的難民數(shù)量損害了國內(nèi)利益時，美國難民政策就會收緊，趨向保守。20世紀(jì)80年代以后，美國行政當(dāng)局在難民政策的制定上擁有主導(dǎo)權(quán)，但受到國會的制約。冷戰(zhàn)結(jié)束后，單邊主義政策更是促使總統(tǒng)權(quán)力的膨脹，行政當(dāng)局依舊主導(dǎo)美國難民政策的制定，例如，針對美國列出的“支持恐怖主義”的國家實施相應(yīng)的難民政策，正是在行政當(dāng)局的政策主導(dǎo)下制定的。國會在行政當(dāng)局制定的難民政策框架下制定相應(yīng)的難民法規(guī)，并通過立法和財政撥款權(quán)力限制當(dāng)局對難民政策的主導(dǎo)權(quán)。此次奧巴馬總統(tǒng)提出的難民接收計劃就受到共和黨人控制的國會的制約，在眾議院暫時擱置。難民接收還關(guān)乎地方利益。接納難民的權(quán)力最終仍然由聯(lián)邦政府掌握，州政府無法做出決定，但是如果特定的州反對接納難民的話將會讓整個接納難民的程序變得非常困難。“法律上講，州沒有權(quán)力這樣做，因為誰能進(jìn)入美國是憲法賦予聯(lián)邦政府執(zhí)行的權(quán)力。”美利堅大學(xué)法學(xué)院教授韋代克（Stephen Vladeck）指出，“所以一個州不可以說他們的反對是合法的，但是，如果他們拒絕合作的話，這會讓接納的程序變得非常復(fù)雜。”
因此，美國的難民政策是現(xiàn)實利益需要與人道主義精神相結(jié)合的產(chǎn)物，并常常在這兩者之間搖擺，但終究服從于現(xiàn)實利益，服從于國內(nèi)利益與對外戰(zhàn)略需要。
（作者為中國社會科學(xué)院世界歷史研究所副研究員）
責(zé)編 /于巖（實習(xí)）
