【摘要】美國(guó)人口布局的郊區(qū)化、日本農(nóng)村人口過(guò)疏化以及歐洲以小城市發(fā)展聯(lián)結(jié)城市與鄉(xiāng)村，是城市化大趨勢(shì)下顯示出差異的三種不同模式。發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村人口迅速減少背景下的社會(huì)治理辦法，對(duì)我們有一定啟示意義。
【關(guān)鍵詞】發(fā)達(dá)國(guó)家 人口減少 鄉(xiāng)村治理
【中圖分類號(hào)】F33/37 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
農(nóng)村人口減少是城市化的主要特征。1992年至今，我國(guó)城市化率平均每年遞增約一個(gè)百分點(diǎn)。如果按照接近國(guó)際上關(guān)于城鄉(xiāng)的定義衡量人口流動(dòng)趨勢(shì)，我國(guó)的城市化速度還會(huì)更高。在這個(gè)背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的確遇到一些新問(wèn)題。按可比口徑分析，雖然我國(guó)的城市化率提高速度要高于發(fā)達(dá)國(guó)家城市化快速推進(jìn)時(shí)期的同一指數(shù)，但大體趨勢(shì)并無(wú)不同。發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村人口迅速減少的背景下的社會(huì)治理辦法，對(duì)我們有一定啟示意義。
主要發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村人口減少概況
根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2014年農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎兀绹?guó)為18.553％，日本為6.979％，德國(guó)為24.906％，英國(guó)為17.655％，法國(guó)為20.711％。
1700年，美國(guó)城鎮(zhèn)化水平只有7%，到1890年增加為35.1%。從 19 世紀(jì)末至 20 世紀(jì) 70 年代，美國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展階段，1920年城鎮(zhèn)化水平超過(guò)50%，到1970年達(dá)到73.5%。20世紀(jì)70年代以后，美國(guó)已進(jìn)入高度城市化社會(huì)。二戰(zhàn)后，美國(guó)郊區(qū)化進(jìn)入大規(guī)模的擴(kuò)展階段，50年代以住宅的郊區(qū)化為主，60、70年代產(chǎn)業(yè)、辦公也開(kāi)始向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。1970 年美國(guó)郊區(qū)人口超過(guò)了中心城市的人口，也超過(guò)了非都市區(qū)的人口。美國(guó)郊區(qū)化是客觀需求、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及政府政策共同推動(dòng)的結(jié)果。①
日本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程只用了幾十年時(shí)間就達(dá)到了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平。19世紀(jì)90年代以后，日本城鎮(zhèn)化進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平從1920年的18%增加到1946年的53%。二戰(zhàn)后隨著經(jīng)濟(jì)的空前高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化水平從1945年的27.8%上升到1970年的72%。1991年，被稱為過(guò)疏化地區(qū)的人口數(shù)量占全國(guó)總?cè)丝诘谋嚷蕿?.5%。②
英國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)端于18世紀(jì)中葉，與其工業(yè)化進(jìn)程同步發(fā)展。18世紀(jì)早期，英國(guó)的城市人口約占總?cè)丝诘?0～25%，到1801年就已經(jīng)增加到33%。1851年，英國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到總?cè)丝诘?4%。19世紀(jì)晚期，英國(guó)70%的人口都已經(jīng)居住在城市中，成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家。1800年，法國(guó)的城市人口為10%，到1880年增加到35%。直到1931年，法國(guó)才實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。從1871年到1910年，德國(guó)用不到40年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。③
發(fā)達(dá)國(guó)家人口布局的三種模式及其問(wèn)題
一般認(rèn)為，美國(guó)的人口布局的郊區(qū)化、日本農(nóng)村人口過(guò)疏化以及歐洲以小城市發(fā)展聯(lián)結(jié)城市與鄉(xiāng)村，是城市化大趨勢(shì)下顯示出差異的三種不同模式。相關(guān)學(xué)者對(duì)這三種模式有不同評(píng)論，其中不乏對(duì)立意見(jiàn)。
有論者認(rèn)為，美國(guó)的郊區(qū)化在縮小城市與郊區(qū)、鄉(xiāng)村之間的差距同時(shí)，也引發(fā)了一系列問(wèn)題，如土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)成本居高不下、生態(tài)環(huán)境破壞愈演愈烈、資源能源消耗量大、貧富差距加劇等。20世紀(jì) 90 年代以來(lái)，美國(guó)提出了“精明增長(zhǎng)”的理念。其主要內(nèi)容包括強(qiáng)調(diào)土地利用的緊湊模式，鼓勵(lì)以公共交通和步行交通為主的開(kāi)發(fā)模式，混合功能利用土地，保護(hù)開(kāi)放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境，鼓勵(lì)公共參與，通過(guò)限制、保護(hù)和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的公平。州政府更為強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的作用，分區(qū)規(guī)劃被廣泛采用。有的地方政府劃定“城市拓展界限”，采取行政和經(jīng)濟(jì)手段，抑制郊區(qū)化的發(fā)展速度。在操作層面則采用通過(guò)公共投資來(lái)引導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)和直接對(duì)土地使用開(kāi)發(fā)進(jìn)行控制兩種方式。
日本的過(guò)疏化引發(fā)了一些社會(huì)問(wèn)題。一是過(guò)疏化不僅導(dǎo)致了地區(qū)的人口減少，同時(shí)也加快了人口結(jié)構(gòu)的改變，加速了這些地區(qū)的高齡化進(jìn)程。二是由于過(guò)疏化加速高齡化，使得許多過(guò)疏地區(qū)的社會(huì)保障成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題之一。三是在過(guò)疏地區(qū)，醫(yī)療、教育、行政服務(wù)等與居民日常生活息息相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施的功能開(kāi)始走向衰落，為居民所能提供的服務(wù)水平也不斷降低，直接導(dǎo)致地區(qū)生活質(zhì)量下降。四是由于過(guò)疏地區(qū)的人口流出主要以中學(xué)畢業(yè)生和其他適齡勞動(dòng)力為主，因此導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力人口大為減少，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到制約。除此之外，過(guò)疏化還引發(fā)了少子化、防災(zāi)等許多社會(huì)問(wèn)題。
歐洲主要國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)育保留了一大批小型城市（在歐洲人眼里也是大城市）。一些村鎮(zhèn)被改造成具有現(xiàn)代生活居住條件和人文環(huán)境的城市，即使是幾百人的居民點(diǎn)也能保障美麗、舒適，適宜于居住、生活，并滿足就業(yè)要求。歐洲的專業(yè)農(nóng)戶則大多分散居住，據(jù)守自己的農(nóng)場(chǎng)。
關(guān)于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)的若干討論意見(jiàn)
第一，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的鄉(xiāng)村治理有沒(méi)有特殊意義？從閱讀研究文獻(xiàn)以及與國(guó)際人士交流看，我們認(rèn)為，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體除過(guò)日本之外，很難談得上存在一種專門針對(duì)鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性政策。如果把鄉(xiāng)村治理政策看做政府的鄉(xiāng)村公共品的供給政策，可以看出，基礎(chǔ)性的公共品供給政策具有城鄉(xiāng)一體的性質(zhì)，并不存在具有明顯二元結(jié)構(gòu)特征的城鄉(xiāng)社會(huì)治理政策。涉及鄉(xiāng)村治理的政策大都與環(huán)境政策、土地利用政策、農(nóng)業(yè)政策等結(jié)合在一起。當(dāng)然，這不是說(shuō)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)村社會(huì)沒(méi)有特殊性，只是我們認(rèn)為這種特殊性更多地與歷史傳統(tǒng)有關(guān)，解讀這種歷史傳統(tǒng)對(duì)于認(rèn)識(shí)當(dāng)代發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)村社會(huì)更有意義。
第二，政府干預(yù)人口流動(dòng)是不是好的公共政策？一般來(lái)說(shuō)，歐美國(guó)家很少干預(yù)人口自發(fā)流動(dòng)，甚至也沒(méi)有針對(duì)因?yàn)橐恍┨厥庠驅(qū)е碌霓r(nóng)村成片貧困現(xiàn)象而采用移民政策。例如，美國(guó)某些地區(qū)的農(nóng)村居民因宗教習(xí)俗原因不愿意采用現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卷入社會(huì)分工的程度比較低，生活多處于相對(duì)貧困狀態(tài)，但未見(jiàn)美國(guó)政府采用諸如“整體推進(jìn)”或移民等“扶貧”方式使其提高生活水平。
日本政府對(duì)農(nóng)村過(guò)疏化采取了一系列措施，但很難說(shuō)獲得成功。1977年日本制定的《第三次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，針對(duì)過(guò)疏化嚴(yán)重的山區(qū)農(nóng)村，鼓勵(lì)充分利用農(nóng)地、森林、河道、海岸、特色文化、古建筑等自然與人文環(huán)境，創(chuàng)造有地方特色的山村景觀，加強(qiáng)地區(qū)資源的開(kāi)發(fā)，振興地方經(jīng)濟(jì)。2000年，日本頒布《過(guò)疏地域自立促進(jìn)特別措置法》，強(qiáng)調(diào)提高過(guò)疏地區(qū)的自立能力，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。但據(jù)我們與日本專家的交流，日本政府的措施并沒(méi)用明顯效果。日本著名規(guī)劃師曾對(duì)本文筆者之一表示，日本政府促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的支持弊大于利，有失敗教訓(xùn)。日本的鄉(xiāng)村旅游需求不足以支持日本的鄉(xiāng)村旅游設(shè)施的正常運(yùn)行，大量旅游資源過(guò)剩，實(shí)際上降低了日本農(nóng)人的收入，也影響了日本農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。
第三，什么是有效的鄉(xiāng)村自治政策？在當(dāng)代法治國(guó)家，較普遍地實(shí)行地方自治原則，農(nóng)村社區(qū)也是如此。從筆者的初步觀察看，歐美國(guó)家至少部分鄉(xiāng)村地區(qū)的小型居民點(diǎn)處于某種“不完全政府”的“治理”之下。這些居民通過(guò)不同管道來(lái)滿足自己對(duì)公共品的需求，并非處于一個(gè)架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的政府的管轄之下。典型情形如美國(guó)，教堂、學(xué)校、合作社等機(jī)構(gòu)都可能為農(nóng)區(qū)居民提供公共服務(wù)，縣政府則可能為他們提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。他們?cè)?ldquo;選區(qū)”參加政治活動(dòng)，而毗鄰的城市政府則可能承擔(dān)與選舉有關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)。一定片區(qū)的農(nóng)場(chǎng)主構(gòu)成一個(gè)熟人社會(huì)，熟人彼此之間也可能提供某種公共服務(wù)。在這種熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)中，可以存在某種秩序，也是某種服務(wù)，但卻沒(méi)有正式的公共權(quán)威，大家不需要為這個(gè)系統(tǒng)納稅。這種情形使得歐美農(nóng)場(chǎng)主一般具有保守主義的政治傾向，使其成為相關(guān)黨派的政治基礎(chǔ)。這種政治傾向會(huì)加強(qiáng)農(nóng)場(chǎng)主保護(hù)農(nóng)場(chǎng)環(huán)境、反對(duì)政府干預(yù)的鮮明態(tài)度，這可以解釋為什么在美國(guó)這樣高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，還會(huì)存在具有顯著的傳統(tǒng)色彩的鄉(xiāng)村社會(huì)。
第四，農(nóng)村公共政策需要什么樣的特殊性？歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在農(nóng)村所實(shí)施的公共政策，在基本公民權(quán)利方面并無(wú)差異，例如選舉政策、社會(huì)保障政策、公立基礎(chǔ)教育政策，大體沒(méi)有城鄉(xiāng)差異。但因?yàn)檗r(nóng)村人口布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的特殊性，使得政府公共政策也會(huì)在某些方面有特殊性。一是農(nóng)業(yè)支持政策。這方面的政策十分繁雜，但總體上是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入、支持農(nóng)產(chǎn)品出口。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策。我們注意到，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家并不過(guò)分強(qiáng)調(diào)道路、輸電等基礎(chǔ)設(shè)施的“普惠性”要求。例如，農(nóng)村道路因?yàn)橹饕┺r(nóng)用機(jī)械使用，農(nóng)村道路大多只有簡(jiǎn)單鋪裝。三是環(huán)境政策。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)農(nóng)村環(huán)境有較高要求，鼓勵(lì)低排放農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，努力維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)。例如，歐洲的鄉(xiāng)村生態(tài)綠網(wǎng)計(jì)劃以保留既有森林、濕地、池沼、草原等生物棲息空間為第一要?jiǎng)?wù)，支持成片集約利用的農(nóng)地環(huán)境，避免生物棲息空間孤立、分散、消減，以消除野生生物移動(dòng)的障礙。同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)村居民較少，生活排放可以自然降解，政府對(duì)農(nóng)戶的生活排放不會(huì)像城市那么嚴(yán)格。四是居民點(diǎn)布局政策。隨著城市化的逐步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平不斷提高，鄉(xiāng)村地區(qū)專業(yè)農(nóng)戶的耕作面積越來(lái)越大，農(nóng)戶居住也越來(lái)越分散。專業(yè)農(nóng)戶的分散居住方便耕作，而脫離農(nóng)業(yè)的居民集中到城市居住也可享受到城市的種種好處，但這種分類居住不能在短期內(nèi)自然形成。農(nóng)業(yè)迅速現(xiàn)代化的國(guó)家，專業(yè)農(nóng)戶可能與其他非農(nóng)業(yè)居民毗鄰而居。因?yàn)閷I(yè)農(nóng)戶的生產(chǎn)設(shè)備對(duì)土地使用有某種特殊性，例如，專業(yè)農(nóng)戶的車輛與農(nóng)機(jī)對(duì)道路的要求不同于城市的要求。專業(yè)農(nóng)戶的日常生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)給其他居民帶來(lái)負(fù)的外部性。政府按城市標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，也會(huì)降低投入的效益。于是，有的國(guó)家，如丹麥，有專門法規(guī)要求農(nóng)場(chǎng)主的常住地必須是自己的農(nóng)場(chǎng)。類似法規(guī)強(qiáng)化了鄉(xiāng)村地區(qū)居民分散居住的趨勢(shì)。
對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，未來(lái)鄉(xiāng)村治理首先要合理界定城市與鄉(xiāng)村，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良治的一個(gè)基礎(chǔ)性工作。在統(tǒng)計(jì)制度上，我國(guó)把建制鎮(zhèn)以上的大的居民點(diǎn)都看做城市，而農(nóng)村被稱為鎮(zhèn)的居民點(diǎn)幾乎都是建制鎮(zhèn)，但實(shí)際上一些地區(qū)的建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模要小于一些被稱為行政村的居民點(diǎn)。城鄉(xiāng)界定的混亂，直接引起政策指向的模糊，由此產(chǎn)生的種種問(wèn)題這里不再贅述。其次，窮農(nóng)民很難支撐現(xiàn)代美麗鄉(xiāng)村的運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)民富裕必須仰賴農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使農(nóng)民向?qū)I(yè)農(nóng)戶轉(zhuǎn)型。在我國(guó)城市化率達(dá)到約75%時(shí)，有望實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入與市民收入的大體相等。最后，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件下，農(nóng)戶的社區(qū)性特征不再顯著，大量村莊會(huì)消失，農(nóng)戶將分散居住，農(nóng)村治理最終會(huì)是一個(gè)趨于消失的概念。所以，未來(lái)的趨勢(shì)是建立城鄉(xiāng)一體、兼顧差異的鄉(xiāng)村治理體制，基本的發(fā)展戰(zhàn)略考量是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理的統(tǒng)一。
（作者分別為中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博導(dǎo)；中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員）
【注釋】
①李楓：《國(guó)外城鎮(zhèn)化模式及其得失（三）———以美國(guó)為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》，2005年第8期。
②祖田修著，張玉林等譯：《農(nóng)學(xué)原論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第 205-206頁(yè)。
③田德文：《歐洲城鎮(zhèn)化歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示》，《當(dāng)代世界》，2013年第6期。
責(zé)編/張夏夢(mèng) 美編/于珊
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