【摘要】改革開(kāi)放以來(lái)，干部掛職被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵。掛職干部增長(zhǎng)了閱歷，拓寬了眼界；促進(jìn)了交流，增進(jìn)了理解；提升了能力，復(fù)合了素質(zhì)，帶來(lái)了巨大的官場(chǎng)正能量。同時(shí)，目前干部掛職工作中還存在著不少亟待解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題已經(jīng)在官場(chǎng)上造成了一定的負(fù)面效應(yīng)。
【關(guān)鍵詞】干部掛職 官場(chǎng)效應(yīng) 制度規(guī)范
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
干部掛職鍛煉，是一種臨時(shí)性任職行為，通常指不改變干部隸屬關(guān)系，只改變掛職干部的工作關(guān)系，其人事行政關(guān)系和工資關(guān)系仍然保留在原工作單位，不占用被掛職單位的編制和職數(shù)。干部掛職鍛煉是我國(guó)干部人事制度的重要內(nèi)容，是培養(yǎng)和造就年輕干部的重要途徑，是建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的重要舉措。建立和實(shí)行好干部掛職制度，對(duì)于促進(jìn)干部全面發(fā)展、優(yōu)化人才生態(tài)環(huán)境無(wú)疑具有重要意義。
干部掛職被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵
官員掛職，在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。改革開(kāi)放以來(lái)，干部掛職被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵。其突出標(biāo)志有三：一是干部掛職逐步制度化常態(tài)化。干部掛職制度在逐步實(shí)施推進(jìn)，并被納入干部人事制度體系，成為其組成部分之一。雖然迄今為止干部掛職制度還沒(méi)有完全定型，但是從中央到地方，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和各類社會(huì)組織，已經(jīng)把它作為一項(xiàng)重要的慣例性任務(wù)，已經(jīng)把它作為一項(xiàng)“準(zhǔn)制度”在實(shí)施。
二是干部掛職的內(nèi)涵不斷拓展。經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，到目前為止，中央多個(gè)文件中提到的掛職干部，大多是特指黨政機(jī)關(guān)干部。但是，在實(shí)際運(yùn)作中，按照中央推進(jìn)干部交流工作制度化，疏通黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位之間干部正常流動(dòng)渠道的要求，掛職干部早已突破黨政干部的范疇，教育、新聞、文藝界人士到政府掛職也多有所見(jiàn)。
三是掛職的形式逐漸多樣化。概括地講，已經(jīng)形成上掛、下掛、平掛、外掛等多種形式。具體說(shuō)來(lái)，干部掛職形式的發(fā)展變化大致呈現(xiàn)五個(gè)特點(diǎn)：第一，從單向掛職到雙向掛職，即上級(jí)機(jī)關(guān)和基層單位互派干部掛職；第二，從一年期掛職到兩年期掛職，期限在延長(zhǎng)；第三，從單一掛職到掛職和任職結(jié)合，形式多樣化。中央組織部從2008年開(kāi)始，每年選派一批年富力強(qiáng)、精力充沛、德才兼優(yōu)的中央機(jī)關(guān)司局級(jí)干部到地方直接任職，讓他們?nèi)硇耐度氲降胤礁母锱c發(fā)展中，這種沒(méi)有退路、釜底抽薪的辦法，對(duì)于激勵(lì)干部成長(zhǎng)、激將干部奮進(jìn)起到了很好的正向效應(yīng)；第四，從單一的黨政干部上下掛職到黨政干部、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位干部相互掛職，有力地推動(dòng)各類干部橫向交流；第五，虛實(shí)結(jié)合。據(jù)了解，各地對(duì)掛職干部的職務(wù)安排，既有虛職也有實(shí)職。下掛干部實(shí)職居多，上掛干部虛職居多。值得一提的是，近年來(lái)這種掛職形式還發(fā)展到國(guó)際互掛，也稱為外掛。比如2003年9月1日，48歲的韓國(guó)干部李東浩到安徽省亳州掛職。此前，亳州市計(jì)劃委員會(huì)的干部張冠軍也走出國(guó)門，赴韓國(guó)掛職鍛煉。
干部掛職鍛煉產(chǎn)生了巨大的官場(chǎng)正效應(yīng)
干部掛職是一項(xiàng)很好的制度安排，應(yīng)該堅(jiān)定不移地推行下去。干部掛職鍛煉，已經(jīng)在官場(chǎng)上激起了不小的浪花，在干部隊(duì)伍中產(chǎn)生了巨大的正向效應(yīng)，得到了越來(lái)越多的人積極響應(yīng)。數(shù)以萬(wàn)計(jì)掛職鍛煉的干部，融入各自掛職單位的建設(shè)、改革與發(fā)展，經(jīng)受了鍛煉和考驗(yàn)，綜合素質(zhì)得到了全面提升。經(jīng)過(guò)掛職鍛煉的干部，職務(wù)得到提升的占有相當(dāng)大的比例。僅重慶市，1997年以來(lái)通過(guò)博士服務(wù)團(tuán)活動(dòng)，就陸續(xù)引進(jìn)123名博士掛職，有23名博士自愿留在重慶，其中19人先后走上副廳級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)崗位。
具體說(shuō)來(lái)，干部掛職帶來(lái)的官場(chǎng)正效應(yīng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是增長(zhǎng)了閱歷，拓寬了眼界。閱歷就是財(cái)富，見(jiàn)多自然識(shí)廣。機(jī)關(guān)干部到基層掛職鍛煉，貼近百姓，了解民情，聽(tīng)懂了群眾聲音，學(xué)會(huì)了群眾語(yǔ)言，這對(duì)于補(bǔ)齊機(jī)關(guān)中“三門”干部的短板意義重大、勢(shì)在必行，有助于接好地氣?；鶎痈刹康綑C(jī)關(guān)掛職鍛煉，便于了解宏觀布局、頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃，更好地理解和落實(shí)高層的路線方針政策，有助于接好天線。領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐。機(jī)關(guān)干部需要補(bǔ)充基層領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，基層干部需要補(bǔ)充機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。毛澤東同志曾經(jīng)講過(guò)，打一仗，總結(jié)一次，提高一步。實(shí)踐出真知。
二是促進(jìn)了交流，增進(jìn)了理解。機(jī)關(guān)干部到基層掛職、到企業(yè)事業(yè)單位掛職，基層干部到機(jī)關(guān)掛職，企業(yè)事業(yè)單位干部到機(jī)關(guān)掛職，可以促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)里的干部橫向交流，增加體驗(yàn)，增進(jìn)理解，有助于換位思考，有助于形成合力，有助于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署順利實(shí)施。
三是提升了能力，復(fù)合了素質(zhì)。宏觀政策需要微觀驗(yàn)證，微觀問(wèn)題需要宏觀思考?，F(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部既需要有宏觀決策能力，又需要有微觀執(zhí)行能力。通過(guò)相互掛職鍛煉，有助于綜合能力的提升。2002年10月至2003年10月期間，國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部龔維斌教授曾掛職江蘇省海門市副市長(zhǎng)一職，對(duì)掛職有著切身的感受。他說(shuō)，各種形式的掛職不僅對(duì)于掛職者本人，而且對(duì)于選送和接收掛職干部的單位和地區(qū)來(lái)說(shuō)，都具有積極的意義。他還說(shuō)，掛職可以使掛職干部增長(zhǎng)實(shí)際工作的經(jīng)驗(yàn)，增長(zhǎng)才干，經(jīng)受實(shí)際工作的磨練和鍛煉。有時(shí)掛職也可以使接收掛職干部的單位和地區(qū)，得到一些技術(shù)、項(xiàng)目、觀念和信息方面的支持和幫助。
干部掛職鍛煉滋生出一些官場(chǎng)負(fù)效應(yīng)
由于制度缺失和管理粗放，目前干部掛職工作中還存在著不少亟待解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題已經(jīng)在官場(chǎng)上造成了一定的負(fù)面效應(yīng)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，從掛職干部派出單位看，存在的主要問(wèn)題是選人上的糾結(jié)。糾結(jié)的核心是選派什么樣的干部去掛職？大致出現(xiàn)兩種情形：第一種情形是，選派優(yōu)秀的干部去掛職痛心。按照政策要求，參加掛職鍛煉的干部必須年富力強(qiáng)、德才兼優(yōu)，通常都是單位里的骨干。把這樣的干部派出去掛職，對(duì)派出單位短期內(nèi)的工作無(wú)疑是一種損失，特別是那些人員少、工作量大的單位，選派干部掛職難下決心。選派干部去掛職，不僅影響到工作，還要負(fù)擔(dān)工資福利待遇，里外雙重?fù)p失。因此，一些派出單位對(duì)選派干部掛職積極性不高，缺少內(nèi)在動(dòng)力。有些派出單位要求掛職干部兼顧原來(lái)的工作，根據(jù)有關(guān)調(diào)研分析，掛職期間與原單位工作完全脫鉤的大約只占一半左右。這種“一心掛兩頭”的做法難以保證掛職鍛煉效果。第二種情形是，選派“異己分子”去掛職不安心。確有一些單位，在選派掛職干部上不能嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)條件，借選派之機(jī)排除“異己”，平衡關(guān)系，把平時(shí)不太聽(tīng)話的、不好領(lǐng)導(dǎo)的、無(wú)所作為的干部派出去掛職，這樣做違背了掛職鍛煉的初衷，直接影響到掛職鍛煉的成效。有的派出單位把選派干部掛職變成權(quán)力角逐的工具和平衡關(guān)系的砝碼；有的派出單位選派掛職干部程序不規(guī)范、不透明、不公開(kāi)，暗箱操作，少數(shù)人說(shuō)了算，群眾公信力低。
其次，從掛職干部接收單位看，存在的主要問(wèn)題是使用安排上的顧慮。顧慮的焦點(diǎn)是掛職干部來(lái)了怎么辦？并不是所有單位對(duì)掛職干部都是滿腔熱忱的歡迎。主要有三個(gè)方面的顧慮：一是對(duì)職位安排上的顧慮。干部掛職一般不超過(guò)兩年，出于對(duì)掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔(dān)心，接收單位一般不愿意也不敢安排主管或分管重要的實(shí)質(zhì)性工作，大多安排一些輔助性的虛職，不分管實(shí)質(zhì)性的工作，就得不到實(shí)質(zhì)性的鍛煉。特別是在一些沿海地區(qū)，前來(lái)掛職鍛煉的干部人數(shù)眾多。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在職的加上掛職的多達(dá)十幾二十個(gè)，這種“僧多粥少”的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作；有的接收掛職干部單位，對(duì)掛職干部安排使用不重視，可有可無(wú)，形同虛設(shè)，挫傷了掛職干部的積極性和主動(dòng)性；有的接收掛職干部的單位認(rèn)為，掛職的“空降”干部，背景不詳，來(lái)路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢給什么硬任務(wù)，使掛職干部徒有掛職的空名，無(wú)事可做；有些地方把掛職干部當(dāng)作與上級(jí)單位或發(fā)達(dá)地區(qū)拉關(guān)系、跑項(xiàng)目的聯(lián)絡(luò)員，不承擔(dān)與其職位相應(yīng)的管理工作。二是對(duì)費(fèi)用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎(jiǎng)金由原單位承擔(dān)，但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)，如果是掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還要配備秘書(shū)、司機(jī)和公車，這些費(fèi)用累計(jì)起來(lái)也是一筆不小的支出。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。三是對(duì)掛職鍛煉后果的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負(fù)擔(dān)上述費(fèi)用還是值得的，但如果掛職人員無(wú)所作為甚至導(dǎo)致工作上失職失誤，反倒給掛職單位造成不應(yīng)有的負(fù)面效應(yīng)。
第三，從掛職干部自身看，存在的主要問(wèn)題是對(duì)掛職認(rèn)識(shí)上的偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個(gè)過(guò)場(chǎng)，將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)“短暫過(guò)客”，認(rèn)為掛職期間工作只需應(yīng)付一下就可以。有的掛職干部認(rèn)為掛職是來(lái)鍍金的，做不做事情不重要，做多少事情也不重要，重要的是與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系，掛職結(jié)束能有一個(gè)好的鑒定，不影響晉升提拔即可。在這種思想指導(dǎo)下，他們往往“身在曹營(yíng)心在漢”，滿足于敷衍被動(dòng)地開(kāi)展工作而非主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。還有些掛職人員主要是下派掛職的干部，將自己置身于掛職單位之上，借助原單位的強(qiáng)勢(shì)地位，無(wú)端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私貪污腐敗。這兩種極端的認(rèn)識(shí)都偏離了掛職人員應(yīng)有的角色定位，造成了負(fù)面效果。
上述問(wèn)題的出現(xiàn)，導(dǎo)致部分掛職鍛煉的干部流于形式，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，沒(méi)有收到預(yù)期的效果，引起了社會(huì)公眾的非議，一定程度上影響了黨政機(jī)關(guān)和掛職干部的形象。上述問(wèn)題的產(chǎn)生，最根本的原因是制度不健全、管理不規(guī)范。據(jù)一些單位和個(gè)人反映，掛職干部“三不管”現(xiàn)象的確是存在的，即派出單位不想管，接收單位不敢管，上級(jí)組織部門“鞭長(zhǎng)莫及”不好管。鑒于干部掛職工作中存在的突出問(wèn)題和社會(huì)反響，社會(huì)各有關(guān)方面應(yīng)齊心協(xié)力解決好四個(gè)方面的問(wèn)題：一是對(duì)干部掛職認(rèn)識(shí)還需要進(jìn)一步提高，二是掛職干部的作用還需要進(jìn)一步論證，三是對(duì)掛職干部選拔派遣程序還需要進(jìn)一步規(guī)范，四是掛職干部的使用還需要進(jìn)一步研究。當(dāng)下首當(dāng)其沖、最為緊迫的事情是抓緊制定和完善有關(guān)干部掛職鍛煉的制度法規(guī)，對(duì)掛職干部的人員選定、角色定位、崗位職責(zé)、工作指導(dǎo)、跟蹤監(jiān)督、工作考核、掛用結(jié)合等作出科學(xué)明晰的規(guī)定。用制度去規(guī)范干部掛職工作，用制度去規(guī)范掛職干部行為，用制度去促成干部掛職績(jī)效的提升。
（作者為中國(guó)人才研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，研究員）
【參考文獻(xiàn)】
①中共中央辦公廳：《2010-2020深化干部人事制度改革綱要》，
中國(guó)網(wǎng)，2009年12月3日。
責(zé)編/申唯佳 美編/于珊
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