【摘要】村民自治與基層社會(huì)自治的概念、范疇及功能作用不同，前者是與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村村民的“成員身份自治”，是一個(gè)封閉性的共同體；后者是社會(huì)成員基于個(gè)人權(quán)利、民主參與所結(jié)成的自我治理、自我統(tǒng)治的社會(huì)組織形式，是一個(gè)開放性的治理結(jié)構(gòu)體系。對(duì)兩者做出學(xué)理和政策含義的厘清，不僅具有社會(huì)治理理論建構(gòu)意義，更具有社會(huì)治理實(shí)踐發(fā)展意義。
【關(guān)鍵詞】村民自治 基層社會(huì)自治 社會(huì)治理
【中圖分類號(hào)】D638 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
當(dāng)前，如何建構(gòu)基層社會(huì)治理體系，不能局限于村民自治的范疇來討論和設(shè)計(jì)，恰好相反，對(duì)基層社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型來說，迫切需要梳理清楚的理論和實(shí)踐問題是，重新審視和檢討村民自治的涵義、范疇和功能作用。法理上，村民自治是一個(gè)與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村“成員身份自治”，并且，即便它是一個(gè)身份自治組織，也只是基層社會(huì)自治結(jié)構(gòu)體系中的自治組織之一。反過來講，村民自治無法整合或代替基層社會(huì)自治組織體系的功能和作用。因此，把村民自治與基層社會(huì)自治做出學(xué)理和政策含義上的厘清，不僅具有基層社會(huì)治理理論建構(gòu)意義，更具有實(shí)踐發(fā)展意義。
村民自治與基層社會(huì)自治的范疇和概念不能混淆
第一，村民自治不能等同于基層社會(huì)自治。一直以來，村民自治與基層社會(huì)自治的范疇和概念相混淆，但事實(shí)上，后者的內(nèi)涵更豐富，包括市場、社群等自治組織主體和形式。并且，從現(xiàn)在的基層社會(huì)組織化水平上看，市場治理主體和社群治理主體漸趨成形，村民自治組織只是多元的社會(huì)自治組織形式之一。因此，需要在如下方面從法理上和理論上對(duì)這一問題加以梳理和界定：其一，村民自治組織是基層社會(huì)多元治理主體的一元，在村民自治的法理框架之外，還有市場主體和社群主體，并且，這些治理主體已經(jīng)形成新的社會(huì)力量和新的組織化形式。其二，村民自治組織與其他社會(huì)自治組織的關(guān)系是一種互助、平衡和監(jiān)督約束的主體間關(guān)系。比如，農(nóng)村的各種維權(quán)組織會(huì)監(jiān)督村委會(huì)的財(cái)務(wù)公開等公共行為，后者也同樣監(jiān)督維權(quán)組織的訴求是否合理、公正等。但這只是一種互惠關(guān)系，而不是一種依附或隸屬關(guān)系。其三，村民自治成員身份的封閉性屬性使它無法兼顧或替代其他社會(huì)組織和社會(huì)群體的權(quán)利和權(quán)益。比如農(nóng)民維權(quán)組織的利益訴求、行業(yè)協(xié)會(huì)成員權(quán)益的維護(hù)和保障、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的利益關(guān)切等，這些都不是村民自治組織可以包辦代替的，但現(xiàn)行政策和法律的規(guī)定限制甚至阻礙了其他社會(huì)組織比如農(nóng)村合作組織的發(fā)展和法人身份的獲得，比如《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》對(duì)農(nóng)民合作組織的規(guī)定是經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的組織等，不一而足。
第二，村民自治范疇不能與基層社會(huì)自治范疇重合。當(dāng)前，村民自治發(fā)展存在一個(gè)體制性與制度性問題，即以集體土地產(chǎn)權(quán)作為先決條件的組織成員身份問題，使其成為一個(gè)封閉性的社會(huì)組織。如上所述，村民自治成員必是本村村民，成員身份的獲得與集體土地產(chǎn)權(quán)相連。換言之，沒有集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就不可能獲得村民自治的成員身份，這使它成為一個(gè)封閉性的身份群體組織。但基層社會(huì)自治覆蓋基層社會(huì)生活共同體的所有成員，不受“居民”資格條件（身份）的限制，亦即基層社會(huì)自治體系是多元化的社會(huì)自治組織形式。但一直以來，村民自治范疇與基層社會(huì)自治范疇重合，造成的影響集中反映在基層治理實(shí)踐上：其一，從國家方面看，把村民自治視為全體村民自治，其他社會(huì)組織形式只是村民自治的拓展與延伸。比如當(dāng)下的新農(nóng)村建設(shè)，由基層政府主導(dǎo)，村民自治組織協(xié)辦，其他社會(huì)自治組織不能參與其中。也就是說，從維護(hù)基層社會(huì)秩序的考量出發(fā)，村民自治的制度安排就是要把全體村民包括各種身份的居民置于黨政權(quán)力的實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)下。其二，從社會(huì)方面看，在具有“法理地位”的村民自治架構(gòu)之外，由本村村民、外來居民及駐區(qū)單位居民在自愿、互利和合作的基礎(chǔ)上組成的農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)生活服務(wù)組織、專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、文化娛樂組織等多元化社會(huì)組織形式，面臨如何才能夠參與到基層社會(huì)治理體系中的問題。事實(shí)上，其他社會(huì)自治組織的發(fā)展缺乏正當(dāng)性，要么處于“不合法狀態(tài)”（沒有注冊或不能注冊），要么依附于政府而不具有自治性，多元化的社會(huì)自治組織體系的發(fā)展缺乏政策和法律的支持。簡言之，基層社會(huì)自治不同于村民自治，因?yàn)楹笳咧皇腔鶎由鐣?huì)自治組織之一，并且它還是國家權(quán)力主導(dǎo)下的一個(gè)社會(huì)組織，而前者是確立在社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、利益群體多元化、社會(huì)價(jià)值多樣化的社會(huì)組織體系上，是主體社會(huì)建構(gòu)的基礎(chǔ)性部分。
第三，村民自治組織行政化。從基層治理實(shí)踐上看，村民自治組織業(yè)已成為基層行政治理模式的一個(gè)組成部分，它的自治性質(zhì)發(fā)生蛻變?；鶎狱h政權(quán)力對(duì)村民自治組織的實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)，消解了基層群眾自治組織自治的實(shí)質(zhì)涵義，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政任務(wù)責(zé)任書和“駐村干部”等直接領(lǐng)導(dǎo)方式，以及近年來從黨政系統(tǒng)下派干部到村委會(huì)擔(dān)任“第一書記”的做法。這種政治行政關(guān)系的形成由歷史發(fā)展與現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)結(jié)構(gòu)兩方面原因所決定。新中國成立后，國家與社會(huì)高度一體化，基層社會(huì)成為國家治理的一個(gè)單元，黨政權(quán)力下移到基層社區(qū)當(dāng)中。改革開放以后，雖然在農(nóng)村實(shí)行了村民自治制度，其政治與行政功能有所弱化，但其運(yùn)行機(jī)制和功能作用，依然保有舊體制的政治行政關(guān)系，黨政權(quán)力可以隨時(shí)進(jìn)入基層社會(huì)組織當(dāng)中。經(jīng)過30多年的改革開放，村民自治的自治性并沒有獲得實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，不僅如此，本世紀(jì)以來，基層社會(huì)抗議多發(fā)，從維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，黨政權(quán)力更深度進(jìn)入到村民自治組織之中，后者成為國家權(quán)力的一個(gè)行政實(shí)施環(huán)節(jié)，而不能成為一個(gè)社會(huì)自治單元。上述判斷主要基于國家治理的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)發(fā)展，而不是基于對(duì)憲法文本的理論闡釋。
政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，改變了基層社會(huì)治理的力量結(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)
村民自治是在一定歷史條件下發(fā)生的社會(huì)制度變革，是在一定的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下產(chǎn)生的國家基本政治制度之一。換言之，在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的今天，需要重新審視和界定它的范疇、概念及其功能作用。但重估村民自治，是一個(gè)涉及法理和體制的復(fù)雜問題。一方面，經(jīng)過30多年的發(fā)展，村民自治給基層社會(huì)帶來了全新的治理環(huán)境，基層民眾參與公共事務(wù)的權(quán)利意識(shí)和主體意識(shí)得到了不同程度的發(fā)展和成長。另一方面，村民自治的發(fā)展實(shí)踐一直糾結(jié)于自治組織和行政組織的屬性確認(rèn)上。法理上，它是一個(gè)自治組織，但實(shí)踐上，在基層黨政權(quán)力系統(tǒng)的覆蓋之下，有自治但無自治權(quán)，不可避免地成為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個(gè)行政執(zhí)行環(huán)節(jié)。
與上述結(jié)構(gòu)性變化同時(shí)發(fā)生的是基層社會(huì)自治力量的發(fā)展和壯大，它產(chǎn)生于市場領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域，這些社會(huì)力量表現(xiàn)出很強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)，其共同之處是，它們的訴求都與權(quán)益相連，與社會(huì)結(jié)構(gòu)分化一起成長。這帶來兩個(gè)顯而易見的變化，一方面，村民自治在基層社會(huì)共同體生活中的功能和作用發(fā)生蛻變，村民自治組織成為基層政府的代理人，除非政府的公共項(xiàng)目通過它惠及地方民眾，否則，它在基層民眾的公共生活當(dāng)中幾乎沒有多少實(shí)質(zhì)性的影響。另一方面，在村民自治框架之外，基層社會(huì)自治力量成長了起來，這些組織化社會(huì)力量的凝聚力基于價(jià)值共享與利益共享的基礎(chǔ)之上。比如，市場中出現(xiàn)的行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)組織，社會(huì)中出現(xiàn)的公民合作組織，它們已經(jīng)部分取代或覆蓋了村民自治的范圍和功能，成為政府與公民之間聯(lián)系的中介結(jié)構(gòu)，它們首先維護(hù)和增進(jìn)的是組織成員利益而不是履行政府與民眾聯(lián)系的功能作用?？傊谓?jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，改變了基層社會(huì)治理的力量結(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)。
基層社會(huì)自治的核心是自治權(quán)利，亦即作為社會(huì)自治體成員所享有的自我治理、自我統(tǒng)治的權(quán)利，這些權(quán)利通過社會(huì)自治組織來共同行使。自治的個(gè)人通過社會(huì)自治組織實(shí)現(xiàn)其自治權(quán)，后者的功能是在國家權(quán)力與個(gè)人自治權(quán)利之間起到中介和保護(hù)作用，形成國家—社會(huì)—個(gè)人的聯(lián)系和互動(dòng)關(guān)系?；鶎由鐣?huì)自治的發(fā)展，是要形成一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)組織體系?；鶎由鐣?huì)自治的治理主體包括公共組織（政府等）、社會(huì)團(tuán)體（基層群眾自治組織、社會(huì)自組織）、市場主體（企業(yè)、公司）等。上述各治理主體同時(shí)也是基層社會(huì)自治的載體。
厘清村民自治與基層社會(huì)自治的關(guān)系，需要明確諸個(gè)治理主體的范疇并做出改革
第一，科層治理。這個(gè)領(lǐng)域的主體是基層政府。基層政府是國家政權(quán)代理人，授權(quán)來自國家，治理的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層社會(huì)秩序穩(wěn)定，擔(dān)負(fù)著國家與基層社會(huì)聯(lián)系的功能和作用?；鶎诱ㄟ^復(fù)制多元的治理單位從而形成多中心權(quán)威治理結(jié)構(gòu)，對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行治理。比如村民自治組織的行政化和官僚化，通過“公益創(chuàng)投”和“社會(huì)組織孵化器”等方式建立“授權(quán)治理”單位，通過政府購買方式扶持政府治理的助手等。這一切的做法，是為了鞏固傳統(tǒng)的治理模式。
第二，社群治理。這個(gè)領(lǐng)域的主體是社會(huì)組織。改革開放以來，社會(huì)自治力量得到發(fā)展和成長，社會(huì)空間不斷擴(kuò)大。主要社會(huì)組織包括：一是村民自治組織。實(shí)行村民自治是一個(gè)巨大的社會(huì)制度變革，但今天的村民自治組織具有了雙重代理人身份，既是自治組織代理人，又是政府代理人，這使得它不能成為自治組織，而只能是基層政府的一個(gè)行政功能實(shí)現(xiàn)部分。二是市場組織。包括兩類：一類是集體經(jīng)濟(jì)組織。它是集體的公產(chǎn)，但隨著其在市場中主體行為的發(fā)展，這類帶有過去“企業(yè)辦社會(huì)”特征的經(jīng)濟(jì)組織向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展是一個(gè)必然趨勢。一類是民營經(jīng)濟(jì)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的出現(xiàn)，發(fā)揮著積極的功能和作用，一方面通過自我管理規(guī)范成員的行為，另一方面在政府和市場主體之間起到相互制約和保護(hù)的作用。三是自主性與獨(dú)立性的社會(huì)組織。改革開放以來，社會(huì)自治組織得到了發(fā)展，業(yè)已廣泛存在于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和各種層次。
第三，市場治理。這個(gè)領(lǐng)域的主體是企業(yè)和公司。隨著市場化改革的不斷深化，經(jīng)濟(jì)因素促使民營企業(yè)逐步獲得了相對(duì)于國家而言的獨(dú)立性，市場主體之間的交換往來增多，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的整合與擺脫國家行政干預(yù)的努力同時(shí)發(fā)生，使市場領(lǐng)域具備了一定的自治因素。比如獨(dú)立于政府的行業(yè)協(xié)會(huì)、商業(yè)社團(tuán)等一些代表性組織，具有法人社團(tuán)和志愿結(jié)社的特質(zhì)和形式，但它們并沒有獨(dú)立于國家領(lǐng)域之外，而是需要與政府保持某種一致性，同時(shí)政府也在采取積極介入行動(dòng)（比如“非公黨建”的做法），但這些外部因素并不妨礙市場主體不斷尋求重新定義國家與社會(huì)關(guān)系的需求。
總之，村民自治與基層社會(huì)自治的屬性不同，前者是由具有集體土地產(chǎn)權(quán)身份的行政村村民所構(gòu)成的一個(gè)自治組織，后者是一種涵蓋科層、市場、社群治理形式的社會(huì)自治結(jié)構(gòu)體系。因此，村民自治從屬于基層社會(huì)自治結(jié)構(gòu)體系。進(jìn)一步講，基層社會(huì)自治結(jié)構(gòu)體系由科層（政府）、市場（公司）、社群（社會(huì)）三種治理模式所構(gòu)成，它們各自有自身的理論依據(jù)、基本原則、組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)方式以及控制機(jī)制等，三種治理模式共同參與而形成的基層社會(huì)治理模式是現(xiàn)代社會(huì)治理的常態(tài)。反過來說，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的情況下，單靠政府科層治理和由身份群體組成的村民自治，不僅無法整合基層社會(huì)，并且還會(huì)造成政府與市場、與社會(huì)的權(quán)利邊界不清，最終只會(huì)加劇公共權(quán)力和社會(huì)權(quán)利之間的矛盾，妨礙社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。其結(jié)果是，在村民自治的自治功能和作用不斷弱化的情況下，基層社會(huì)自治也發(fā)展不起來。
（作者為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo))
【參考文獻(xiàn)】
①周慶智：《基層治理——一個(gè)現(xiàn)代性的討論》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2014年第5期。
責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊
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