【摘要】在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新過程中，建設(shè)服務(wù)型政府是一個重要方面。行政訴訟作為一種保障公民權(quán)利、監(jiān)督行政權(quán)依法行使的公法訴訟，在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景中發(fā)揮更為穩(wěn)妥積極的作用是責(zé)無旁貸的。筆者認(rèn)為，根據(jù)目前的法治實踐，完善政府信息公開訴訟、規(guī)范行政裁量權(quán)行使以及適當(dāng)拓寬行政公益訴訟范圍應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中的三個可能的切入點。
【關(guān)鍵詞】 行政訴訟 服務(wù)型政府 社會管理創(chuàng)新
【中圖分類號】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
社會管理創(chuàng)新進(jìn)程中建設(shè)服務(wù)型政府面臨的幾個問題
在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新過程中，建設(shè)服務(wù)型政府是一個重要方面。服務(wù)型政府理念如何落實到實踐中，在當(dāng)前的形勢下，從大方面而言有三方面相對欠缺，其一，政府信息公開不足。社會公眾和政府之間的良性互動最為基本的前提就是知曉和掌握有關(guān)的事實和信息，進(jìn)而才有可能實現(xiàn)社會公眾的自我管理和自我負(fù)責(zé)，達(dá)到政府和公眾的良好互動。否則，由于正確信息的缺乏，社會公眾很容易在某些似是而非的“事實”或是觀念引導(dǎo)下，做出某些錯誤行為，影響社會平穩(wěn)運(yùn)行。
其二，社會救助、救濟(jì)等行政給付行為的裁量權(quán)行使存在缺陷。公共產(chǎn)品提供的行政裁量存在缺陷。政府提供公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)具有均衡性和平衡性，對于公共產(chǎn)品給付的行政裁量應(yīng)當(dāng)正確適當(dāng)。針對政府機(jī)關(guān)作出行政給付行為以及如何提供公共服務(wù)所進(jìn)行的裁量，應(yīng)遵循一定的裁量基準(zhǔn)或是裁量準(zhǔn)則，保證裁量結(jié)果的公正、適當(dāng)。
其三，對于公共產(chǎn)品提供不足的救濟(jì)手段有限。如果公共產(chǎn)品的提供存在缺陷甚至完全缺失，社會公眾作為相應(yīng)給付內(nèi)容的潛在接受者，是否可以進(jìn)行救濟(jì)？無從得到救濟(jì)的權(quán)利，只能稱其為紙面上的權(quán)利。近年來，在某些公共產(chǎn)品提供的利益訴求方面，發(fā)生的多起群體性事件在某種程度上促成了一些社會問題的解決。但顯然以理性的方式參與公共產(chǎn)品提供不足的救濟(jì)，通過司法程序解決問題對公眾來說會是一種更好的選擇。
完善政府信息公開的行政訴訟制度
根據(jù)“透明政府”“法治政府”“責(zé)任政府”建設(shè)的總的方略，可以考慮對政府信息公開制度做出以下完善：首先，應(yīng)當(dāng)明確“以公開為原則，以不公開為例外”的總原則。此項原則的確立，不但緣于政府信息的“推定公開”本就應(yīng)是政府信息公開立法的基本原則，也在于這一原則的確立將會在通過行政訴訟促進(jìn)政府信息公開制度方面起到積極的作用。
其次，進(jìn)一步細(xì)化明確政府免予公開的信息范圍?！墩畔⒐_條例》中對于免于公開的信息種類的界定，尤其是對行政機(jī)關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)的涉及國家秘密、社會穩(wěn)定以及商業(yè)秘密等種類構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)對涉及到的相關(guān)概念及內(nèi)涵進(jìn)行明確地界定。
再次，適用《保密法》或是《檔案法》確定政府信息免予公開應(yīng)當(dāng)采用嚴(yán)格的程序性規(guī)定。這可以避免認(rèn)定構(gòu)成秘密或是檔案較為隨意，或是在涉訴后才認(rèn)定政府信息屬于保密或是檔案信息的不正?，F(xiàn)象；對于依據(jù)“其他的規(guī)范系文件”即可以決定信息免予公開的可能“架空”《政府信息公開條例》的情況，一方面需要明確此類作為依據(jù)的規(guī)范性文件的層級，層級過低的規(guī)范性文件不應(yīng)作為政府信息免予公開的依據(jù)；另一方面，即使使用此類規(guī)范性文件決定政府信息免予公開，也應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的程序規(guī)范，避免認(rèn)定為免予公開的范圍過于寬泛，違背了政府信息公開制度的本意。
最后，如何認(rèn)定信息公開制度中的第三人異議應(yīng)更加明確。行政合同也是其履行行政職能的重要方式，因此也應(yīng)當(dāng)受到依法行政這個行政法總原則的約束。此類合同因為涉及到行政權(quán)的行使和全社會公共資源的使用，不應(yīng)當(dāng)以商業(yè)秘密和第三人異議等為由拒絕披露相關(guān)情況，特別是目前在土地出讓、企業(yè)轉(zhuǎn)制、征地拆遷等問題成為腐敗高發(fā)區(qū)和社會公眾重要關(guān)注點的現(xiàn)實情況下，通過相關(guān)信息公開也能夠更好地推進(jìn)依法行政。
完善對給付行政裁量的司法審查
服務(wù)型政府的構(gòu)建同樣要求行政機(jī)關(guān)適當(dāng)行使行政裁量權(quán)。就這個角度而言，筆者認(rèn)為，完善對于給付行政裁量的司法審查，應(yīng)當(dāng)注重以下幾個方面。
第一，審查給付行政中的裁量行為是否遵循相關(guān)的行政慣例。行政機(jī)關(guān)對于類似情況所作的裁量結(jié)果，會使相對人對此類情況下應(yīng)當(dāng)如何作出裁量行使產(chǎn)生一定的信賴，因此要求行政機(jī)關(guān)保持類似情況下裁量理由和裁量結(jié)果的一致性。如果行政機(jī)關(guān)針對不同的情況采取不同的處理結(jié)果，則可以視作一定意義上的“濫用職權(quán)”，對此應(yīng)予審查。
第二，審查給付行政裁量是否說明理由。行政機(jī)關(guān)為使最終的裁量決定獲得法院的支持，必須對考慮了哪些訴求，拒絕了何種訴求，以及選擇這樣處理的規(guī)范和事實依據(jù)進(jìn)行說明。
第三，也是筆者認(rèn)為最為重要的方面，是應(yīng)當(dāng)審查行政裁決的作出是否遵循比例原則。比例原則是行政機(jī)關(guān)作出裁量行為時應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則，也是司法對行政裁量行為進(jìn)行規(guī)制必須審查的方面，不但在德國、法國等大陸法系國家對行政裁量的規(guī)制適用比例原則，在英國等普通法系國家行政法中也都已經(jīng)逐漸引入比例原則。對于一些明顯不適當(dāng)?shù)男姓昧?，例如雖是授予安居房屋使用權(quán)的給付行政，但是將老人安置到最高層導(dǎo)致其行動極其不便的行政裁量是否可以進(jìn)行合法性審查？筆者認(rèn)為，一方面，應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟法》的規(guī)定，按照“顯失公正”或是“濫用職權(quán)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，盡量將此類明顯失當(dāng)?shù)牟昧啃袨榧{入到合法性審查的范圍。另一方面，為了對相對人的權(quán)利進(jìn)行較為便捷的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)通過法律解釋等方式，擴(kuò)大適用司法變更權(quán)的適用范圍，將其由僅僅適用于行政處罰擴(kuò)大到適用于行政裁量，通過司法對明顯失當(dāng)?shù)男姓昧康闹苯幼兏?，使相對人的?quán)利可以得到更加方便的救濟(jì)。
逐步擴(kuò)大給付行政公益訴訟范圍
按照目前行政訴訟對于原告起訴資格所規(guī)定的條件來看，具有提起行政訴訟的原告主體資格和受案范圍的規(guī)定基本按照“有法律上的利害關(guān)系”和具體行政行為侵犯相對人“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”這兩個原則確定。這種原告資格的確定方法，雖然已經(jīng)突破了“僅具體行政行為直接相對人可以提起行政訴訟”這一最初的模式，對于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)進(jìn)了一步，但現(xiàn)有的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)仍然局限于權(quán)利訴訟，即必須在具體行政行為侵犯了當(dāng)事人特定權(quán)利時，當(dāng)事人才具有原告主體資格，否則即不具備可以提起行政訴訟的適格的原告主體資格。而如果按照這個標(biāo)準(zhǔn)確定的話，對于公共工程等行政給付行為的欠缺，因為還沒有特定的使用者，難以按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)提起行政訴訟來主張權(quán)利。
對于涉及到行政給付方面的公益訴訟種類具體應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行完善，筆者認(rèn)為，從大的方面進(jìn)行思考，可以有以下兩個方面內(nèi)容。
其一，對行政公益訴訟原告資格的再認(rèn)識。應(yīng)當(dāng)肯定的一點是，即使是在立法中承認(rèn)行政公益訴訟，也不意味著，任何人對任何事均可以提起行政訴訟。行政公益訴訟制度應(yīng)該是一個高效、有效的制度，能夠更好地促進(jìn)依法行政和整個社會行政管理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。“公益”并非是無邊無沿，也應(yīng)當(dāng)限制在一定的特定對象之內(nèi)，而并非無任何限制。此外，對于給付行政提起公益訴訟的人，應(yīng)當(dāng)對被訴的行為具有利益。筆者較為認(rèn)同以下這種確定行政公益訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)：一是是否受到了被訴行政行為的特殊損害；二是因投訴而產(chǎn)生法律利害關(guān)系，但是這種關(guān)系應(yīng)當(dāng)限定在一定的范圍之內(nèi)；三是因負(fù)有管理職責(zé)而具有法律利害關(guān)系。
其二，法院如何審理給付行政公益訴訟?？梢杂幸韵聨追矫娴目剂浚菏紫龋痉C(jī)關(guān)受理行政公益訴訟案件，并不是代表司法機(jī)關(guān)判令行政機(jī)關(guān)對于此類問題做出具體的作為種類，對于必須由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定且行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)的問題，司法機(jī)關(guān)只是要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)即可，此類判決在審判實踐中也具有可執(zhí)行性。其次，在沒有明確受害人指向的公益訴訟中，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定對于行政行為的合法與否做出判斷。在本應(yīng)當(dāng)負(fù)有行政給付責(zé)任的機(jī)關(guān)違法行為已經(jīng)發(fā)生，行政給付再無意義的情況下，法院還可以做出確認(rèn)違法的判決。
（作者單位：南陽市委黨校）
【參考文獻(xiàn)】
①付子堂：《論建構(gòu)法治型社會管理模式》，《法學(xué)論壇》，2011年3月10日。
責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸（見習(xí)）
美編/王夢雅（見習(xí)）
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