迫于政府財(cái)政與管理等方面的壓力，不少西方國家從20世紀(jì)80、90年代開始，嘗試政府購買公共服務(wù)。起初，在一系列的政府改革中，政府購買公共服務(wù)有點(diǎn)像“灰姑娘”，并不那么奪目。它所涉及的領(lǐng)域也僅限于“藍(lán)領(lǐng)服務(wù)”，如垃圾收集、街道及樓宇清掃等，因而，政府購買公共服務(wù)被形象地比喻為“是從擦拭和沖洗（brush and flush）開始”的。①但隨著改革的發(fā)展，政府購買逐步深入到“白領(lǐng)服務(wù)”中，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、醫(yī)療服務(wù)等。②22個(gè)國家的研究數(shù)據(jù)顯示，來自公共部門的資金平均占到非營利組織總收入的40%。即使在自由主義盛行的美國，其非營利組織收入的29.4%也來自于政府。③可以說，政府購買服務(wù)業(yè)已成為公共服務(wù)提供的日常機(jī)制。
政府購買政務(wù)服務(wù)的成都嘗試
從各國的實(shí)踐來看，政務(wù)服務(wù)歷來被視為政府的核心職能，一般來說，政府購買政務(wù)服務(wù)是一片禁區(qū)。2014年，四川省成都市武侯區(qū)嘗試將社區(qū)層面的公共服務(wù)項(xiàng)目外包給社會(huì)組織，闖入政府購買政務(wù)服務(wù)的禁區(qū)。
在成都市，上級(jí)政府向社區(qū)延伸的公共服務(wù)項(xiàng)目的提供方式經(jīng)歷了幾個(gè)發(fā)展階段。最初，所有工作由社區(qū)兩委（黨支部委員會(huì)和居民委員會(huì)）直接承擔(dān)。但在運(yùn)行了一段時(shí)間后，政府發(fā)現(xiàn)下沉到社區(qū)的政務(wù)服務(wù)越來越多，而社區(qū)兩委人員有限，使得肩負(fù)任務(wù)量過重，不堪重負(fù)。于是在2010年，成都市成立社區(qū)公共服務(wù)站，另行聘用人員負(fù)責(zé)服務(wù)工作，并由社區(qū)兩委兼任領(lǐng)導(dǎo)工作。這一體制雖解決了兩委負(fù)擔(dān)過重問題，但也容易模糊公共服務(wù)站和社區(qū)兩委的職能邊界，工作大家一起干，仍然存在分工不明的問題。為此，成都市溫江區(qū)嘗試進(jìn)行改革，剝離公共服務(wù)站與社區(qū)兩委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，人員聘用采用崗位購買的方式，由街道辦事處直接負(fù)責(zé)，從機(jī)制上保證公共服務(wù)站和社區(qū)兩委的職能分開。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，仍然難以避免兩委借用公服站人員的情況發(fā)生。更為重要的是，由于工作繁重，各個(gè)鎮(zhèn)（街道）不得不聘用大量的社會(huì)人員，僅在溫江區(qū)涌泉街道，各類“專干”、“協(xié)管員”就有100多人。①
為解決社區(qū)兩委行政化、與公共服務(wù)站職能不清以及社區(qū)人員負(fù)擔(dān)過重等難題，2014年成都市武侯區(qū)率先改革，嘗試采取向社會(huì)組織購買政務(wù)服務(wù)的方式，將涉及基本民生等領(lǐng)域的139項(xiàng)政務(wù)服務(wù)職能全部交由社會(huì)組織承擔(dān)，2015年預(yù)算3700多萬元。
改革推進(jìn)中的問題與解決方案
改革面臨著兩項(xiàng)難題，一是原有公共服務(wù)站的人員怎么辦，二是去哪里找能夠承接服務(wù)的社會(huì)組織。對(duì)此，武侯區(qū)政府采取了折衷的辦法，公共服務(wù)站原有聘用人員（社會(huì)綜合協(xié)管員）共600多人全部與社區(qū)解除勞動(dòng)關(guān)系。與此同時(shí)，政府出臺(tái)相應(yīng)政策，成立社會(huì)組織孵化中心，鼓勵(lì)并幫助原有人員在自愿的基礎(chǔ)上成立社會(huì)組織。政府通過“申請、評(píng)估、入駐、孵化、出殼、跟蹤”六個(gè)流程，為初創(chuàng)的服務(wù)類社會(huì)組織提供辦公場地、設(shè)備、信息資源等方面的共享設(shè)施，并通過非公開招標(biāo)的“比選”方法，向這些社會(huì)組織購買政務(wù)服務(wù)。政府（街道辦事處）與新生的社會(huì)組織簽訂購買服務(wù)合同，并出臺(tái)購買目錄、購買標(biāo)準(zhǔn)、購買辦法，組織街道相關(guān)業(yè)務(wù)科室、各社區(qū)、社區(qū)居民以及駐轄區(qū)單位參與考核。借助這些機(jī)制，2014年武侯區(qū)13個(gè)街道全部改革到位，共有90余家社會(huì)組織承接政務(wù)服務(wù)。
運(yùn)行一年多來，改革取得了良好的效果：社區(qū)居委會(huì)從政務(wù)中解放出來，把主要精力放在了推動(dòng)社區(qū)自治方面；公共服務(wù)站職責(zé)清晰，聘用人員相應(yīng)減少，政府卸掉了人員管理的負(fù)擔(dān)。例如，最先改革的武侯區(qū)某社區(qū)原有綜合服務(wù)站工作的社會(huì)綜合協(xié)管員20名，改革后，他們?nèi)颗c社區(qū)解除勞動(dòng)關(guān)系，成立了武侯區(qū)陽光惠民社會(huì)服務(wù)中心，承接了原有的政務(wù)服務(wù)工作。作為社會(huì)組織的成員，這些人員的工作作風(fēng)得到了改觀，服務(wù)也更周到、更細(xì)化。
然而，隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，一些問題也逐步顯現(xiàn)出來。一是政務(wù)服務(wù)購買項(xiàng)目的合理性問題。例如，“辦理就業(yè)失業(yè)登記證”等行政審批類事項(xiàng)，是否能夠外包給社會(huì)組織存在爭議；一些交給社會(huì)組織的項(xiàng)目實(shí)際上還是由社區(qū)兩委人員承擔(dān)，而且數(shù)量龐大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，社區(qū)兩委人員承擔(dān)項(xiàng)目數(shù)量甚至多達(dá)43項(xiàng)①；同時(shí)社會(huì)組織也常會(huì)幫助兩委做分外的工作，如“社區(qū)迎檢”等。二是社會(huì)組織的能力問題。雖然承接政務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織大部分由原有聘任人員組成，對(duì)業(yè)務(wù)相對(duì)熟悉，也容易與社區(qū)建立信任，但以往的政務(wù)工作由社區(qū)兩委及聘用人員協(xié)作完成，改革后沒有兩委人員的參與，新的社會(huì)組織能否獨(dú)自承擔(dān)139項(xiàng)服務(wù)都還是未知數(shù)。
事實(shí)上，在項(xiàng)目運(yùn)行一年后，這些社會(huì)組織逐步發(fā)生了分化，有的組織已顯現(xiàn)出能力上的欠缺。為此，武侯區(qū)政府一方面通過嚴(yán)格考核梳理出一份“準(zhǔn)入名單”，淘汰不合格的組織，將原有的90多家社會(huì)組織減少到70多家；另一方面，嘗試改變購買服務(wù)的方式，采用公開招投標(biāo)的方式選擇合作者，購買服務(wù)不再“零門檻”。2015年3月，簇錦街道原有社會(huì)組織由于績效不佳、考核不合格而被淘汰出局，街道辦事處將該項(xiàng)目委托當(dāng)?shù)卣少彶块T向全社會(huì)公開招標(biāo)，成都市同行社會(huì)工作服務(wù)中心以237.9萬元的報(bào)價(jià)中標(biāo) 。
此次招標(biāo)共吸引了5家機(jī)構(gòu)參與，其中3家符合資質(zhì)要求，形成了一定的競爭態(tài)勢。中標(biāo)的同行社會(huì)工作服務(wù)中心不是由原有社區(qū)人員轉(zhuǎn)制而來，而是一家社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，成立于2012年，由成都信息工程學(xué)院教師創(chuàng)辦，在當(dāng)?shù)叵碛幸欢曂?。在這一購買項(xiàng)目中，合同的詳盡程度十分引人注目，項(xiàng)目招標(biāo)書長達(dá)20頁，詳盡列舉了承接方需要履行的139項(xiàng)公共服務(wù)職責(zé)、相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法，顯示了其較高的合同化治理水平。
應(yīng)該說，武侯區(qū)在社區(qū)層面購買政務(wù)服務(wù)是一個(gè)有益的政策創(chuàng)新，一方面減輕了社區(qū)兩委的負(fù)擔(dān)，提高了基層政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量；另一方面拓寬了政府購買服務(wù)的范圍，探索了政務(wù)服務(wù)提供的新途徑。值得注意的是，相關(guān)改革之所以能夠成功，就是由于政府最初設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)把握住了一個(gè)原則，即所購買的政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目雖屬于傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，但不涉及核心的政府審批職能。政府購買的只是初審、登記、查驗(yàn)等服務(wù)，因而避開了法律權(quán)限等方面的問題。從目前的情況看，武侯區(qū)的嘗試取得了一定的成效，在政務(wù)購買中，政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策制度得到了完善，公開性透明度不斷增強(qiáng)，社會(huì)組織也在這一過程中不斷壯大，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰。當(dāng)然，這項(xiàng)政策創(chuàng)新還是新生事物，一切還在不斷的發(fā)展之中，還需要進(jìn)一步地觀察評(píng)估。
【本文作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授】
注釋：
[1]Simon Domberger, The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing[M],Oxford: Oxford University Press, 1998.
[2]（美）E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版。
[3]（美）萊斯特·薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》[M].北京：商務(wù)印書館，2008年版。
[4]劉莉：《政務(wù)下沉之后：不是所有政務(wù)服務(wù)都適合“外包”》[N].《四川日報(bào)》，2015年1月19日。