【摘要】落實(shí)難成為阻礙改革深入推進(jìn)的攔路虎，“拖、抄、等、選”成為落實(shí)改革的另類新常態(tài)。破解改革落實(shí)難的窘境，使改革方案落地生根，需統(tǒng)合改革共識(shí)吸納基層意見(jiàn)，制定科學(xué)合理的方案，完善責(zé)任落實(shí)機(jī)制，健全激勵(lì)措施和評(píng)價(jià)體系等。
【關(guān)鍵詞】改革推進(jìn) 落實(shí)難 決策體制 執(zhí)行機(jī)制 【中圖分類號(hào)】D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】
提出改革方案易，落實(shí)改革方案難
十八屆四中全會(huì)后，掀起了新一輪改革熱潮，進(jìn)入“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的新時(shí)期。習(xí)近平同志指出：“處理好改革最先一公里和最后一公里的關(guān)系，突破中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來(lái)，讓人民群眾有更多獲得感。”然而改革目標(biāo)仍未完全實(shí)現(xiàn)，所以改革方案層出不窮，以法院系統(tǒng)為例，每隔五年都會(huì)推出新的改革方案，倘若第一次改革目標(biāo)能完全落實(shí)，后續(xù)即使需進(jìn)一步完善，只提出局部性改革建議即可，無(wú)須屢次提出綜合改革方案。提出改革方案易，落實(shí)改革方案難，落實(shí)過(guò)程中各種利益博弈更加激烈緊張。落實(shí)難具體表現(xiàn)在以下方面：
拖延改革進(jìn)度，消極應(yīng)對(duì)改革。但凡改革都有風(fēng)險(xiǎn)，改革方案下發(fā)之后，不少地方習(xí)慣按兵不動(dòng)。在改革前景不甚明朗時(shí)，考慮到推進(jìn)改革需承擔(dān)的政治責(zé)任，這種策略不失為明哲保身的“明智”之舉，也暗合部分官員不求有功但求無(wú)過(guò)的政治心態(tài)。“槍打出頭鳥(niǎo)”成為官場(chǎng)潛規(guī)則，誰(shuí)也不敢先著手，都等待對(duì)方出臺(tái)落實(shí)細(xì)則，自己便參照?qǐng)?zhí)行，落實(shí)的進(jìn)度一緩再緩、一延再延。
照抄中央文件，缺乏主動(dòng)思考積極求變意識(shí)。不少地方一字不落照抄照搬中央文件，樂(lè)意成為中央的傳達(dá)室，陷入教條主義的誤區(qū)。黨政官員存在怕出事不敢擔(dān)責(zé)的心理陰影，誤認(rèn)為原封不動(dòng)照抄原文，就是緊跟中央步伐與中央保持一致。如果不能吃透方案精神，結(jié)合實(shí)際出臺(tái)實(shí)施辦法，基層更無(wú)權(quán)力擅自改革，最終陷入以文件落實(shí)改革以會(huì)議落實(shí)改革的局面。
一味依賴上級(jí)指示，將改革矛盾層層上交。任何改革在落實(shí)中都會(huì)遇到困難，否則，改革早已畢其功于一役不會(huì)遷延日久。有些地方在推行中，不管遇到多大困難，都暫緩改革層層上報(bào)等待上級(jí)進(jìn)一步指示。若事事由中央決策地方遵令執(zhí)行，自然減少了出現(xiàn)偏差的可能，但也將貽誤時(shí)機(jī)，使改革陷入無(wú)效率低水平循環(huán)中。
選擇性執(zhí)行改革方案，隨意裁量打擦邊球。順利落實(shí)改革還需執(zhí)行者有足夠的勇氣和魄力，稍顯遺憾的是當(dāng)前有魄力的執(zhí)行者太少，大部分執(zhí)行者都較為“聰明”選擇性改革，這也是官場(chǎng)文化中“不得罪人”的思維作祟，對(duì)于利益變革較大的硬骨頭，濫用自由裁量權(quán)，繞著方案走。殊不知，法治改革的核心是建立規(guī)則之治，以自身利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)，隨意裁量選擇性改革，恰恰是人治思維的表現(xiàn)，與規(guī)則之治相距甚遠(yuǎn)。
法治改革方案為什么擱淺
改革方案大多貫穿了法治的精髓，符合建設(shè)法治國(guó)家的基本規(guī)律，但改革方案執(zhí)行中多次擱淺，絕不是個(gè)人因素導(dǎo)致，而是執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)了制度性困境。若不深入分析背后的原因，將導(dǎo)致改革陷入疲憊，進(jìn)入決策躁動(dòng)執(zhí)行休眠的境地。
一是少數(shù)改革方案急于求成，目標(biāo)宏大與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。法治改革方案大多規(guī)劃了理想藍(lán)圖，設(shè)計(jì)出美好愿景，渴望短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)法治，理論上這些方案都很正確甚至完美，卻容易忽視改革規(guī)律和現(xiàn)實(shí)條件，導(dǎo)致方案出臺(tái)后，目標(biāo)宏大顯得急于求成與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。如《人民法院五年改革綱要》提出“按照規(guī)范化、規(guī)?；囊蠛侠碓O(shè)置人民法庭”，這本是完善審判層級(jí)提高審判質(zhì)量的重要舉措，也是審判改革應(yīng)該堅(jiān)持的方向，能有效遏制法院隨意設(shè)置人民法庭的弊端。但方案要求“2000年底前撤銷城市市轄區(qū)內(nèi)的人民法庭”，則顯得不切實(shí)際，從綱要下發(fā)到最終落實(shí)只有14個(gè)月，在如此短的時(shí)間內(nèi)，難以合理安排法庭人員的工作，安撫其情緒并保持法院系統(tǒng)穩(wěn)定，果不其然，此項(xiàng)改革缺乏可行性最終不了了之，時(shí)至今日不少市轄區(qū)仍然下轄人民法庭，如武漢市漢陽(yáng)區(qū)法院下轄十里法庭和江堤法庭。
二是部分改革方案過(guò)于原則，欠缺具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。中央站在全局的角度思考設(shè)計(jì)改革方案，方案必須較為宏觀原則才能有效統(tǒng)領(lǐng)各地具體改革，這本無(wú)可厚非，也是中央設(shè)計(jì)改革方案難以避免的。但在當(dāng)前的執(zhí)行體制下，若方案不能提出明確指導(dǎo)意見(jiàn)，則地方改革將陷入無(wú)所適從無(wú)法可依的局面，要么事事請(qǐng)示中央貽誤改革時(shí)機(jī)，要么隨意自由裁量曲解改革本意，使改革陷入“一放就亂一收就死”的窘境。如2016年9月12日最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》希望能提高司法效率促進(jìn)司法公正。理論上講“繁簡(jiǎn)分流”是科學(xué)的案件審判制度，能集聚優(yōu)秀的審判人員集中處理復(fù)雜案件，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案快審繁案精審的目標(biāo)?！兑庖?jiàn)》提出的各項(xiàng)原則固然正確，但欠缺實(shí)際執(zhí)行的具體細(xì)則，沒(méi)有定義何為簡(jiǎn)單案件何為復(fù)雜案件，何種法官審理簡(jiǎn)單案件，審理復(fù)雜案件的法官能否提升待遇等。據(jù)了解，有的法院仍然簡(jiǎn)單采取隨機(jī)方式，不論案件難易隨意分配；有的法院因缺乏待遇激勵(lì)機(jī)制，大部分法官都認(rèn)為自身業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)希望審理簡(jiǎn)單案件。因此，為保障改革方案順利落實(shí)，現(xiàn)有制度模式下在提出原則性規(guī)范時(shí)，還需兼顧具體指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施辦法。
三是某些改革方案政出多門，朝令夕改難持久推行。大型改革方案不是一家單位能獨(dú)立完成的，需要不同機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，特別是法院和檢察院需通力合作。如果不能精誠(chéng)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一思想，即使方案勉強(qiáng)出臺(tái)，后續(xù)執(zhí)行中仍難免橫生波折，甚至出現(xiàn)改革方案政出多門相互沖突的局面。如在檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟改革中，檢察院與法院對(duì)起訴主體存在爭(zhēng)議，檢察院希望自身主導(dǎo)行政公益訴訟，明確檢察機(jī)關(guān)為唯一的起訴主體，法院則希望其他公益組織能分享一部分起訴權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大起訴主體范圍。必須保證改革的連續(xù)性和穩(wěn)定性，防止改革方案淺嘗輒止朝令夕改，若經(jīng)常出現(xiàn)后一項(xiàng)改革推翻前一項(xiàng)方案確定的規(guī)則制度，將使改革方案的權(quán)威性蕩然無(wú)存，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行中虛與委蛇、敷衍了事。
四是改革壓力疊加下移，基層疲于應(yīng)對(duì)難以深入。法治改革主體眾多內(nèi)容廣泛，改革漸成層層下壓之勢(shì)，方案制定主體包括中共中央，全國(guó)人大，最高人民法院，最高人民檢察院等，方案內(nèi)容既可以是國(guó)家層面司法改革，也可以是某一系統(tǒng)的局部改革，還可以是針對(duì)個(gè)案開(kāi)啟某項(xiàng)訴訟程序?qū)徟幸?guī)則的改革等。當(dāng)前，社會(huì)已經(jīng)深深打上了改革烙印，事事想改革時(shí)時(shí)講改革，不同部門可以就同一項(xiàng)制度從自身角度分別提出改革方案，以致方案層層傳導(dǎo)壓力疊加下移。執(zhí)行者尤其是基層工作者，要花費(fèi)不少時(shí)間研讀學(xué)習(xí)各項(xiàng)改革方案，還須處理大量業(yè)務(wù)工作，真正用在落實(shí)改革上的時(shí)間極為有限。如基層法院審判人員，業(yè)務(wù)繁重審判壓力大，頻繁參觀培訓(xùn)研討學(xué)習(xí)占用較多時(shí)間精力，面對(duì)日常審判業(yè)務(wù)尚感力不從心，改革效果不盡如人意也就不難理解了。
五是基層人員執(zhí)行力度不強(qiáng)，待遇激勵(lì)機(jī)制不健全。當(dāng)前囿于種種原因，基層司法人員素質(zhì)還不高執(zhí)行力不強(qiáng)，部分審判檢察人員，學(xué)歷層次不高，非法學(xué)科班出身，對(duì)法治改革缺乏深入理解。現(xiàn)有待遇激勵(lì)機(jī)制不健全，難以跟上時(shí)代步伐，削減了基層落實(shí)改革的積極性，而社會(huì)各界對(duì)法治的殷切期望，無(wú)形之中增加了司法人員的工作強(qiáng)度和心理壓力。一方面工作繁、責(zé)任重、壓力大，另一方面卻地位低、待遇薄、升遷難，一些骨干法官要求調(diào)離法院，辦案一線的司法官素質(zhì)總體而言達(dá)不到要求。這導(dǎo)致改革陷入惡性循環(huán)，社會(huì)對(duì)正義的期望越高，司法人員的壓力越大，優(yōu)秀司法人才越可能逃離基層司法機(jī)關(guān)，使基層司法人員素質(zhì)下降執(zhí)行力減弱，最終導(dǎo)致社會(huì)懷疑改革的意義。
六是注重改革方案決策宣傳，懲戒和督導(dǎo)力度不足。改革難以擺脫重決策輕落實(shí)的頑疾，這與注重前期宣傳引導(dǎo)，輕視后期懲戒督導(dǎo)有很大關(guān)系。方案出臺(tái)后應(yīng)立即通過(guò)官方媒體，在網(wǎng)站、報(bào)紙和期刊上大規(guī)模宣傳報(bào)道，強(qiáng)化方案的重要性。但督導(dǎo)懲戒措施則凡善可陳，缺乏制度化規(guī)范化模式，習(xí)慣于年初布置改革方案，年終前往基層調(diào)研督導(dǎo)，中途無(wú)法判斷執(zhí)行進(jìn)度是否達(dá)標(biāo)執(zhí)行措施是否合規(guī)等。年終督導(dǎo)大多以聽(tīng)匯報(bào)看材料等形式收?qǐng)?，蜻蜓點(diǎn)水式的浮在表面，沒(méi)有沉下心來(lái)思索到底取得哪些成就。對(duì)落實(shí)改革先進(jìn)單位評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)多方報(bào)道，然甚少聽(tīng)說(shuō)哪家單位因落實(shí)改革不力被問(wèn)責(zé)，須知，有獎(jiǎng)有罰才能起到激勵(lì)先進(jìn)鞭策后進(jìn)的效果。
完善執(zhí)行制度，破解落實(shí)難的痼疾
找準(zhǔn)病根還需開(kāi)對(duì)藥方，當(dāng)下要汲取過(guò)往改革未能完全成功的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，適時(shí)調(diào)整舊有改革模式，完善執(zhí)行制度，以求逐步破解落實(shí)難的痼疾。
第一，中央統(tǒng)合改革共識(shí)，避免改革碎片化。如何根據(jù)法治的一般理論，遵循法治的基本規(guī)律，建構(gòu)能解決中國(guó)問(wèn)題的具有中國(guó)特色的司法體制與機(jī)制，是中央頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐探索的關(guān)鍵。要徹底消除部門利益藩籬破解利益固化的困境，需樹(shù)立法治改革是全局性改革的共識(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃綜合考量，防止各部門各地區(qū)自行其是恣意妄為，以致改革碎片化。司法權(quán)本就是屬于中央的權(quán)力，由中央統(tǒng)一規(guī)劃合情合理，各地方和部門需尊重中央在法治改革中的權(quán)威地位，拋棄地方保護(hù)和部門保護(hù)的傳統(tǒng)思維，站在全國(guó)一盤(pán)棋的角度審慎對(duì)待法治改革。
第二，注重吸納基層意見(jiàn)，提升方案科學(xué)性。制定方案時(shí)應(yīng)盡可能吸納利益相關(guān)者的意見(jiàn)建議，尤其是基層司法人員的建議，以往法治改革方案大多由中央或省級(jí)司法人員和專家學(xué)者共同研究擬定，導(dǎo)致方案過(guò)于理想化，對(duì)基層實(shí)際執(zhí)行中可能存在的困難估計(jì)不足。如早在2004年《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》提出要“建立法官員額比例并逐步落實(shí)”，員額制事關(guān)司法人員的切身利益，是司法人事管理制度的核心，牽涉面廣利益糾葛復(fù)雜，在法院二五改革期間根本無(wú)力推動(dòng)，直到十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推動(dòng)司法體制改革以來(lái)，才于2014年6月在6個(gè)省份開(kāi)始員額制改革試點(diǎn)破冰。改革方案規(guī)定的落實(shí)時(shí)間通常較短，往往以三年或者五年為限甚至以一年為期，導(dǎo)致落實(shí)過(guò)程浮于表面、落實(shí)方法過(guò)于簡(jiǎn)單，存在許多遺留問(wèn)題，影響改革目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。今后制定改革方案必須充分吸納基層意見(jiàn)，考慮改革執(zhí)行的可操作性和現(xiàn)實(shí)條件，以一線法官檢察官為本、面向基層、眼睛向下的司法改革實(shí)施方案，才能取得預(yù)期成效。
第三，完善責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化落實(shí)力度提升基層待遇。法治改革方案一般包含目標(biāo)意義、方式方法、時(shí)間期限等內(nèi)容，但欠缺責(zé)任追究條款，在無(wú)法追究執(zhí)行者改革責(zé)任時(shí)，改革方案逐漸由強(qiáng)制性變成了建議性，失去對(duì)執(zhí)行者的約束作用。法治改革的責(zé)任追究機(jī)制，是使這項(xiàng)制度發(fā)揮作用最有力的武器，若缺乏責(zé)任追究，改革方案的落實(shí)僅依賴于執(zhí)行者的自覺(jué)和道德約束，須知，簡(jiǎn)單的以宣傳教育督促檢查來(lái)促進(jìn)改革落實(shí)，不過(guò)是方案制定者的一廂情愿。同時(shí)，還必須正視基層司法人員工作壓力大待遇低的現(xiàn)狀，強(qiáng)化落實(shí)需要留得住人才并穩(wěn)定人心，沒(méi)有健全的待遇激勵(lì)機(jī)制，難以吸引優(yōu)秀的法治人才，在基層待遇普遍偏低、人才外流嚴(yán)重的今天，良好的待遇激勵(lì)機(jī)制彌足珍貴。完善待遇機(jī)制還要打破吃大鍋飯的傳統(tǒng)，發(fā)揮多勞多得的激勵(lì)效應(yīng)，在普遍提升待遇的基礎(chǔ)上凸顯差別，才能激發(fā)基層司法人員的工作熱情和動(dòng)力。
第四，改善督導(dǎo)評(píng)價(jià)體系，既重視改革結(jié)果也重視過(guò)程。當(dāng)前督導(dǎo)評(píng)價(jià)體系還停留在注重文字材料數(shù)據(jù)匯報(bào)上，這固然是督導(dǎo)評(píng)價(jià)的一種方法，但不應(yīng)該將其視為唯一的工作方法，更不能讓督導(dǎo)評(píng)價(jià)淪為形式，避免參觀訪問(wèn)式的督導(dǎo)，應(yīng)不拘泥形式時(shí)時(shí)督導(dǎo)綜合評(píng)價(jià)。在方案落實(shí)中，深入基層督察貼近實(shí)際指導(dǎo)，妥善解決基層在實(shí)踐中遇到的障礙及存在的困難，使督導(dǎo)成為下級(jí)反映情況上級(jí)解決問(wèn)題的互動(dòng)模式。另外，評(píng)價(jià)體系需精細(xì)化，注重改革過(guò)程和實(shí)際效果，充分考慮地區(qū)法治發(fā)展水平的差異，法治改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)較為漫長(zhǎng)，中間會(huì)遇到各種障礙，基層落實(shí)改革方案就是法治逐步完善的過(guò)程。有些地方法治發(fā)展較為落后改革困難大，要取得突出成果更為不易，評(píng)價(jià)體系需綜合考慮改革過(guò)程，不能簡(jiǎn)單以改革結(jié)果來(lái)認(rèn)定改革成效。
從改革方案的提出，到執(zhí)行落實(shí)，再到考核評(píng)價(jià)，是一個(gè)系統(tǒng)化的過(guò)程，三者同樣重要不可偏離，要徹底糾正以往某些改革虎頭蛇尾的弊端。妥善解決改革落實(shí)難的痼疾，需統(tǒng)一思想凝聚共識(shí)，將深化改革作為共同的奮斗目標(biāo)，使大家心往一處想勁兒往一處使。
（作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授；武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生李雷對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
【參考文獻(xiàn)】
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③葛洪義：《頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河： 當(dāng)前中國(guó)的司法改革》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2015年第2期。
責(zé)編/張蕾 美編/宋揚(yáng)
