【摘要】公車私用、濫發(fā)福利、報銷侵占等問題，相較于治理一方而言，都是職權(quán)之內(nèi)的“小事”，也是絆倒很多干部的普遍之事。“小事弄權(quán)”之所以存在，原因是多方面的，與環(huán)境因素潛移默化、認知因素偏離正軌、制度因素相對乏力等緊密相關(guān)。管小、管細，抓小、抓細，不是對干部的極端苛刻，而是“嚴中有愛”的規(guī)制。
【關(guān)鍵詞】“小事弄權(quán)” 環(huán)境 認知 制度 【中圖分類號】D602 【文獻標(biāo)識碼】A
在一些不起眼的領(lǐng)域、容易被忽視的地方，權(quán)力的使用還留有縫隙，存在著“小事弄權(quán)”的現(xiàn)象。這些小事雖然不構(gòu)成犯罪，但是卻違反了法律或公務(wù)人員廉潔自律的規(guī)定，往往表現(xiàn)為公車私用、濫發(fā)福利、報銷侵占等。“小事弄權(quán)”現(xiàn)象嚴重違背了社會公平正義、影響了執(zhí)政黨形象、削弱了政府行政能力,并侵害了群眾利益，其原因是多方面的。
環(huán)境因素潛移默化
等級權(quán)力觀念作用。即使在政治文明已經(jīng)高度發(fā)達的今天，不少人仍然沒有擺脫封建政治思想影響，仍舊受到等級權(quán)力觀念影響。等級權(quán)力觀念在本質(zhì)上是一種單向權(quán)力觀念，認為權(quán)力所有者可依照其意志作出行為選擇，具有絕對的行為權(quán)威。他們主要發(fā)揮權(quán)力的統(tǒng)治功能，而非服務(wù)于社會成員。在這種權(quán)力觀念影響下，普通公民固守嚴格的尊卑和等級觀念，下級對上級保持絕對服從。這就使得掌權(quán)者產(chǎn)生了使用權(quán)力的恣意性，行為初衷往往以獲得自身利益為導(dǎo)向。他們肆意使用手中權(quán)力，不斷滿足自身利益需求。
熟人社會感染。中國長久以來形成了以人情關(guān)系為基礎(chǔ)的熟人社會，作為社會中的個體，人們總是試圖織就各種網(wǎng)絡(luò)來盡可能拉近不同個體之間的距離，形成利益集團。這種觀念營造了一種難以接受約束和控制的私人關(guān)系，在公共場域便具有了無視規(guī)則意識的可能。在這樣的環(huán)境、在如此特性支配的行為選擇中，具體行為人往往依靠“人情”所建立的非正式路徑來解決問題，行為內(nèi)含“為己”私念。因此，在行為選擇上形成了過于自私的弊病，導(dǎo)致行為方式以一己私利為主要導(dǎo)向，制度與規(guī)則由此被束之高閣。
規(guī)則意識較差。在一些腐敗官員看來，制度、法律、規(guī)范、指令、條例等都是軟約束，可以討價還價，可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行；有好處時執(zhí)行，沒有好處時不執(zhí)行。他們不愿遵從約束他們的規(guī)章與指令，并利用這些規(guī)則和權(quán)力來謀取個人利益。這一定程度上惡化了政治生態(tài)，導(dǎo)致制定法律制度，也不被遵守、不易實施，使腐敗得以滋生和蔓延。
潛規(guī)則體系影響。在潛規(guī)則流行的社會，公民將對個人權(quán)利的保護和正常權(quán)利的行使寄期望于非正式規(guī)則體系，往往忽視法律所具有的作用。在這種特殊情況下，這些規(guī)則和活動甚至比法律的約束性更強。擁有權(quán)力的官員依靠非正式的表達渠道，以默認秩序加載行為選擇，不可避免地需要回饋裹挾著利益因素的個體或集體。長此以往，他們往往利用手中的權(quán)力攫取一己私利，而不愿破壞約定俗成的規(guī)則體系。
認知因素偏離正軌
第一，求償心理。一些人將“公權(quán)力”等同于滿足“私權(quán)利”的工具，認為擁有權(quán)力之后就需要補償自己曾經(jīng)在取得權(quán)力過程中的辛勤付出。在這樣的情境下，掌權(quán)者在觀念上不是敬畏權(quán)力而是利用權(quán)力，他們對權(quán)力的態(tài)度保持很大程度的松弛性與隨意性。
第二，從眾心理。“小事弄權(quán)”的人看到其他人能夠通過使用手中權(quán)力滿足個體私利實現(xiàn)，進而受到這種行為影響，而在自己的知覺、判斷、認識上表現(xiàn)出效仿他人的行為選擇。
第三，僥幸心理。僥幸心理是人的本能意識，通常并不足以支配人的行為選擇，只是作為潛意識的表現(xiàn)。但是當(dāng)個體自控能力差，這種潛意識得到膨脹之后，就會引發(fā)行為沖動。一些掌權(quán)者利用所掌握的權(quán)力偶然或意外獲取利益之后，卻沒有因此得到懲罰，從而導(dǎo)致貪求不止，走向違法犯罪的深淵。
第四，貪利心理。對于利益的期待與攫取是人永恒不變的行為動機，這直接決定了個體的行為選擇。一些手握權(quán)力者往往抱有“不占便宜就感覺自己吃虧了” 的心理，他們往往抱著“大事不敢犯，小事無所謂”的心態(tài)，利用手中的權(quán)力盡可能地滿足自己私欲?；诖耍?ldquo;小事弄權(quán)”的動機主要基于精神需求和物質(zhì)利益。
制度因素相對乏力
監(jiān)督機制相對乏力。對于小事監(jiān)督問題，從權(quán)力配置角度而言，由于在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面缺少上下級權(quán)力分配，監(jiān)督權(quán)就成為了上級權(quán)力在下級權(quán)力中的延伸，上下級分權(quán)與橫向分權(quán)不同步，監(jiān)督權(quán)與其它權(quán)力主體之間難以達到均衡狀態(tài)，這就導(dǎo)致了監(jiān)督者與其他權(quán)力主體之間不可避免地存在監(jiān)督死角。從權(quán)力運行角度而言，當(dāng)前監(jiān)督制度多是針對掌權(quán)者而非權(quán)力本身，從而使得監(jiān)督權(quán)存在較大自主性，往往根據(jù)監(jiān)督者的主觀意志發(fā)揮作用，而個體主觀意志的可選擇性就為監(jiān)督“小事弄權(quán)”的遺漏性提供了可能，導(dǎo)致忽視“小事弄權(quán)”。
懲戒機制略微滯后。對于“小事弄權(quán)”問題，我國目前法律、規(guī)章等制度規(guī)范并未形成統(tǒng)一界定，對于體現(xiàn)在小事上的權(quán)力腐敗，也沒有一套完整、科學(xué)、有效的懲戒機制。這就為掌權(quán)者提供了制度漏洞。懲戒機制不健全，無法對“小事弄權(quán)”現(xiàn)象產(chǎn)生震懾，也就無法遏制此類現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。
杜絕小事弄權(quán)的具體路徑
構(gòu)建防范機制。第一，力行“權(quán)力清單”制度。自黨的十八大以來，我們制定了“權(quán)力清單”制度。權(quán)力清單也即權(quán)力明細，這一制度本身旨在確定權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力行使。掌權(quán)者要嚴格依據(jù)清單事項行使權(quán)力，明確什么可以做，什么不可以做，以及可以做到什么程度?？梢?，權(quán)力清單對于杜絕“小事弄權(quán)”意義重大。
第二，提高濫用權(quán)力成本。一要增加濫用權(quán)力的實際成本。加大信息公開力度，在推動權(quán)力公開與透明的情形下，有力降低權(quán)力濫用現(xiàn)象。完善權(quán)力制約機制，讓有權(quán)者難以實施腐敗行為。二要增加濫用權(quán)力的機會成本。形成合理的福利制度，讓有權(quán)者能夠在遵守法律、合理用權(quán)的過程中滿足合理利益期待，抑制弄權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。三要增加濫用權(quán)力的懲罰成本，制定嚴格的懲罰措施。將濫用權(quán)力、“小事弄權(quán)”的行為納入考核、晉升等評價標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此作出相應(yīng)懲罰，增加其腐敗成本。
第三，培育權(quán)力制約觀念。權(quán)力制約觀念以節(jié)制權(quán)力濫用、有益公民發(fā)展的增量為本質(zhì)特征，以帕累托改進為目標(biāo)。在權(quán)力制約觀念影響下，公民會認可自己服從權(quán)力的義務(wù)，也會對權(quán)力保持警醒，進行監(jiān)督。要加強正確權(quán)力觀教育，積極培育權(quán)力制約觀念。
形成保障機制。第一，堅持一體多面，加強官德建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“官德，也就是從政道德，是為官當(dāng)政者從政德行的綜合反映，包括思想政治和品德作風(fēng)等方面的素養(yǎng)。”官德建設(shè)是一個具有深厚歷史積淀的課題，是一個國家政治健康發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，更是執(zhí)政黨長盛不衰的重要保障。良好的官德能夠根本、全面、穩(wěn)定和長期地規(guī)范、引領(lǐng)公共權(quán)力的運行。針對小事弄權(quán)，尤其要重視官德建設(shè)。加強官德建設(shè)，需要從多方面入手。需要不斷深化官德培育，以教育方式為主，促進官員道德修養(yǎng)提高。不斷完善官德制度，制度建設(shè)是官德建設(shè)的外在保障，完善的官德制度建設(shè)能夠約束官員自覺做到不弄權(quán)、不攬權(quán)、不越權(quán)。加強官德考核，考核的目的是通過不斷反思與審視官員的道德水準(zhǔn)來提升官員道德水準(zhǔn)。只有加強官德考核，才能夠不斷提升官員道德水平。官德建設(shè)需要將官德教育、官德制度和官德考核有機統(tǒng)一，各種方法相互配合。
第二，多管齊下，構(gòu)建監(jiān)督體系。系統(tǒng)構(gòu)建自我監(jiān)督、自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督以及同級相互監(jiān)督方式的錐形立體監(jiān)督網(wǎng)格，讓監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督人員捆綁集合式發(fā)揮效能，使各項監(jiān)督在環(huán)節(jié)上保持緊扣、在功能上達到互補、在時間上保持同在、在空間上達到并存，充分發(fā)揮監(jiān)督職能。督促掌權(quán)者嚴格按照規(guī)范行使權(quán)力，讓監(jiān)督落到實處、見到實效，讓意圖弄權(quán)者時刻處于被監(jiān)督狀態(tài)，無法濫用手中權(quán)力。
完善規(guī)范機制。第一，完善公務(wù)員相關(guān)法律體系，注重以法律規(guī)范權(quán)力。世界很多國家都非常注重通過健全的法律體系來規(guī)范公共權(quán)力運行。通過法律對公務(wù)員的行為作了嚴格的限定，有效地防止了公務(wù)員在公務(wù)活動中假公濟私，濫用職權(quán)。我國的《公務(wù)員法》雖然也對公務(wù)員的職業(yè)行為作出了規(guī)定，但是，仍舊缺乏系統(tǒng)化與細化規(guī)定。隨著社會形勢發(fā)展變化，《公務(wù)員法》與新實踐新要求不相適應(yīng)的一些問題已經(jīng)顯現(xiàn)出來。我們需要在總結(jié)其他國家以法律規(guī)范權(quán)力的經(jīng)驗時，及時地補充、修正、完善我國相關(guān)公務(wù)員法律，從法律層面，有的放矢地作出對公務(wù)人員權(quán)力限制、義務(wù)要求和責(zé)任認定的規(guī)定。
第二，建立治理“小事弄權(quán)”的倒逼追責(zé)機制。倒逼追責(zé)機制是一種有效逆推的工作機制，其價值主要體現(xiàn)在解決問題的效率性和針對性上。針對小事弄權(quán)現(xiàn)象，建立倒逼追責(zé)機制的關(guān)鍵在于以下幾個方面：一要確定倒逼追責(zé)對象。將倒逼追責(zé)對象定位于對弄權(quán)行為的“行為控制”而非“結(jié)果控制”上，重點關(guān)注法律容易忽視的行為上；二要嚴格把握倒逼追責(zé)啟動程序。針對通過舉報、檢查、監(jiān)督等渠道發(fā)現(xiàn)的公務(wù)人員濫用權(quán)力、“小事弄權(quán)”時，應(yīng)及時啟動追責(zé)程序。三要實行倒逼追責(zé)評價機制。對于倒逼追責(zé)的工作成果，要進行評價和考核，以此不斷完善倒逼追責(zé)機制建設(shè)，不斷提升倒逼追責(zé)機制效果。
（作者分別為國家行政學(xué)院法學(xué)教研部教授、博導(dǎo)；國家行政學(xué)院法學(xué)教研部講師）
【參考文獻】
①習(xí)近平：《用權(quán)講官德，交往有原則》，《求是》，2004年第19期。
②《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。
責(zé)編/溫祖俊 美編/李祥峰
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。
