【摘要】法治城市是推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的重要載體，既反映了法治國(guó)家與法治政府的承接，也實(shí)現(xiàn)了法治政府與法治社會(huì)的統(tǒng)一，還體現(xiàn)了法治社會(huì)與法治國(guó)家的呼應(yīng)。法治城市建設(shè)應(yīng)遵循一定的法秩序規(guī)則，讓權(quán)力制衡、權(quán)利保障和程序規(guī)范等各個(gè)構(gòu)成要素成為一個(gè)有機(jī)整體，相互制約、相互協(xié)調(diào)。
【關(guān)鍵詞】法治城市 法秩序 自由法治 秩序法治 【中圖分類號(hào)】D90 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
法治城市建設(shè)是貫徹依法治國(guó)基本方略的地方實(shí)踐，承載了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的時(shí)代任務(wù)。法治城市的理想狀態(tài)是讓法治成為鮮明的城市特質(zhì)和核心的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城市各個(gè)領(lǐng)域的法治化：城市的管理與運(yùn)行都遵循法治規(guī)則、城市中的各種個(gè)體與組織都信奉法治精神、法律在城市建設(shè)中具有正當(dāng)性與穩(wěn)定性。
法治城市建設(shè)的法秩序構(gòu)成：實(shí)質(zhì)要素與形式要素的統(tǒng)一
法秩序是社會(huì)秩序的一種，是由實(shí)體性的法律制度和觀念化的法治意識(shí)所合成的社會(huì)狀態(tài)，反映了國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律規(guī)則體系在某種程度上的一致性、連續(xù)性和確定性。良性法秩序的建構(gòu)與維系是與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化生活密切相關(guān)的。具體而言，良性法秩序具有以下特點(diǎn)：
一是體系性，即能反映城市法治建設(shè)的整體系統(tǒng)和各個(gè)子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)協(xié)作。正如韋伯所說(shuō)：“法律秩序在法律社會(huì)學(xué)意義上的解釋不能被理解為一套邏輯上正確的法規(guī)，而是一種經(jīng)驗(yàn)證實(shí)了的決定人的行為的復(fù)雜體系。”這套體系融合了權(quán)力與權(quán)力的平衡、權(quán)力與權(quán)利的合作、權(quán)利與權(quán)利的協(xié)調(diào)等多重關(guān)系。
二是兼容性，即能促進(jìn)城市法律機(jī)制與民間社會(huì)規(guī)范等非法律機(jī)制的協(xié)調(diào)互動(dòng)。在城市法律機(jī)制的建設(shè)過(guò)程中，除了加快構(gòu)建與上位法銜接、具有比較優(yōu)勢(shì)的地方立法體系以外，還應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，注重民間社會(huì)規(guī)范等非法律機(jī)制在秩序維護(hù)和關(guān)系合作等方面發(fā)揮的積極作用，將各種社會(huì)共同體內(nèi)在的道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣、自治規(guī)則等納入社會(huì)調(diào)整機(jī)制，促使法律機(jī)制與非法律機(jī)制之間能夠?qū)崿F(xiàn)相互支持和補(bǔ)充，形成制度合力。
三是現(xiàn)實(shí)性，即能保障權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等統(tǒng)一。權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是法治城市法秩序的核心要素，權(quán)力和責(zé)任是對(duì)以維護(hù)公益為目的的公權(quán)主體的職責(zé)要求，有權(quán)必有責(zé)，責(zé)權(quán)必相當(dāng)；權(quán)利和義務(wù)是對(duì)滿足個(gè)人需要為目的的私權(quán)主體的平衡要求，二者互相關(guān)聯(lián)，具有一致性。法治的建設(shè)過(guò)程就是公權(quán)與私權(quán)互相碰撞的平衡過(guò)程，“對(duì)權(quán)力，法無(wú)授權(quán)即禁止；對(duì)權(quán)利，法無(wú)禁止即自由”。
四是正當(dāng)性，即能保障法治城市建設(shè)的形式或過(guò)程具有合法性和合理性。法治城市建設(shè)既是國(guó)家法治的重要組成部分，也是地方法治的創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)。從實(shí)質(zhì)法治而言，法治城市建設(shè)是踐行法治精神、推動(dòng)法治價(jià)值觀實(shí)踐轉(zhuǎn)化的重要載體；從形式法治而言，法治城市建設(shè)在體現(xiàn)地方自主性和創(chuàng)新性的同時(shí)，應(yīng)注重與國(guó)家法治整體系統(tǒng)的有效銜接，在形式選擇和過(guò)程實(shí)施方面具有正當(dāng)性。
法治城市建設(shè)的法秩序要求：自由法治與秩序法治的整合
自由是人的個(gè)體性表現(xiàn)，秩序是人的社會(huì)性反映，城市法治建設(shè)主要包括了自由法治和秩序法治兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。其中，自由法治對(duì)應(yīng)的是權(quán)利問(wèn)題，秩序法治對(duì)應(yīng)的是權(quán)力問(wèn)題，兩者之間相輔相成，相互促進(jìn)。
在法治社會(huì)，“自由是做法律許可的一切事情的權(quán)利”，也即權(quán)利是自由在法律上的表達(dá)形式。一方面，自由是由法律所確認(rèn)和保障的：首先，法律的規(guī)范性設(shè)定了自由實(shí)現(xiàn)的范圍；其次，法律強(qiáng)制性排除了主體自由行為的濫用；最后，法律的穩(wěn)定性保障了自由在社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)揮。另一方面，自由是由法律所干預(yù)和限制的：雖然自由法治的核心是保障人權(quán)，反映了個(gè)體對(duì)人身自由、精神自由、經(jīng)濟(jì)自由、政治自由等諸多權(quán)利需求，但自由不是絕對(duì)的，是人權(quán)價(jià)值在法律體系中的具體化，法律不僅以權(quán)利義務(wù)方式對(duì)社會(huì)不同領(lǐng)域的自由進(jìn)行了規(guī)定，而且通過(guò)設(shè)定法律責(zé)任和救濟(jì)程序?qū)ψ杂傻膶?shí)現(xiàn)進(jìn)行了控制。與之相對(duì)應(yīng)，秩序法治體現(xiàn)了法對(duì)權(quán)力的約束和規(guī)范。從法治的現(xiàn)代意義而言，秩序法治包含了規(guī)則、民主、平等、程序等法治價(jià)值觀，首先，是一種規(guī)則之治，要求社會(huì)的各類主體，包括政府、組織和個(gè)人都要按照統(tǒng)一的規(guī)則來(lái)辦事，任何人都沒(méi)有超越法律的特權(quán)；其次，是一種良法之治，即制定的規(guī)則應(yīng)該是良好的，蘊(yùn)含民主、平等價(jià)值，會(huì)得到全社會(huì)的一致遵行；最后，是一種程序之治，即規(guī)則的制定、權(quán)力的行使、職責(zé)的履行都應(yīng)當(dāng)運(yùn)用公平正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)保證。
法治城市建設(shè)是提升城市治理能力的有效途徑，應(yīng)遵循自身的規(guī)律和邏輯，實(shí)現(xiàn)自由法治與秩序法治的整合。在自由法治方面，要體現(xiàn)法治對(duì)人民期待的回應(yīng)和對(duì)人民需求的滿足，包括法治共識(shí)的凝練、市場(chǎng)自由的釋放、社會(huì)自治的發(fā)展、法治實(shí)施的合作等問(wèn)題。在秩序法治方面，重點(diǎn)在于建立規(guī)則體系，將城市建設(shè)的方方面面納入法制化、規(guī)范化軌道。從實(shí)體意義而言，秩序法治應(yīng)推動(dòng)法治價(jià)值觀的實(shí)踐轉(zhuǎn)化，包括框定公權(quán)力作為的尺度和活動(dòng)的范圍，構(gòu)建地方立法與國(guó)家立法相銜接、統(tǒng)一的良法體系，運(yùn)用法治思維和法治方式在法治軌道上推進(jìn)各項(xiàng)工作，讓法治引領(lǐng)城市的改革與發(fā)展成為常態(tài)等。從形式意義而言，秩序法治應(yīng)保證公平正義的實(shí)現(xiàn)，包括立法領(lǐng)域的民主協(xié)商、廣泛參與，執(zhí)法領(lǐng)域的行為規(guī)范、程序正當(dāng)，司法領(lǐng)域的獨(dú)立公正、有效監(jiān)督等。
法治城市建設(shè)的法秩序體系：權(quán)力制衡與權(quán)利保障的調(diào)適
權(quán)力制衡與權(quán)利保障是法治城市建設(shè)的法秩序體系的邏輯起點(diǎn)，主要表現(xiàn)為三個(gè)層面的要求：
一在權(quán)力制衡方面：從縱向、單一的管理秩序轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向、多元的治理秩序。在新形勢(shì)下，城市社會(huì)治理結(jié)構(gòu)面臨著社會(huì)關(guān)系的變化和調(diào)整，社會(huì)主體和公共權(quán)力都呈現(xiàn)出多元化特征。在城市建設(shè)中，傳統(tǒng)的、依靠政府力量構(gòu)建的縱向、單一的管理秩序已難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，各項(xiàng)公共事務(wù)需要各種力量通過(guò)合作、協(xié)商等方式來(lái)參與解決。同時(shí)，對(duì)公權(quán)力的制約不再依靠單一的權(quán)力主體，而應(yīng)將權(quán)力置于社會(huì)全方位的普遍約束下，既包括國(guó)家層面的分權(quán)制衡，也包括多元社會(huì)力量的監(jiān)督制約。就城市運(yùn)行的機(jī)制而言，橫向、多元的治理秩序體現(xiàn)了政府、社會(huì)組織與公眾三方力量的協(xié)調(diào)與融合，在此過(guò)程中，政府與社會(huì)組織、公眾之間是一種自主協(xié)同具有規(guī)范社會(huì)關(guān)系的活動(dòng)狀態(tài)，政府權(quán)力將受到法律規(guī)則和社會(huì)力量?jī)煞矫娴挠行б?guī)范。
二在權(quán)利保障方面：從片面、零散的模糊秩序轉(zhuǎn)變?yōu)槿?、系統(tǒng)的層次秩序。法治的核心是權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障，法治城市建設(shè)的法秩序應(yīng)遵循人權(quán)的基本價(jià)值，體現(xiàn)全面、系統(tǒng)的多層次權(quán)利保障體系的發(fā)展要求。在物質(zhì)層次，要回應(yīng)城市現(xiàn)代化進(jìn)程中各類主體政治、經(jīng)濟(jì)、文化等基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的法治需求，保障地位平等、競(jìng)爭(zhēng)公平、權(quán)益合法；在精神層次，要保證人民意志和民主權(quán)利的有效落實(shí)，擴(kuò)大公民有序參與政治。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)公民意識(shí)與法律意識(shí)、法治文化的融合，形成法律至上、依法辦事、遵紀(jì)守法的社會(huì)風(fēng)尚；在制度層次，應(yīng)不斷完善城市建設(shè)過(guò)程中的各種救濟(jì)、救助、保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，擴(kuò)大權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容的保障范圍。
三在程序規(guī)范方面：從偶然、任意的自由秩序轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏?、理性的正?dāng)秩序。法治追求的公正是一種程序公正和規(guī)則公正，法治城市建設(shè)必須遵循一定的正當(dāng)程序規(guī)則。在重大決策、立法途徑、行政程序、司法制度、監(jiān)督機(jī)制等多方面都堅(jiān)持程序法定和程序正當(dāng)，從而真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力的制衡、權(quán)力與權(quán)利的協(xié)調(diào)、權(quán)利與權(quán)利的和諧。
（作者為成都大學(xué)政治學(xué)院副教授）
【注：本文系中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究委托課題“城市法治指數(shù)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2015）ZDWT11）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①[德]韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（下）》，北京：商務(wù)印書館，1998年。
②[法]孟德斯鳩：《論法的精神（上）》，北京：商務(wù)印書館，1961年。
責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲
