【摘要】近年來，歐盟逐漸成為規(guī)模最大的移民輸入地，移民問題頻發(fā)，原有的共同移民政策難以推進。為破解移民難題，歐盟逐漸加大了對傳統(tǒng)移民政策的調整，嘗試在尊崇共同價值理念的基礎上，構建多層互動開放模式和多元主體對話機制。
【關鍵詞】歐盟 移民政策 外來人口 【中圖分類號】D58 【文獻標識碼】A
歐盟傳統(tǒng)移民政策遭遇的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
移民問題在歐盟是一個結構性社會問題，《申根協(xié)定》《馬斯特里赫特條約》《阿姆斯特丹條約》共同構成了歐盟移民政策的基本框架。作為一個超國家與政府間性質并存的、高度一體化的區(qū)域性組織，歐盟與移民之間的互動更多涉及到各成員國的主權獨立、文化沖突、外交安全、社會福利和勞工市場等問題。各成員國訴求的差異性和多樣性，導致歐盟在制定和執(zhí)行移民政策時遭遇到了較大阻力，原有的共同移民政策日益受到現(xiàn)實的強烈沖擊，進而對歐洲一體化進程產(chǎn)生了負面影響。
第一，對公平正義的追求導致了經(jīng)濟效率損失。伴隨著歐盟一體化的不斷深入和歐洲單一市場的不斷完善，來自新成員國、中東及非洲等地的移民大量涌入，德國、法國、西班牙、意大利等接納移民的主要國家普遍面臨著失業(yè)率增加、社會保障體系高負荷、移民與原住民利益沖突等問題。在德國，2015年移民總數(shù)達到了創(chuàng)記錄的1100萬，比2014年上升了3.7%,而本國人口則下降了1.4%。移民增加說明德國社會對外來人口的包容，但同時也說明其勞動力市場遭受到了巨大沖擊，養(yǎng)老撫養(yǎng)比由之前的3:1下降為2:1。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2050年之前，歐盟還需要7900萬移民作為有效的勞動力供給，而這將大大超過其政治和社會的可接受水平，歐盟各成員國必將采取相應措施，以消解移民激增帶來的社會壓力。
第二，被動的彌補性移民政策缺乏危機應對能力。歐盟的移民政策主要由協(xié)議條約和各成員國獨立制定的移民政策組成。受戰(zhàn)后勞工政策、移民回歸政策和家庭團聚政策等的影響，目前歐盟的移民總數(shù)已大大超出政策預期。而且，由于移民模式的多樣化和移民界線的日益模糊，歐盟各成員國普遍不愿意讓渡更多的主權到歐盟層面。2015年以來，面對二戰(zhàn)后最糟糕的難民危機，歐盟雖然達成了一些原則性共識，但集體應對的制度成本過于高昂。因缺乏足夠的權力讓渡，歐盟并沒有資格向各成員國發(fā)號施令，各主體國家之間的矛盾日益加深。
第三，多元文化主義與同化政策的矛盾難以協(xié)調。在歐盟一體化進程中，各成員國因缺乏對非法移民的有效管制，導致該問題非但沒有得到妥善解決，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，歐盟的非法移民目前已經(jīng)占到新移民總數(shù)的1/3，而且以每年50萬的速度增長。黑工市場的出現(xiàn)和底層移民暴力犯罪率升高等問題，引發(fā)了各國民眾對外來移民的排斥情緒，反對多元文化的傾向不斷加劇。同時，反移民和反對歐洲一體化的疑歐主義政黨迅速崛起，疑歐和脫歐的分離主義傾向也日益增強。此外，因移民及其后代在宗教、社會和文化上實現(xiàn)融入通常存在困難，歐盟各成員國在推行同化政策時普遍感覺乏力。2016年10月，法國清除加來難民營，其中一個擔憂就是難民聚居區(qū)會逐漸演變成實際上的“國中國”，進而成為社會暴力乃至恐怖主義的策源地。
歐盟移民制度的演變與政策性改革
移民問題與歐盟各成員國的主權讓渡、一體化文化、國防安全需求、社會福利體系等高度相關，而這些都是影響共同移民政策制定和執(zhí)行的關鍵。為擺脫一體化與多樣性之間強大張力導致的政策困局，近年來歐盟嘗試在保持開放性態(tài)度的基礎上，運用多元途徑改革和創(chuàng)新以往的移民政策。在實踐中，通過建立多元主體、多層互動、多方治理的移民政策體系，歐盟有效推進了移民整合與難民份額分配，一定程度上減少了歐洲一體化進程中的政策阻力，進而實現(xiàn)了符合歐盟整體價值訴求、各成員國利益相對均衡的雙重目標。
第一，以多元主體為導向，謀求不同群體之間的利益均衡。移民問題本質上是歐盟各成員國及不同群體之間的權益分配問題。為制定符合最大公約數(shù)的移民政策，并對各利益相關者進行有效回應，歐盟通過強化公正中立原則，致力于將移民問題轉變?yōu)?ldquo;各成員國公民與移民雙方相互接納的過程”。為實現(xiàn)多元主體的有效溝通和責任共擔，歐盟賦予外部邊境協(xié)調管理局更多職權，以強化歐盟國家邊境的一體化管理和各成員國移民政策的協(xié)調。同時，歐盟倡導各成員國建立內部橫向溝通機制和公眾參與機制，以實現(xiàn)移民和本國公民的良性互動。在法國，信息收集和政策制定通常會將移民、本地居民、雇主和政府人員等劃入各自的特定團體，通過民意調查、選民郵件分析和聽證會等手段，允許各方訴求得到充分表達，從而實現(xiàn)對移民群體利益的尊重。
第二，以多層互動為手段，啟動經(jīng)濟和社會福利制度改革。歐盟以往的移民政策以建立“城堡歐洲”為核心，傾向于加強邊界管制、對勞工市場行政干預和對移民進行限制，導致移民通常處于管制過度與缺失并存的“雙重困境”。為解決高福利、高失業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展滯緩之間的矛盾，近年來歐盟嘗試以多層互動為手段，制定放松管制、結果導向的新移民政策。一方面，倡導各國減少對勞工市場的過度干預，利用市場競爭機制引進所需的移民人才；另一方面，切實加大對非法移民的打擊力度，反對大赦和非法移民合法化。例如，德國于2012年簡化了移民政策，在基本工資、社保稅、傷殘人士雇傭法等方面放松了管制。2013年又推出了藍卡系統(tǒng)，以吸引大量高技能移民進入。目前，德國移民累計已有1200萬，成為僅次于美國的全球第二大移民國，但其失業(yè)率僅有7%，是整個歐洲乃至發(fā)達國家最低的。
第三，以多方治理為保障，逐步消除移民政策的國別差異。共同移民政策之所以推行困難，一個現(xiàn)實原因是歐盟各成員國的政策規(guī)定差異較大，移民能享受到的福利待遇十分懸殊，因此產(chǎn)生了明顯的移民偏好和嚴重的非法移民問題。對此，歐盟以建立一個“自由、安全和公正的區(qū)域”為目標，在移民政策體系中構建了前瞻性戰(zhàn)略計劃，鼓勵各國開展多元文化教育，以改善移民的社會文化地位及其與主流歐洲的和諧關系。目前，瑞典、丹麥、芬蘭、荷蘭等國均制定了法律反對排外主義和種族歧視，允許移民參與地方和地區(qū)選舉。同時，為破解高失業(yè)率和非法移民增加的現(xiàn)實困境，歐盟各成員國也對移民政策進行了策略性調整。例如瑞典對因病請假但仍需照常支付薪水的狀況，設定了更加嚴格的標準；德國則打算廢除婦女失業(yè)繼續(xù)支薪的做法，試圖通過活躍就業(yè)市場來降低失業(yè)率，從而間接引導移民改變其流動傾向性。
（作者為浙江省委黨校經(jīng)濟學部副教授，科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心研究人員）
【參考文獻】
①陳積敏：《歐盟非法移民治理及其困境》，《國際論壇》，2016年第9期。
②伍慧萍：《外來移民融入：歐盟層面的政策應對》，《德國研究》，2011年第4期。
③王彩波、曾水英：《移民難題、公共治理與政策選擇——全球化背景下的歐盟移民問題探析》，《河南社會科學》，2008年第3期。
責編/楊鵬峰 孫渴（見習） 美編/王夢雅
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