反腐敗既要“打老虎”，又要“拍蒼蠅”。農(nóng)村基層“小微權(quán)力”的濫用產(chǎn)生了種種腐敗，直接損害群眾的切身利益，其所涉及的面廣、人多，如不進(jìn)行有效治理，不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害黨群干群關(guān)系、惡化政治生態(tài)，而且還會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、破壞基層社會(huì)穩(wěn)定、削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也會(huì)大大降低農(nóng)村廣大群眾對(duì)反腐敗成就的認(rèn)可度和生活的幸福感。
治理農(nóng)村基層“小微權(quán)力”濫用問(wèn)題，是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨的重要課題。
廣東省江門市新會(huì)區(qū)紀(jì)委就治理農(nóng)村基層“小微權(quán)力”濫用問(wèn)題，進(jìn)行了很多有益探索，特別是針對(duì)農(nóng)村基層“小微權(quán)力”濫用重點(diǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，制定了“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）管理、村級(jí)財(cái)務(wù)需由第三方審計(jì)等制度，取得了顯著的效果。從問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果看，80.9%的受訪者認(rèn)為近五年來(lái)身邊發(fā)生“小微權(quán)力”濫用的現(xiàn)象“比之前少”。但是，在減“少”的程度認(rèn)識(shí)上卻存在差異，其中46.9% 的受訪者認(rèn)為“比之前少很多”，34.0%的受訪者認(rèn)為“僅比之前少一些”。同時(shí)，還有 11.7%的受訪者認(rèn)為近五年來(lái)自己身邊“小微權(quán)力”濫用的現(xiàn)象“和之前一樣多”，7.4%的受訪者認(rèn)為“比之前還要多”。這反映出新會(huì)區(qū)治理“小微權(quán)力”濫用現(xiàn)象，在總體上取得了顯著成效，但在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同村、不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的治理上，發(fā)展還不平衡，在“小微權(quán)力”的規(guī)范方面，仍存在一些漏洞、薄弱環(huán)節(jié)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，也反映出反腐敗任務(wù)的長(zhǎng)期性、艱巨性。
如何建立完善“小微權(quán)力”監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制？如何防范“小微權(quán)力”濫用風(fēng)險(xiǎn)？由新會(huì)區(qū)及其他地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，必須探索一條將完善制度建設(shè)與加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建、基層社會(huì)治理相結(jié)合的道路。為此，應(yīng)從以下方面進(jìn)行改革探索：
堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步規(guī)范“小微權(quán)力”使用和監(jiān)督制度，切實(shí)把“小微權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的籠子里
習(xí)近平總書(shū)記指出，領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。黨要管黨、從嚴(yán)治黨，必須有堅(jiān)強(qiáng)的制度作保證。全面從嚴(yán)治黨，要“更多用制度治黨、管權(quán)、治吏”，用制度管權(quán)，“就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。制度建設(shè)是個(gè)長(zhǎng)期的、與時(shí)俱進(jìn)的艱巨任務(wù)，也是個(gè)不斷研究新問(wèn)題，進(jìn)行制度創(chuàng)新的過(guò)程。制度的配套、完善是逐步探索實(shí)踐的過(guò)程。制度建設(shè)要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向。
完善規(guī)范“小微權(quán)力”制度，整治農(nóng)村基層腐敗，不僅僅是紀(jì)委的事。還需加強(qiáng)黨委對(duì)治理農(nóng)村基層腐敗的領(lǐng)導(dǎo)，全面落實(shí)各級(jí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部制定“小微權(quán)力清單”，明確權(quán)力邊界，對(duì)“小微權(quán)力”的運(yùn)行從法規(guī)依據(jù)、管理權(quán)限、運(yùn)作流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面逐項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。在實(shí)施黨風(fēng)廉政責(zé)任制及責(zé)任追究制度的基礎(chǔ)上，大力加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)、村權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。在制度建設(shè)上，既要注重頂層設(shè)計(jì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不斷推進(jìn)制度的配套、銜接、可操作性，同時(shí)也要把重點(diǎn)放在解決“小微權(quán)力”濫用的多發(fā)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題的制度創(chuàng)新上。
在“三資”管理制度執(zhí)行中，一些村在沒(méi)有向國(guó)土部門申請(qǐng)用地指標(biāo)的情況下，擅自轉(zhuǎn)讓村集體土地，使村集體和村民遭受重大損失，同時(shí)出現(xiàn)了干部從中受賄等腐敗問(wèn)題，村民不滿情緒增長(zhǎng)。針對(duì)這些問(wèn)題，可有針對(duì)性地制定防范“三資”管理制度執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的制度。制定涉及農(nóng)村基層“三資”問(wèn)題和重大事項(xiàng)的申報(bào)備案制度，在土地轉(zhuǎn)讓決策啟動(dòng)前，必須先向土地管理部門申報(bào)備案，從申報(bào)之日起，相關(guān)國(guó)土部門和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行全程監(jiān)督。對(duì)“三資”問(wèn)題，實(shí)行區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)審核制度，以防范違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。
在國(guó)家惠農(nóng)、扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)一些村干部及相關(guān)職能部門人員貪污、截留國(guó)家資金、虛報(bào)冒領(lǐng)，以及優(yōu)親厚友等現(xiàn)象，使政策性資金在落實(shí)過(guò)程中扭曲、變味，這也是“小微權(quán)力”濫用的多發(fā)領(lǐng)域。針對(duì)這一問(wèn)題，可制定和完善惠農(nóng)、扶貧政策“陽(yáng)光實(shí)施制度”，全面全程公開(kāi)政策內(nèi)容、資金數(shù)額、運(yùn)行程序、運(yùn)行過(guò)程、運(yùn)行結(jié)果，健全區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和村民進(jìn)行全程監(jiān)督制度等。
“四風(fēng)”問(wèn)題具有頑固性、反復(fù)性。群眾反映一些干部在辦事中“吃拿卡要”或推拖應(yīng)付，“不作為、踢皮球”等等，這也是“小微權(quán)力”濫用和庸政懶政的難點(diǎn)問(wèn)題。解決“吃拿卡要”，要靠簡(jiǎn)政放權(quán)，減少審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事程序等，解決庸政懶政問(wèn)題，要靠教育、靠紀(jì)律、靠問(wèn)責(zé)。但要想同時(shí)解決好這兩方面的問(wèn)題，歸根結(jié)底還需靠創(chuàng)新完善干部考核的制度與方式方法。例如，重慶市在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中集中解決的矛盾、問(wèn)題，都是過(guò)去積累下來(lái)的存量問(wèn)題，矛盾的積累往往是由“雙衰減造成的”。一是由下往上反映問(wèn)題的信息層層衰減。由于出現(xiàn)信號(hào)衰減、信息失真，在上級(jí)那里“掛不上號(hào)”，以致一些矛盾問(wèn)題遲遲得不到解決。二是從上往下解決問(wèn)題的力度層層衰減。在這個(gè)過(guò)程中，缺少掛單解決、跟進(jìn)督辦、實(shí)時(shí)警示的工作機(jī)制，往往使問(wèn)題在責(zé)任不明、相互踢皮球中久拖不決，最終小事拖大、大事拖炸。正是由于上述“兩個(gè)層層衰減”，導(dǎo)致大量矛盾問(wèn)題在基層集聚，有的群眾甚至產(chǎn)生了對(duì)抗博弈心理，“信遠(yuǎn)不信近、信上不信下”，一有問(wèn)題就直接到上級(jí)機(jī)關(guān)上訪，甚至采取過(guò)激手段“把事情鬧大”，上級(jí)黨委政府常常處于救急救火狀態(tài)，基層干部也“夾在中間、兩頭受氣”。
為解決“兩個(gè)層層衰減”問(wèn)題，重慶市建立了信息化的群眾問(wèn)題反映機(jī)制。全市安裝“群工系統(tǒng)”APP手機(jī)客戶端65萬(wàn)個(gè)。群眾只要在手機(jī)上輕輕一點(diǎn)，就能以文字、語(yǔ)音、圖片等形式反映問(wèn)題，并能隨時(shí)了解問(wèn)題提交接收的部門及處理進(jìn)度，事項(xiàng)辦結(jié)后還可作出滿意度評(píng)價(jià)。運(yùn)用信息化的“群工系統(tǒng)”采取痕跡管理，建立了破解基層干部不作為及官僚主義、“吃拿卡要”問(wèn)題的機(jī)制。各級(jí)對(duì)群眾反映的訴求超過(guò)7天不受理，“群工系統(tǒng)”信息網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)亮黃燈，超過(guò)15天不受理，自動(dòng)亮紅燈。如果本該本級(jí)處理的事情卻向上級(jí)遞交，而上級(jí)又返回下級(jí)解決，如此踢皮球似的“反復(fù)轉(zhuǎn)辦”，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)記錄留痕。以痕跡管理建立了對(duì)黨員干部作風(fēng)建設(shè)的科學(xué)考評(píng)體制，即通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)，黨員干部每給群眾辦一件事，就會(huì)留下一個(gè)辦結(jié)率和群眾滿意度痕跡，通過(guò)數(shù)據(jù)留痕，若干痕跡組合在一起就會(huì)變成軌跡，通過(guò)分析比較軌跡就可以客觀評(píng)判干部工作作風(fēng)。痕跡管理串點(diǎn)成線、聚線成面，找到了干部作風(fēng)考評(píng)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。痕跡公開(kāi)透明，群眾不用寫(xiě)信、不用托人送禮，所反映的問(wèn)題就會(huì)被干部盡心盡力處理，不作為和“吃拿卡要”的現(xiàn)象因此大大減少。
加強(qiáng)基層黨建，通過(guò)全面從嚴(yán)治黨，提高規(guī)范“小微權(quán)力”制度的執(zhí)行力
制度的生命力在于執(zhí)行。因此，用制度規(guī)范“小微權(quán)力”，既要一手抓制度的制定完善，也要一手抓制度的執(zhí)行。抓制度的執(zhí)行，不僅要堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，違反制度堅(jiān)決查處，不留“暗門”，不開(kāi)“天窗”，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且要提高黨員干部執(zhí)行制度、廉潔從政的自覺(jué)性，這也是提高制度執(zhí)行力，防治基層“小微權(quán)力”濫用的治本之舉。
農(nóng)村基層黨建是個(gè)系統(tǒng)工程，防治“小微權(quán)力”濫用，在當(dāng)前應(yīng)著力抓好以下幾點(diǎn)：
第一，抓好支部書(shū)記和“兩委”班子、“兩代表一委員”的選舉。農(nóng)村基層“小微權(quán)力”腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生有很多原因，其中一個(gè)重要原因是農(nóng)村黑惡勢(shì)力積極向政治領(lǐng)域滲透，操縱選舉，滲入基層政權(quán)。例如，有些商人買票操控村“兩委”選舉，以便使其成功“助選”的一些村干部利用職務(wù)上的便利，協(xié)助其非法操控村土地交易，從而從中獲取巨額利潤(rùn)，這嚴(yán)重侵占了集體利益；宗族勢(shì)力干擾選舉，通過(guò)換屆實(shí)現(xiàn)“兩委”干部由自己宗族代表一肩挑，利用職權(quán)為宗族牟利，損害村集體和廣大村民利益；“村霸”千方百計(jì)獲取人大代表、政協(xié)委員等資格，為自己戴上政治光環(huán)，以政治資本為保護(hù)傘，巧取豪奪，侵害村民和村集體利益等。治理“小微權(quán)力”腐敗，首先要加強(qiáng)基層黨建，選好村支書(shū)和“兩委”班子及“兩代表一委員”，使基層權(quán)力掌握在遵紀(jì)守法、為村民服務(wù)的黨員、干部手里。如新會(huì)區(qū)大澤鎮(zhèn)黨組織針對(duì)上述問(wèn)題，認(rèn)真抓村“兩委”及黨代表等換屆選舉。
又如安徽省大澤鄉(xiāng)鎮(zhèn)為營(yíng)造風(fēng)清氣正的選舉環(huán)境，給每個(gè)機(jī)關(guān)干部、村（居）“兩委”干部及駐鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)人印發(fā)選舉“九嚴(yán)禁”知識(shí)宣傳冊(cè)子和《嚴(yán)肅換屆紀(jì)律提醒卡》。向黨員、村民發(fā)送換屆紀(jì)律短信，組織“兩代表一委員”收看《鏡鑒》教育片，聽(tīng)支部書(shū)記講黨課，黨員及干部直接聯(lián)系群眾，入戶傳達(dá)換屆紀(jì)律要求。開(kāi)展 “換屆我承諾”活動(dòng)。組織廣大黨員干部、“兩代表一委員”簽訂《嚴(yán)守?fù)Q屆工作紀(jì)律公開(kāi)承諾書(shū)》，設(shè)置“公開(kāi)承諾墻”，黨員干部、“兩代表一委員”及黨員群眾公開(kāi)簽名承諾。對(duì)黨代表人選按照考察、公示、審查、核查四項(xiàng)程序，嚴(yán)把“入口關(guān)”，對(duì)涉嫌違紀(jì)違法候選人堅(jiān)決撤換，順利地進(jìn)行了“兩委”班子換屆。新班子依紀(jì)依法秉公用權(quán)，民主決策，廉潔從政，帶領(lǐng)村民集體致富，得到村民的好評(píng)。創(chuàng)新來(lái)自基層，認(rèn)真總結(jié)大澤鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，使之進(jìn)一步完善、提升，形成村支書(shū)及兩委干部、“兩代表一委員”選拔、任用制度，并在更大范圍推廣。
針對(duì)村民提出的鄉(xiāng)村聘任人員中部分人員素質(zhì)不高，以權(quán)謀私，侵害群眾利益等問(wèn)題，可制定村聘人員的選評(píng)制度，由相關(guān)干部、村民代表及在村中德高望重的黨員、退休教師等組成選聘小組或選聘監(jiān)督小組，并制定對(duì)村聘人員定期考核、留優(yōu)汰劣解聘機(jī)制。
第二，加強(qiáng)支部書(shū)記、“兩委”班子及“兩委員一代表”的教育培訓(xùn)。采取行之有效的方式對(duì)上述人員進(jìn)行有關(guān)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話、黨章黨紀(jì)、法律及黨務(wù)村務(wù)實(shí)用知識(shí)培訓(xùn)，提高他們認(rèn)真履職、為民服務(wù)、遵紀(jì)守法、依規(guī)依法行使權(quán)力的自覺(jué)性。例如，河南濮陽(yáng)建立了全國(guó)第一所農(nóng)村支部書(shū)記培訓(xùn)學(xué)院，深圳寶安區(qū)黨校對(duì)全區(qū)支部書(shū)記進(jìn)行了全覆蓋培訓(xùn)，很多支部書(shū)記第一次參加黨校培訓(xùn)，收獲良多。
第三，要發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，保障黨員民主權(quán)利，激發(fā)黨員積極參與黨內(nèi)事務(wù)和社會(huì)管理、監(jiān)督的積極性。有的村干部正是因?yàn)辄h員對(duì)村干部濫用權(quán)力采取“事不關(guān)己，高高掛起”，或利益受損“忍聲吞氣”的態(tài)度，才敢獨(dú)斷專行，濫用權(quán)力，由村官變?yōu)?ldquo;村霸”。針對(duì)黨員監(jiān)督虛化，一些地方為黨員參與黨內(nèi)、村內(nèi)事務(wù)，行使監(jiān)督權(quán)制定制度、搭建平臺(tái)。具體而言，包括建立黨員定期對(duì)干部述職進(jìn)行評(píng)議制度；建立黨代表工作室、接待日，使黨代表及時(shí)聽(tīng)取并向紀(jì)委反映黨員、群眾的意見(jiàn)建議，以及對(duì)干部違規(guī)用權(quán)進(jìn)行舉報(bào)；黨代表列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)，打通向鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映群眾意見(jiàn)及對(duì)干部濫用權(quán)力進(jìn)行舉報(bào)的渠道。
把制度建設(shè)、基層黨建與推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建農(nóng)村基層“小微權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制
治理基層腐敗，上級(jí)組織及紀(jì)委的監(jiān)督很重要，但只有自上而下的監(jiān)督還不夠。黨員是黨內(nèi)的主體，人民是國(guó)家的主人，只有充分調(diào)動(dòng)廣大黨員和人民群眾的積極性，人人負(fù)起責(zé)任，人人參與監(jiān)督，把自上而下與自下而上的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，調(diào)動(dòng)黨組織、村民自治組織、企業(yè)及各種社會(huì)組織力量參與民主管理和民主監(jiān)督的積極性，并且形成一套有效運(yùn)行的體制機(jī)制，才能較好管住農(nóng)村基層“小微權(quán)力”。例如，浙江省武義縣后陳村在全國(guó)率先創(chuàng)建村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、重大問(wèn)題由村民大會(huì)或村民代表會(huì)議民主決策、村委會(huì)執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、黨組織和各種社會(huì)力量、社會(huì)組織依法依規(guī)有序參與民主管理和民主監(jiān)督的體系，有效治理了“小微權(quán)力”濫用，并初步形成規(guī)范“小微權(quán)力”的長(zhǎng)效機(jī)制。該村過(guò)去曾有兩任支部書(shū)記因?yàn)E權(quán)違紀(jì)受到處理，人心渙散、上訪不斷。自新治理機(jī)制創(chuàng)建后，十幾年來(lái)，沒(méi)有發(fā)生一起腐敗案件，沒(méi)有一人上訪。正如毛澤東同志在延安與黃炎培的“窯洞對(duì)”中指出的，我們已經(jīng)找到跳出歷史興亡周期率的新路，“這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息”。
【本文作者為中央社會(huì)主義學(xué)院原副院長(zhǎng)】