【摘要】政府法律顧問制度的確立，對推進依法行政、建設法治政府意義深遠。要真正發(fā)揮該項制度的功效，需要結合實踐中出現(xiàn)的政府法律顧問的不同類型，明確各自屬性定位，并實現(xiàn)政府法律顧問對依法行政的服務價值，保障人民權利的監(jiān)督價值，維護社會公正的理念價值。
【關鍵詞】政府法律顧問 法治 公正 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A
政府法律顧問制度在深入推進依法行政、建設法治政府的過程中日益發(fā)揮著不可替代的重要作用。黨的十八大以來，法治政府建設深入推進，黨的十八屆三中和四中全會提出“普遍建立和積極推行政府法律顧問制度”的戰(zhàn)略部署。2016 年6月，中辦、國辦印發(fā)《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，提出在縣級以上地方政府普遍設立法律顧問制度和公職律師制度。此后，國內各省市縣政府積極響應中央要求，出臺了一些全面推進政府法律顧問制度建設的意見和管理辦法等。理論界也掀起了研究政府法律顧問制度的熱潮。為此，厘清對法律顧問的認識，找準政府法律顧問的價值定位，對實踐中蓬勃發(fā)展的政府法律顧問制度建設，必將起到事半功倍的推動作用。
政府法律顧問類型之厘定
從政府法律顧問產生的直接因素來看，最初是因為政府法制機構人員缺乏，現(xiàn)有人員法治素養(yǎng)和法治能力不強，所以引進外腦——法律專家和執(zhí)業(yè)律師，幫助他們處理各項復雜、疑難的法律事務。因此，現(xiàn)實中各級政府聘任政府法律顧問的新聞報道，以及學界論及政府法律顧問，也大多是以社會律師和專家學者作為政府法律顧問的主體來認識、理解和把握的。政府法律顧問主體的構成主要包括三個方面：政府法制機構中的人員、政府聘請的法學專家和政府聘請的律師。這就需要人們改變認為政府法律顧問就是政府聘請的律師和其他法律專家的固有思維。
結合實踐來看，政府法律顧問主要包含以下幾種類型：第一，體制內的法律顧問。這又分為政府法制機構中的部分人員和公職律師兩種情況。前者政府法制機構中的部分人員是指具有一定的法律專業(yè)知識，在政府中工作的主要職責是提供法律服務的人員。但是，一些政府法制機構中的人員，由于不從事具體的法律服務工作，只是法律輔助人員和行政輔助人員，他們不應該納入政府法律顧問的范圍，正如法院中的法官和審判輔助人員的關系一樣。后者公職律師是指具有律師資格或司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格，占有國家機關行政編制，享受國家公職人員待遇，為其所在的政府部門提供法律服務的政府機關公職人員。當然，公職律師和政府法制機構人員中擔任政府法律顧問的人員具有一定的重合性。
第二，聘請的政府法律顧問。這分為政府聘請的專職法律顧問和兼職法律顧問兩種情況。前者是按照聘任合同的規(guī)定，聘請社會律師擔任坐班專職法律顧問，其工作人事關系仍屬于其所在的律師事務所，受所在律師事務所和履約政府單位的雙重管理，雙方權利義務按照聘任合同的約定履行。后者主要是指聘請的兼職律師和兼職法律專家，他們幫助、配合聘請方更好地履行政府依法行政的職責。兼職法律顧問也按照聘任合同的約定承擔政府部門法律事務工作，但時間自由、方式靈活、薪酬多樣，都有自己本身的專職工作。
第三，雇員制專職法律顧問。這類政府法律顧問是按照《公務員法》中聘任制公務員管理規(guī)定，聘請具有律師職業(yè)資格的人來擔任的。雇員制專職法律顧問與原所在的律師事務所或單位脫離職工關系，工作人事關系受聘任單位的管理，雙方權利義務按照聘任合同的約定履行。
政府法律顧問屬性之勘定
2004年國務院出臺了《全面推進依法行政實施綱要》，強調要充分發(fā)揮政府法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用。因此，學界和政府人員對法律顧問屬性的認識，被定位于政府依法行政方面的參謀和助手。然而隨著實踐的發(fā)展，現(xiàn)在的政府法律顧問在人員的來源和身份上呈現(xiàn)出多元化的特征，這就表明政府法律顧問的角色發(fā)生了轉變，從政府的參謀和助手，到對政府依法行政行為的合法性進行事前審查把關、監(jiān)督其行為的正當性、合理性和可行性。至此，政府法律顧問的事前介入行為不僅具有規(guī)定的必經(jīng)程序意義，還具有較強的規(guī)范約束效力。當然，由于政府法律顧問類型不同，功能和作用的發(fā)揮也會各有優(yōu)勢，需要我們找準不同類型政府法律顧問的屬性定位，明確它們的功能和價值。
其一，針對體制內的法律顧問，無論是政府法制機構中的部分人員還是公職律師，由于他們屬于政府公務員，其法律顧問職責的履行也是其崗位職責所在，對內身份和職責具有從屬性，對外行政行為具有一定的公務性、獨立性，具有行政法主體資格，因此其法律顧問的屬性應具有執(zhí)行性和決策性。
其二，政府聘請的專職法律顧問和兼職法律顧問，他們和政府的關系是基于合同關系產生的法律事務服務關系，雙方主體地位平等，但合同約定的服務對象具有公共性。雖然實踐和相關文件對政府法律顧問的作用發(fā)揮越來越重視，規(guī)定了他們廣泛的權利，但基于其身份和合同的約定，他們作為政府法律顧問的屬性定位，雖然可能實現(xiàn)“從法律咨詢者到法治守護者”的角色轉化，但決不可能成為決策者，其基本職能和屬性是服務者、參與者、建議者。
其三，依照《公務員法》聘請的雇員制專職法律顧問，由于其納入政府法制部門管理，在處理行政事務時，行政相對人會相信其擁有行政職權，且這類法律顧問往往是具有深厚專業(yè)知識、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗豐富的人員，他們作為政府法律顧問，聘用合同應該賦予他們完全的行政職權，其法律顧問屬性的定位應視同于體制內的法律顧問，享有完全的決策權。另外，還應賦予其廣泛的監(jiān)督權，因為他們的法律地位相對特殊和獨立。
政府法律顧問價值之辨定
政府法律顧問價值可以理解為其通過為政府提供客觀、準確、及時的法律服務，所產生的功效和作用。當代中國政府法律顧問的價值定位，一是服務價值，推動實現(xiàn)法治行政。政府機關在日常行政過程中，常常會遇到一些重大、復雜和疑難的法律問題，雖然工作人員也具有一定的法律知識和素養(yǎng)，但有時需要法律顧問的專業(yè)服務。法律顧問的工作以減少、規(guī)避和防范政府行政行為的侵權、失當和濫用權力為主要考量，從而在促進依法行政，推進法治政府建設的進程中走向法治行政。
二是監(jiān)督價值，保障人民權利。當前，對行政權運作的控制是全方位、深層次的，國家要求政府行使所有職權，無論是權力賦予，還是行政手續(xù)和時限，以及具體執(zhí)行的主體和方式方法都必須符合法律規(guī)定，讓權力在陽光下和制度內運行。政府法律顧問多角度、全方位參與行政權的行使，一方面，促進形成事前防范、事中控制和事后補救的政府法律事務風險防范機制；另一方面，政府法律顧問的作用發(fā)揮，是行政機關主動要求的，是控權和積極履責的體現(xiàn)。而政府法律顧問基于自身主體地位的平等和大多是體制外的身份和立場，使其能夠客觀地、獨立地、中立地給出專業(yè)性的法律意見，且這些法律意見具有約束力，體現(xiàn)了政府法律顧問的監(jiān)督權，敦促行政權可為當為必為，不亂為，保障了人民的合法權益。
三是理念價值，維護社會公正。李克強總理多次強調，要把法律放在神圣的位置，政府理應是社會公正的守護者。為此，良法善治成為政府行政權運作的基本要求。隨著體制外法學專家和資深律師組成的法律顧問在政府各項法律事務中的作用發(fā)揮，其對政府機關和工作人員的影響也會越來越大，逐步改變政府機關和工作人員的法治觀念，提高其運用法治思維和法治方式的能力，最終實現(xiàn)從形式平等的“形式法治”向事實平等的“實質法治”的過渡，維護社會公正。
(作者為中共淮北市委黨校法學副教授）
【參考文獻】
①江鋸星、向美玲：《我國政府法律顧問制度問題研究》，《甘肅警察職業(yè)學院學報》，2016年第2期。
責編/高驪 谷漩（見習） 美編/楊玲玲
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