【摘要】農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步具有重大影響。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有較高的風(fēng)險(xiǎn)性，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。面對(duì)此種情況，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法需要?jiǎng)?chuàng)新求變，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法內(nèi)部與外部規(guī)范，以此保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法 價(jià)值變革 科學(xué)秩序 【中圖分類號(hào)】DF01 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
自2004年起，我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作文件中都十分關(guān)注農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響。十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的完善和變革要求。
價(jià)值變革：力求公平與效率有機(jī)結(jié)合
一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的價(jià)值取向都偏向于公平價(jià)值，由政府進(jìn)行干預(yù)保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系具備公平屬性。但隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法不僅應(yīng)該關(guān)注公平，更應(yīng)該力求公平與效率有機(jī)結(jié)合，以此來(lái)抑制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的逆向選擇和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。首先，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法最高原則。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)由政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相互結(jié)合，政府調(diào)控主要是保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的公平性，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力干預(yù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公平性，對(duì)其中隱藏的不公平現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)整和疏導(dǎo)；市場(chǎng)調(diào)節(jié)目的是保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法實(shí)現(xiàn)高效率，以市場(chǎng)作為杠桿鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的創(chuàng)新和發(fā)展。
其次，確立自愿投保和強(qiáng)制投保相結(jié)合。自愿投保是允許農(nóng)民根據(jù)自身意愿進(jìn)行保險(xiǎn)選擇，選擇適合自身的投保項(xiàng)目，但國(guó)家要優(yōu)化自愿投保的格式條款內(nèi)容，以自由保險(xiǎn)來(lái)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率。鑒于部分地區(qū)農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，自愿投保的參保率過(guò)低，不利于抵御巨大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，并且自愿投保會(huì)產(chǎn)生較高的賠付率，國(guó)家應(yīng)規(guī)定部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性購(gòu)買，以此來(lái)保證農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中擁有最基本風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的公平性。
再次，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金構(gòu)成。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金應(yīng)由風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金、再保險(xiǎn)基金以及巨災(zāi)保險(xiǎn)基金共同組成。將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金進(jìn)行分類化處理，部分準(zhǔn)備金用于保障保險(xiǎn)產(chǎn)生后的相關(guān)賠付，而其他部分則用于相應(yīng)領(lǐng)域的投資，既保證農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)能夠擁有充足的準(zhǔn)備金進(jìn)行賠付，又確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身獲利性，提升風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目標(biāo)應(yīng)由自然風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)階為農(nóng)村福利，保險(xiǎn)模式應(yīng)變革為多渠道、多主體、多經(jīng)營(yíng)的復(fù)合模式
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)毋庸置疑，其設(shè)立的目的和初衷就是要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。鑒于我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)自我抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不足，當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)不僅對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展造成損害，甚至對(duì)農(nóng)民的基本生活都會(huì)造成巨大影響。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法初級(jí)目標(biāo)就是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供有效保障，幫助農(nóng)民渡過(guò)風(fēng)險(xiǎn)難關(guān)。此時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)注的是保產(chǎn)量和保成本，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在巨大災(zāi)害面前能夠維持基本溫飽，能夠收回在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的投資成本。但隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到新的階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目標(biāo)也應(yīng)該進(jìn)階為增加農(nóng)民和農(nóng)村福利層次，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為農(nóng)民和農(nóng)村的重要福利政策，相關(guān)部門免費(fèi)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供相應(yīng)的保險(xiǎn)服務(wù)。調(diào)整目標(biāo)后的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)注的不再是產(chǎn)量和成本，而是要確保價(jià)格和收入，即便在風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害發(fā)生之時(shí)，也要保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最低收入，以此來(lái)穩(wěn)定農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)和生活。目前我國(guó)正在處于第一階段向第二階段過(guò)渡的關(guān)鍵性時(shí)期，針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目標(biāo)進(jìn)行變革已經(jīng)具有一定的基礎(chǔ)條件，應(yīng)該逐步將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目標(biāo)由自然風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)階為農(nóng)村福利。
保險(xiǎn)模式主要包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制和運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)部分，前者主要是由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)構(gòu)成，而后者主要是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施方法、險(xiǎn)種設(shè)置、保障程度等。從世界范圍來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式包含政府主辦政府經(jīng)營(yíng)模式、政府主辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、政府主辦團(tuán)體經(jīng)營(yíng)模式等，如何進(jìn)行模式選擇，應(yīng)從基本的國(guó)情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況入手?；谖覈?guó)國(guó)情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況，多渠道、多主體、多經(jīng)營(yíng)復(fù)合模式最符合我國(guó)國(guó)情。該模式是由政府主導(dǎo)，即政府通過(guò)立法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制定統(tǒng)一的框架，并在框架內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻，允許企業(yè)組織在框架內(nèi)經(jīng)營(yíng)原保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，政府會(huì)在適宜的時(shí)機(jī)提供相應(yīng)的政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼。該模式下的多渠道是指政府、企業(yè)、組織利用不同的渠道支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展；多主體則是可以建立一般商業(yè)保險(xiǎn)公司、專業(yè)性保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社等多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體；多經(jīng)營(yíng)則是指各個(gè)參與主體可以經(jīng)營(yíng)原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)等多項(xiàng)業(yè)務(wù)。多渠道、多主體、多經(jīng)營(yíng)復(fù)合模式優(yōu)勢(shì)明顯，應(yīng)該被納入到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法之中，以法律的形式肯定該種模式，以此來(lái)吸引更多的社會(huì)主體參與到我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展之中，為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的完善貢獻(xiàn)力量。
科學(xué)構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法內(nèi)部與外部規(guī)范，建立中央直屬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法體系是調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)內(nèi)容，促進(jìn)立法完善的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法內(nèi)部和外部關(guān)系決定著立法體系是否完整，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法體系不僅要注重保險(xiǎn)立法內(nèi)部的高度統(tǒng)一，更要關(guān)注各部保險(xiǎn)立法之間的關(guān)聯(lián)。一方面，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律規(guī)范體系。首先，界定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法內(nèi)容范疇。關(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法內(nèi)容和范疇存在多種觀點(diǎn)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)該分成七部分內(nèi)容，即保險(xiǎn)模式、承保范疇、險(xiǎn)種確定、理賠、監(jiān)管等內(nèi)容，但事實(shí)上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)包含更廣闊的內(nèi)容，比如立法目的、立法依據(jù)、基本原則、原保險(xiǎn)組織、再保險(xiǎn)、補(bǔ)貼、立法授權(quán)等更多的方面。其次，要合理設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的內(nèi)容章節(jié)。依照我國(guó)現(xiàn)有法律章節(jié)設(shè)置進(jìn)行修正，應(yīng)按照總則、合同、原保險(xiǎn)組織、再保險(xiǎn)、費(fèi)率、基金、監(jiān)管、法律責(zé)任等內(nèi)容設(shè)立單獨(dú)章節(jié)，并依據(jù)相應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行條款分類。另一方面，科學(xué)構(gòu)建各部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法之間的外部法律規(guī)范體系。目前我國(guó)及各個(gè)地區(qū)圍繞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法數(shù)量較多，并且部分立法之間存在著一定的沖突，在實(shí)踐應(yīng)用過(guò)程中容易出現(xiàn)法律適用錯(cuò)誤的現(xiàn)象。我國(guó)應(yīng)該注重這些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法之間的關(guān)聯(lián)，去除不同農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中存在的沖突，借助相互引援將不同的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法聯(lián)系在一起。同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)該注重農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的價(jià)值秩序，不同的立法背景、立法機(jī)關(guān)、立法目的產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法存在著一定差異，但應(yīng)遵循兼顧公平與效率的價(jià)值理念，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法擁有科學(xué)秩序。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管是指由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，是保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展的關(guān)鍵。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)由保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，并按照一般保險(xiǎn)行為予以監(jiān)督和管理，但事實(shí)上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其他商業(yè)保險(xiǎn)存在著較大的差異，保監(jiān)會(huì)并不能更好地履行監(jiān)督和管理職責(zé)，應(yīng)該另成立專屬部門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督和管理。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中應(yīng)明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立中央直屬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，其主要的職責(zé)就是維護(hù)農(nóng)戶利益，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，有效防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
中央直屬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)督對(duì)象包括政府、保險(xiǎn)人和投保人三個(gè)重要主體，對(duì)于監(jiān)管政府而言，主要是監(jiān)管其對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的給付與補(bǔ)貼，避免政府主體濫用自身權(quán)力，造成給付與補(bǔ)貼的隨意性。對(duì)于投保人和保險(xiǎn)人的監(jiān)管主要體現(xiàn)在行為方面，要確保雙方的合法權(quán)益，保障投保人和保險(xiǎn)人利益均衡，并對(duì)其中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇進(jìn)行控制。中央直屬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行的專項(xiàng)監(jiān)管，將更有益于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
(作者為哈爾濱金融學(xué)院法律系講師)
【注：本文系哈爾濱金融學(xué)院青年創(chuàng)新人才項(xiàng)目“金融創(chuàng)新與法律變革的互動(dòng)機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：E032015001)的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①李媛媛：《我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法模式重構(gòu)困境及其突破路徑》，《法商研究》，2017年第2期。
責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲
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