改革開放以來，我國鄉(xiāng)村社會日趨“個體化”。農(nóng)民鄰里之間傳統(tǒng)的互惠性換工、幫工、互助、合作在越來越多的地方已不復(fù)存在，無論是在生產(chǎn)還是在日常生活上，農(nóng)民之間的勞動關(guān)系逐漸變成了即時性的金錢交易關(guān)系。在這種個體化進(jìn)程中，越來越多的“無公德的個人”被生產(chǎn)出來，村莊的公共事務(wù)無人參與、農(nóng)村公益事業(yè)少有人關(guān)心。整個農(nóng)村實際上處于一種個體化的散漫狀態(tài)，這對新時期鄉(xiāng)村治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
2012年8月，湖北省秭歸縣開始選點進(jìn)行“幸福村落”建設(shè)試驗，不久即在全縣推廣。“幸福村落”建設(shè)是秭歸縣創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，實現(xiàn)個體化的鄉(xiāng)村社會再整合的重要手段。所謂“幸福村落”建設(shè)，就是當(dāng)?shù)卣诖迓渖鐓^(qū)中引入一套自治、參與及合作機(jī)制，通過村落理事會和“一長八員”的制度設(shè)計，激發(fā)村落社區(qū)居民的公共行動積極性，在公共行動中孕育、生產(chǎn)村落社區(qū)公共性，最終實現(xiàn)村落公共產(chǎn)品的自組織生產(chǎn)與供給。實踐證明，“幸福村落”建設(shè)是破解當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的新困局的有效途徑，是創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的有益嘗試，是建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)公共性的有力舉措。
個體化的鄉(xiāng)村社會亟需再次整合
近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，國家主導(dǎo)的市場化改革快速推進(jìn)，農(nóng)村社會急劇轉(zhuǎn)型，在現(xiàn)代性意識沖擊之下，個體—社會—國家之間的關(guān)系正經(jīng)歷著結(jié)構(gòu)性重塑。
“脫嵌”的個體處于現(xiàn)代化造就的流動社會中，過著“流動的生活”，“生活在永不確定環(huán)境下的、缺乏穩(wěn)定性的生活”，一切都充滿不確定性，每個人必須成為“奮斗個體”，對自己的生活負(fù)責(zé)，“靠自己而活”。許多村民常年在外工作，如同居無定所的“無根浮萍”，漂浮在一個個陌生的城市之間，村莊只不過是其臨時性的暫居地，無暇在鄉(xiāng)村駐足逗留，鄰里關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)。除了土地在形式上屬于集體以外，村民同村集體沒有任何聯(lián)系紐帶，人們無暇、無心也無力關(guān)注鄉(xiāng)村公共事務(wù)。與此同時，大量青壯年農(nóng)民突破地緣限制外出謀生，從村莊乃至家庭中“脫嵌”而出，導(dǎo)致村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展乏力、農(nóng)村公共服務(wù)匱乏以及集體行動難以形成等等問題。
秭歸縣地處湖北省西部山區(qū)，位于三峽工程壩上庫首，素有“八山一水一分田”之稱。全縣土地面積2427平方公里，轄12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、186個行政村、7個居委會、1個場，總?cè)丝?8.19萬人，其中農(nóng)業(yè)人口31.6萬人。
2003年以來，秭歸縣從農(nóng)村實際出發(fā)，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則，在楊林橋鎮(zhèn)試點農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，探索出了楊林橋式“一村多社區(qū)”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗。歷經(jīng)近十年的實踐發(fā)展，秭歸縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了一定成效，目前全縣組建農(nóng)村社區(qū)1511個，理事會成員共4660人，農(nóng)村社區(qū)覆蓋全縣103515戶近32萬人，農(nóng)村社區(qū)覆蓋率達(dá)100%。
盡管秭歸縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已取得一定成效，然而，如同其它農(nóng)村地區(qū)一樣，秭歸縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨著一些新的矛盾。
公共財政投入的有限性與農(nóng)民公共服務(wù)需求持續(xù)增長的矛盾。秭歸縣是“山多人稀”的農(nóng)業(yè)大縣。由于自然環(huán)境復(fù)雜，農(nóng)業(yè)人口眾多，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，加之歷史欠賬嚴(yán)重，農(nóng)村公共生產(chǎn)生活設(shè)施不健全，與民生相關(guān)的基本公共服務(wù)及設(shè)施如公共交通、環(huán)境衛(wèi)生及社會保障等，依然落后。改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的現(xiàn)代化浪潮席卷整個鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民現(xiàn)代性意識逐步確立，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與過上幸福生活的愿望非常強(qiáng)烈，隨之而來的是農(nóng)民對于基本公共服務(wù)需求的持續(xù)增長。秭歸縣每年有限的公共財政投入，無法滿足農(nóng)民持續(xù)增長的基本公共服務(wù)需求。特別是農(nóng)村稅費改革后，由于缺乏集體經(jīng)濟(jì)收入，村莊既無財力也無合法途徑自我提供基本公共服務(wù)，村委會更無力也缺乏動力提供基本公共服務(wù)，這就需要在有限的公共財政投入前提下探尋能夠自我提供基本公共服務(wù)的組織形式和機(jī)制。
農(nóng)村社區(qū)轄域過大與社區(qū)服務(wù)難到位的矛盾。秭歸縣是典型的山區(qū)縣，“合村并組”之后，現(xiàn)在的建制村大多是由以前的兩到五個建制村合并而成，合并后的村莊地域面積大，地形復(fù)雜，聚居點分散。建制村的總面積幾乎都在10平方公里以上，平均人口約為1700人，海拔落差逾1000米。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，部分村在“撤組建社”時缺乏充分的調(diào)查研究，直接將合并后的村民小組或原來的小村改建為社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)轄域過大。社區(qū)服務(wù)半徑偏大，社區(qū)內(nèi)利益關(guān)聯(lián)度不高，社區(qū)之下設(shè)置的互助組基本上形同虛設(shè)，社區(qū)公共服務(wù)往往難以覆蓋到所有農(nóng)戶，也難以調(diào)動農(nóng)民的積極性。甚至許多社區(qū)公益事業(yè)和公共事務(wù)無法達(dá)成共識，不但制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展，而且加劇了農(nóng)村社會的個體化，給農(nóng)村社會治理帶來新問題。為此，亟需將社區(qū)轄域縮小，建立更小的自治單位，將社區(qū)服務(wù)落實到位。
農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模過大與“集體行動邏輯”的矛盾。曼瑟爾·奧爾森（Mancur L. Olson, Jr）從“理性人”假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為每個人都是按照成本—收益分析采取行動。由于在集體生活中會存在“搭便車”現(xiàn)象，極易導(dǎo)致集體行動的失靈，一般來講，集團(tuán)成員規(guī)模與集體行動成負(fù)相關(guān)關(guān)系。也就是說，小型集團(tuán)由于成員規(guī)模較小，且彼此熟知，較易采取集體行動，而中大型集團(tuán)由于成員眾多，極易產(chǎn)生“搭便車”心理與行為，較難形成集體行動。秭歸縣原先的社區(qū)地域范圍較廣，由不同村落據(jù)點構(gòu)成，人口數(shù)量較多，利益訴求差異大，難以在公共事務(wù)上彼此互信合作，從而促成集體行動。因此，在一個人口規(guī)模龐大的異質(zhì)性社區(qū)里，難以就共同利益采取集體行動，更不會自動自主生產(chǎn)和提供公共物品。這就需要將成員規(guī)模較大的社區(qū)縮減為成員規(guī)模更小的自治單元，以利于采取集體行動，更好地滿足社區(qū)公共物品和服務(wù)需求。
村莊公共事務(wù)激增與村干部數(shù)量有限的矛盾。近年來，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn)，基本公共服務(wù)供給的任務(wù)繁重，村級公共事務(wù)急劇增加，村“兩委”的工作量也隨之加大。但是，農(nóng)村稅費改革以后，村干部數(shù)量并未因合村并組有所增加，有的村甚至比過去的小村還有所減少。每個村通常只有3-5名村干部（在秭歸縣還有幾名社區(qū)理事長及理事），人手和精力嚴(yán)重不足。單獨依靠有限的村干部解決日益增多的村莊公共事務(wù)，顯然力量過于單薄，難以做好農(nóng)村社會管理工作。為此，需要真正培養(yǎng)起村莊自治能力，使村莊“自轉(zhuǎn)”起來，從而減輕村干部工作負(fù)擔(dān)。
惠農(nóng)政策落地與組織體制阻滯的矛盾。國家推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)與加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)以來，農(nóng)村社會治理重點由汲取型向供給型轉(zhuǎn)變，由管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。公共財政支撐的惠農(nóng)政策由于缺乏合適的組織依托，懸浮空中難以向下延伸。通過前期農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，秭歸縣農(nóng)村形成“村委會—社區(qū)理事會—互助組”三級組織架構(gòu)，然而互助組通常是由幾個村落結(jié)合而成，內(nèi)部產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度、設(shè)施共享度以及利益相關(guān)度不高，難以將惠農(nóng)政策有效落地，實現(xiàn)預(yù)期效果。在實施惠農(nóng)政策過程中不可避免受到組織體制阻滯，造成資源的不必要浪費。這需要改革原有的社區(qū)組織體制，將社區(qū)建在村落上。
在我國其它許多農(nóng)村地區(qū)，村民小組和互助組早已名存實亡，村“兩委”大多只是個“維持會”而已，解決這些農(nóng)村社區(qū)建設(shè)普遍存在的新矛盾、新問題，關(guān)鍵在于合理確定農(nóng)村最基本的社會單元（即最基本生活共同體）。德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tönnies）在《共同體與社會》一書中最早提出區(qū)別于社會的“共同體”概念，他認(rèn)為，“一切結(jié)合——既把關(guān)系作為整體，也把關(guān)系作為團(tuán)體……，只要它們是基于直接的相互肯定，即本質(zhì)意志之上的，就此而言，它們是共同體；而只要這種肯定是理性化了的，也就是說，是由選擇意志確立的，就此而言，它們是社會”。在他看來，“共同體”是以“本質(zhì)意志”為紐帶，通過親屬、鄰里和朋友關(guān)系建立起來的有機(jī)組合。共同體通常被視為一定地域范圍內(nèi)的人們基于共同的利益訴求、相同的生活習(xí)俗及密切的生活交往而形成的、具有較強(qiáng)認(rèn)同感的生活空間場域。
秭歸縣農(nóng)村按照滕尼斯意義上的“共同體”應(yīng)被理解為“村落”，而不是行政化的“社區(qū)”。村落內(nèi)部有著休戚與共的認(rèn)同感，有著團(tuán)結(jié)互助的凝聚力，有著血濃于水的親情感。只要以村落為抓手，農(nóng)村社會治理基本就能實現(xiàn)全面覆蓋、無縫對接與自洽運作；只要村落治理達(dá)致“善治”，農(nóng)村基層政府就可以“無為而治”。2012年8月起，秭歸縣在總結(jié)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗與不足基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出建設(shè)“幸福村落”構(gòu)想，將社區(qū)劃分為村落，展開“幸福村落”創(chuàng)建，以此應(yīng)對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中面臨的新挑戰(zhàn)，逐步形成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的“秭歸模式”，試圖實現(xiàn)個體化的鄉(xiāng)村社會再整合。
“三線運行”為“幸福村落”提供長久動力
“幸福村落”建設(shè)就是指政府引導(dǎo)、鼓勵、支持村民在村落共同體內(nèi)積極開展自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展和自我監(jiān)督，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與文化社會事業(yè)，培育村落公共精神，增進(jìn)村落認(rèn)同感，提高農(nóng)民生活品質(zhì)，提升村民幸福感。秭歸縣“幸福村落”組織運行模式主要體現(xiàn)在三個方面。
合理劃分“村落”。根據(jù)秭歸縣山區(qū)地勢與人口居住分布特點，結(jié)合山區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)類型，本著充分發(fā)揮自然村落的凝聚力和向心力的原則，以長期自然形成的村落生活共同體為基準(zhǔn)，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織，尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的思路，合理組建村落。目前秭歸縣初步將12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1361個農(nóng)村社區(qū)劃分為2065個自然村落，每個村落維持30-80戶的規(guī)模。
建立“幸福村落”建設(shè)的組織體制。本著“理順關(guān)系、依法規(guī)范、便捷高效”的原則，秭歸縣對農(nóng)村治理組織構(gòu)架進(jìn)行重新設(shè)計，構(gòu)建了黨務(wù)管理、村務(wù)管理和社會治理“三線”運行、相互支持的農(nóng)村治理網(wǎng)絡(luò)。
黨務(wù)管理，將黨小組建在村落上，初步形成“村黨支部—社區(qū)黨小組—村落黨小組”的農(nóng)村基層黨組織架構(gòu)；村務(wù)管理，保留“村民委員會—村民小組—村落”三級構(gòu)架；社會治理，實行“村‘幸福村落’創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會（非常設(shè)機(jī)構(gòu)）—社區(qū)理事會—村落理事會”三級構(gòu)架。三條組織架構(gòu)合理分工、相互配合，“三線”運行、相互支持（參見圖1）。
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村“幸福村落”創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會主任一般由村黨支部書記兼任，村“兩委”其他成員兼任副主任，社區(qū)理事長為當(dāng)然的成員。它主要負(fù)責(zé)制定本村“幸福村落”建設(shè)長期發(fā)展規(guī)劃、年度發(fā)展計劃等，并組織實施；征求大家對創(chuàng)建“幸福村落”的意見和建議；檢查、督辦、考核各項村落工作。
社區(qū)理事會由社區(qū)理事長和理事組成。社區(qū)理事長原則上由村民小組長擔(dān)任，村落理事長是社區(qū)理事會的當(dāng)然理事。它負(fù)責(zé)組織實施社區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會發(fā)展建設(shè)。
村落理事會由村落理事長和理事（經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員等“八員”）組成，簡稱“一長八員”，他們由村落群眾或村落戶代表民主推選產(chǎn)生，屬社會組織成員，以義務(wù)方式履職。在具體實行中，往往根據(jù)村落實際情況進(jìn)行配置，如果村落精英較多可以“一人一職”，如果村落精英較少可以“一人多職”。秭歸全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共劃分1361個社區(qū)、2065個村落，選舉產(chǎn)生“一長八員”9347名。這些活躍在全縣各個村落的近萬名村落“一長八員”，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、公益事業(yè)建設(shè)中發(fā)揮著積極作用。
村落村民全體大會是村落最高議事機(jī)構(gòu)，由村落理事會召集并主持。有涉及村落建設(shè)發(fā)展全局的重大議題必須召開村落村民大會進(jìn)行多層次協(xié)商，達(dá)成共識。村落理事會是處理村落日常事務(wù)的常規(guī)性社會自治組織。村落成員大會與村落理事會所議事項和通過的決議會及時向村黨組織、村委會反饋，聽取村黨組織與村委會的建議并接受其指導(dǎo)。議事懇談會是村落理事會的基本議事形式與民主協(xié)商方式。
建立“幸福村落”建設(shè)的激勵機(jī)制。通過縣財政適當(dāng)增加村級轉(zhuǎn)移支付資金以及縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）直部門重點幫扶等方式，按照每村每年1萬元的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立“幸福村落”建設(shè)基金，主要用于以獎代補(bǔ)，表彰獎勵達(dá)標(biāo)的“幸福村落”、工作優(yōu)秀的“先進(jìn)村落”，也可適當(dāng)用于解決村落理事長務(wù)工補(bǔ)貼和獎勵，從而調(diào)動村落理事會成員和村落群眾參與創(chuàng)建的積極性。村“幸福村落”創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會可以結(jié)合本村實際，制定具體獎勵辦法，以提高村落“一長八員”及其他村民建設(shè)“幸福村落”的積極性。同時，還建立了“幸福村落”建設(shè)考評監(jiān)督機(jī)制。為將“幸福村落”創(chuàng)建工作落到實處、取得實效，縣“幸福村落”創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組要求縣直各部門按各自業(yè)務(wù)職能范圍，劃出部分經(jīng)費，采取有效措施，對口幫扶“幸福村落”建設(shè)工作，建立縣直各部門常態(tài)政策扶持機(jī)制，解決“幸福村落”建設(shè)過程中遇到的困難。
“村落自治”提高農(nóng)民自我價值
村落是農(nóng)民生產(chǎn)合作的基本單元，是村民生活日常交往的主要空間，是休戚與共的“熟人社會”。出于共同的利益訴求、共同的生活記憶以及共同的文化傳統(tǒng)，人們有著強(qiáng)烈的村落認(rèn)同感和歸屬感，有著清晰的未來預(yù)期，所以能夠內(nèi)生互助合作的利他公共精神，較易達(dá)成共識，采取集體行動，追求長期目標(biāo)。秭歸縣根據(jù)村落這些特點，從“幸福村落”建設(shè)入手，抓住了當(dāng)前農(nóng)村工作的“牛鼻子”。雖然“幸福村落”建設(shè)時間較短，但成效顯著。
激發(fā)村落共同體意識，自主自發(fā)內(nèi)在地生產(chǎn)“集體物品”。根據(jù)現(xiàn)有政策法律法規(guī)，村委會不具備向其轄區(qū)范圍內(nèi)村民籌資籌勞的合法性，無力為村莊基本公共建設(shè)等“集體物品”提供人力財力支持。同時，原來的社區(qū)服務(wù)半徑過長，轄區(qū)居民眾多，缺乏采取“集體行動”的必要條件，難以自發(fā)生產(chǎn)和提供“集體物品”。在“幸福村落”建設(shè)中，將社區(qū)再細(xì)劃為若干村落。作為農(nóng)民生活和生產(chǎn)共同體的村落是利益高度聚合的、奧爾森意義上的小型集團(tuán)。這種小型集團(tuán)由于人數(shù)較少、利益趨同、共同體意識強(qiáng)烈，能夠有效克服“搭便車”現(xiàn)象，采取集體行動，自動生產(chǎn)和提供“集體物品”。同時，村落是社會組織，可以根據(jù)民主自愿原則，向村落村民籌資籌勞，自愿自發(fā)組織起來建設(shè)村落內(nèi)部基本公共設(shè)施。“幸福村落”建設(shè)能夠激發(fā)村民共同體意識，自主生產(chǎn)某些公共物品，供給村落集體生產(chǎn)生活必要的公共服務(wù)，從而改善村落生存條件。秭歸縣“幸福村落”建設(shè)充分調(diào)動起村民積極性、主體性及參與性，主動自籌資金建設(shè)村落公共基礎(chǔ)設(shè)施，自我改善村落經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件。
搭建鄉(xiāng)村精英自我價值實現(xiàn)舞臺，發(fā)揮示范幫扶效應(yīng)。美國心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛（Abraham Maslow）提出的“需求層次理論”認(rèn)為，人類的需求從低到高分層為：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實現(xiàn)需求。生理需求與安全需求是物質(zhì)性價值需求，較易滿足；社交需求、尊重需求以及自我實現(xiàn)需求則是精神性價值需求，較難實現(xiàn)，具有更強(qiáng)的激勵性。人在物質(zhì)性需求得到滿足之后，總是要逐次追求精神性需求，以實現(xiàn)自我價值。“熟人社會”的村落為社交需求、尊重需求乃至自我實現(xiàn)需求的最終實現(xiàn)預(yù)設(shè)了空間。當(dāng)今社會，市場經(jīng)濟(jì)改革深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，物質(zhì)性需求已基本滿足，越來越多有抱負(fù)的人們渴望展示自己的才能，發(fā)揮自己的潛在能力，追求自我價值實現(xiàn)。群眾推舉出來的“一長八員”就是這部分具有自我價值實現(xiàn)需求的人，他們是具有特定技能的“鄉(xiāng)村社會精英”，希望展現(xiàn)自己才華，以實現(xiàn)自我價值。“幸福村落”建設(shè)為他們提供了一個舞臺，讓他們充分發(fā)揮發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精于組織以及善于協(xié)調(diào)等特長。這既給村民帶來實惠，又能發(fā)揮示范幫扶效應(yīng)。“一長八員”成為百姓致富路上的領(lǐng)路人，社會生活的貼心人，社會矛盾糾紛的調(diào)解人。
建立村落自治模式，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理。村民自治就是在國家法律法規(guī)許可范圍內(nèi)，廣大村民直接行使民主權(quán)利，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我發(fā)展與自我監(jiān)督，依法處理經(jīng)濟(jì)文化社會事務(wù)，創(chuàng)造自己的幸福生活。村民自治的主體是村民，自治核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。由于秭歸縣的村莊幾乎都位于山區(qū)，“山大人稀”，村莊轄域廣大，村民居住分散，彼此相關(guān)度弱，村干部職數(shù)少，村民自治通常有名無實，難以有效發(fā)揮作用。以村委會為大單元的村民自治，大道理好解決，小問題、特別是涉及微觀層面的問題難以協(xié)調(diào)，這都導(dǎo)致自治實效性不高。為將村民自治落到實處，達(dá)到預(yù)期功效，需將“大單元”的村民自治延伸至“小范圍”的村落，建立“村落自治”模式。如此一來，不但切實改變了一些地方村民自治流于形式的現(xiàn)狀，而且將村民自治落實得更加具體、有效，從而建立起多層次、立體式村民自治體系。由此可見，小范圍的“村落自治”能夠激發(fā)村民主體意識、參與積極性以及行動愿望，使村民自治變得更加有效。在秭歸縣“幸福村落”建設(shè)中，村莊建立起村（“幸福村落”創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會）—社區(qū)（理事會）—村落（理事會）的三級組織架構(gòu)，將村落作為鄉(xiāng)村自治的最小單元，村落理事會由民主選舉產(chǎn)生的“一長八員”構(gòu)成，以義務(wù)履職方式參與村民自治。“幸福村落”建設(shè)吸納大批有潛力、有群眾基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村能人成為“一長八員”，村落事務(wù)可以交給他們?nèi)マk理，減輕了村干部的工作壓力，將村干部從繁重的日常事務(wù)中解脫出來，將更多的時間和精力投入到村級長遠(yuǎn)規(guī)劃發(fā)展等重大事項之中。這些在村落自治中得到鍛煉發(fā)展的“一長八員”，將成為未來村干部的后備人選，成為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的主力軍。
繁榮農(nóng)村公共文化，豐富村落精神文化生活。村落是在共同經(jīng)濟(jì)生活基礎(chǔ)上共享相同價值以及文化傳統(tǒng)的社會生活空間。特定村落在生活經(jīng)驗、價值理念及文化傳統(tǒng)等方面存在著相似性。在推進(jìn)“幸福村落”建設(shè)中，以村落為服務(wù)單元，能夠?qū)夜参幕?wù)體系建設(shè)下沉到最底層，落到最實處，滿足農(nóng)民日益增長的公共文化需求，切實保障農(nóng)村廣大農(nóng)民群眾的文化權(quán)利。此外，以村落為載體開展獨具地域特色的文化活動，能夠較好地挖掘傳承民間山歌、民間藝術(shù)、民間傳統(tǒng)技藝與民間文學(xué)故事等豐富的傳統(tǒng)文化資源，傳承村落傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)。在秭歸“幸福村落”建設(shè)中，將廣播電視村村通工程、送戲、送電影與送圖書等公共文化服務(wù)活動延伸到村落，將農(nóng)家書屋和文化活動廣場等公共文化設(shè)施建在村落，方便村落村民享受公共文化服務(wù)。同時，廣泛開展豐富多彩的村落文化活動，豐富村民日常精神文化生活。“幸福村落”建設(shè)繁榮了農(nóng)村公共文化，凈化了不良社會風(fēng)氣，推進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)。
承接國家基本公共服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)落地。國家基本公共服務(wù)，指“建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)”?；竟卜?wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)。均等化是基本公共服務(wù)的基本屬性之一，是指“作為一項公民權(quán)利，全體公民都應(yīng)公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會均等”。鑒于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，基本公共服務(wù)體系建設(shè)要加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度，切實加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)，促進(jìn)資源共建共享，全面提高基本公共服務(wù)水平。為了有效推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)，作為其職責(zé)主體的政府必須與作為農(nóng)村村民自治組織的村委會實現(xiàn)有效對接，這樣才能將基本公共服務(wù)落到實處。由于秭歸縣是典型的貧困山區(qū)，地勢復(fù)雜，村莊轄域廣，聚居點分散，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化難度大，加之公共財政資源有限，村干部職數(shù)偏少，推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)顯得力不從心。自“幸福村落”建設(shè)開展以來，全縣民主推選出的9347名“一長八員”，成為了現(xiàn)有農(nóng)村干部的協(xié)助隊和將來農(nóng)村干部的后備隊。他們既是駐守不走、無需編制的服務(wù)隊，又是新形勢下政府延伸基本公共服務(wù)體系建設(shè)的義務(wù)工作隊。秭歸縣“幸福村落”建設(shè)在原有社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步將基本公共服務(wù)體系建設(shè)延伸到村落，充分發(fā)揮“一長八員”的作用，以村落為單位建設(shè)完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，努力做到不出村落即可享受基本的公共服務(wù)。
由內(nèi)而外推動“幸福村落”建設(shè)常態(tài)化
雖然秭歸縣“幸福村落”建設(shè)取得了明顯成效，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和諧健康發(fā)展，但仍然有一些問題需要在不斷探索、創(chuàng)新中予以解決。
一是加大常態(tài)政策支持力度，輸送“幸福村落”建設(shè)的外部動力。“幸福村落”建設(shè)要發(fā)揮廣大村落村民的主體性、主動性與自主性，讓他們積極參與到“幸福村落”建設(shè)之中，創(chuàng)建自己的幸福家園。但“幸福村落”建設(shè)完全依靠村民“自發(fā)自籌自勞”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是涉及農(nóng)村生活與農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性公共設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村由于財力匱乏也力不從心。因此，加大常態(tài)性政策支持力度，建立穩(wěn)定的公共財政投入機(jī)制，整合各部門資源，持續(xù)輸送“幸福村落”建設(shè)的動力，顯得尤為重要。在強(qiáng)化政府投入為主與村落自籌自勞投入為輔相結(jié)合的基本公共服務(wù)建設(shè)投入機(jī)制同時，積極探索引入民間社會資本參與“幸福村落”建設(shè)的辦法和機(jī)制，解決“幸福村落”建設(shè)財力不足的困境。
二是激發(fā)“一長八員”潛能，推進(jìn)“幸福村落”建設(shè)的長期持續(xù)運轉(zhuǎn)。“幸福村落”建設(shè)要以村落為落腳點，以村落理事會為依托，以“一長八員”為主導(dǎo)?？梢哉f，在“幸福村落”建設(shè)中，“一長八員”的作用至關(guān)重要，他們的作用能否有效發(fā)揮，直接關(guān)系到“幸福村落”建設(shè)的成效，甚至成敗。所以，要加強(qiáng)村落“一長八員”隊伍建設(shè)，開展知識技能培訓(xùn)，建立合理激勵機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)他們的潛能，保持他們工作熱情。只有這樣，才能有效推進(jìn)“幸福村落”建設(shè)的良性持續(xù)運轉(zhuǎn)。
三是建立健全各項體制機(jī)制，實現(xiàn)“幸福村落”建設(shè)的制度化。西奧多 · 威廉 · 舒爾茨（Theodore W. Schultz）將一種制度定義為“一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟(jì)行為”，是一種社會秩序。作為一種秩序的制度，其主要功能就是規(guī)范人們的行為及確保合理的行為預(yù)期，使復(fù)雜的社會行為關(guān)系得以規(guī)范簡化，減少不確定性，降低社會成本，使社會分工合作得以實現(xiàn)。“幸福村落”建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，需要制定明晰的規(guī)章制度加以規(guī)范，保障其穩(wěn)定運行，否則就會缺乏穩(wěn)定性和長期性，導(dǎo)致組織運行出現(xiàn)內(nèi)耗、無效率等問題。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)，制度“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。“幸福村落”建設(shè)要更加深入探索加強(qiáng)組織體制、運行機(jī)制、長效機(jī)制以及投入機(jī)制等制度建設(shè)，進(jìn)一步建立健全各項體制機(jī)制，實現(xiàn)“幸福村落”建設(shè)規(guī)范化、程序化與制度化，保障“幸福村落”建設(shè)的持續(xù)性、長效性與穩(wěn)定性。
“幸福村落”建設(shè)是應(yīng)對鄉(xiāng)村社會個體化的新舉措，是創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的新思維，是深化新農(nóng)村建設(shè)的新探索，是推進(jìn)村民自治的新載體。秭歸縣“幸福村落”建設(shè)經(jīng)驗對新時期加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)個體化的鄉(xiāng)村社會再整合，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，具有重要的借鑒意義和推廣價值。
（作者為華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授、博導(dǎo)）
（本文系華中師范大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費資助項目“中國地方治理現(xiàn)代化及國際比較研究”成果之一，項目編號：CCNU14Z02008。華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士生李山參與本項目調(diào)研與相關(guān)數(shù)據(jù)資料搜集整理，對本文亦有貢獻(xiàn)）
點評
秭歸縣推行“幸福村落”建設(shè)，使個體化農(nóng)民再次嵌入鄉(xiāng)村社會，有一個很重要的經(jīng)驗：在創(chuàng)新開展農(nóng)村社區(qū)治理時，不能簡單地排斥地方政府的作用——如果地方政府供給的制度和機(jī)制與鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)有效對接，能夠極大地激發(fā)鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生活力和凝聚力，這樣的制度和機(jī)制就是必要且合理的。關(guān)鍵在于國家該如何介入？治療中國鄉(xiāng)村社會個體化病變，必須從國家和鄉(xiāng)村社會兩個層面同時發(fā)力，最好是二者能夠建立一種良性的互賴式治理關(guān)系。中國個體化鄉(xiāng)村社會的公共性建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要國家和鄉(xiāng)村社會在協(xié)同創(chuàng)新中予以解決。
