十九大報告明確提出要在共享經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域培育新增長點(diǎn)、形成新動能。目前，在寬松包容的發(fā)展環(huán)境下，在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)滲透與應(yīng)用的影響下，我國共享經(jīng)濟(jì)開始凸顯出本土化創(chuàng)新的競爭優(yōu)勢。作為分享經(jīng)濟(jì)的典型產(chǎn)業(yè)，共享單車與高鐵、支付寶和網(wǎng)上購物一起被譽(yù)為中國“新四大發(fā)明”，并已進(jìn)入新加坡、日本、英國等國家。但是共享單車給城市發(fā)展帶來的一些新問題和新挑戰(zhàn)，也迫切需要我們在已有的城市治理模式上進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)一步完善城市治理體系和能力。
共享單車給城市治理帶來的挑戰(zhàn)
共享單車給城市帶來綠色低碳出行方式，同時也衍生出亂停亂放、擠壓交通、影響行人通行等城市亂象，給城市管理部門帶來了新困惑和難題。因此，有必要通過梳理亂象背后深層次的成因，為化解城市亂象困局找到對癥下藥的良方。
供給側(cè)的市場失靈
近年來，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動下，以共享單車為代表的一批共享經(jīng)濟(jì)模式開始興起。共享單車通過在車鎖內(nèi)裝入嵌入式芯片、GPS模塊和SIM卡，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺監(jiān)控單車具體位置，并采用手機(jī)掃二維碼方式解鎖，為智能出行提供方便。目前共享單車供給側(cè)主要包括摩拜、ofo、小鳴單車、優(yōu)拜單車、騎唄單車、哈羅單車等27家企業(yè)。
在城市爭奪用戶和獲得資本青睞的雙重壓力下，共享單車市場開始出現(xiàn)惡性競爭等非理性投資炒作行為，引發(fā)了一輪又一輪的價格戰(zhàn)。比如有的企業(yè)繼一系列免費(fèi)送月卡、免費(fèi)騎行活動后，又推出了1元暢騎30天、5元90天月卡的活動。此外，進(jìn)一步加大城市的共享單車投放量。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院的研究表明，上海、深圳、鄭州、杭州、南京等城市共享單車的市場飽和度系數(shù)分別達(dá)到了108.14%、114.25%、233.54%、109.53%和120.45%。企業(yè)超量投放呈現(xiàn)出“單車圍城”之勢，引發(fā)了城市環(huán)境新污染和城市治理的新挑戰(zhàn)。
共享單車的惡性競爭和過度供給導(dǎo)致市場供需比例已嚴(yán)重失衡，其根本原因在于公共物品的市場失靈。共享單車企業(yè)對占用道路、自行車停車位、閑置公共地方等城市空間資源并沒有付費(fèi)，導(dǎo)致這些企業(yè)對城市公共資源的肆意侵占。
城市空間資源在短期內(nèi)無法有效供給和缺乏對有限資源的市場機(jī)制共同造成城市空間壓力。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是城市空間資源市場機(jī)制缺乏，無法控制單車供給量的增加，使道路空間更加擁擠；二是單車非理性的供給價格刺激了需求增加，使原本不需要單車的人也選擇單車出行。由于城市空間資源是所有人都可以同時使用的，達(dá)到一定承載量之后更加稀缺，當(dāng)這些資源的價格或市場制度偏離供需理想化狀態(tài)，將導(dǎo)致市場對資源的配置無法達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)甚至出現(xiàn)低效率的現(xiàn)象。在城市中，共享單車的增加通常會引起兩種結(jié)果：一是單車投放企業(yè)收入的增加；二是加重城市空間的負(fù)擔(dān)。由于對單車的進(jìn)入缺少限制，城市交通空間資源被過度使用，城市環(huán)境狀況迅速惡化，最終成為“公地悲劇”的又一典型例子。
需求側(cè)的道德風(fēng)險
近兩年，伴隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、智能終端的普及和人口紅利的釋放，共享單車市場連年呈現(xiàn)爆發(fā)增長態(tài)勢，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年中國共享單車市場的用戶規(guī)模約為1886.4萬人，預(yù)計(jì)到2019年則可能將突破1億人。
共享單車不僅具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，還擁有公共產(chǎn)品的特征。在產(chǎn)品屬性上，共享單車屬于私人產(chǎn)品，具有排他性和競爭性，一輛單車在有人使用時，別人就無法使用；而在交通需求屬性上，它又屬于公共產(chǎn)品，一輛閑置的單車所有人都可以使用。因此，共享單車所包含的道德風(fēng)險現(xiàn)象，常表現(xiàn)為以下四種情況：一是共享單車被肆意停放，步行通道被嚴(yán)重擠壓，盲道被人為隔斷，甚至被隨意扔到道路上，影響了交通秩序和出行暢通；二是共享單車被惡意占用，如損毀車牌或二維碼、給共享單車安上“個人鎖”等；三是刻意破壞共享單車的不文明行為，人為增加了單車損耗；四是不法分子利用利用假冒二維碼來從事金融詐騙，在下載APP中植入木馬，擾亂正常市場秩序。
城市治理中的政府失靈
共享單車符合國家倡導(dǎo)的“低碳環(huán)保”理念，對城市發(fā)展產(chǎn)生正的外部性，表現(xiàn)在一定程度緩解城市交通擁堵問題。根據(jù)有關(guān)研究，共享單車推出之后，北京、廣州和深圳的擁堵程度分別下降7.4%、4.1%和6.8%。此外，在節(jié)能減排方面作用明顯。有研究估算，共享單車影響汽油消費(fèi)量減少5%-10%。同時，它對城市環(huán)境的負(fù)外部性影響也同樣明顯，如爆發(fā)式超量投放、企業(yè)無序競爭、亂停亂放現(xiàn)象嚴(yán)重、破壞道路秩序、故障殘破車輛回收不及時等。
不足量的共享單車易造成用戶體驗(yàn)差，需求無法滿足，會限制共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而過量的單車又會加大城市治理壓力，這兩難選擇正日益成為城市管理的新難題。城市政府作為共享單車管理的主體之一，也出臺了相關(guān)的管理辦法。全國已有12個城市先后宣布暫停共享單車的新增投放，其中有城市如廣州、武漢、福州等城市的共享單車市場飽和度雖處于飽和線以下，也實(shí)施了禁止新增投放政策。又如一些城市政府對違章停放的車輛扣押，媒體報道有數(shù)萬輛的共享單車集中被暫扣在某個郊區(qū)空地。通過車輛收繳，雖然能消除一部分城市亂象，但政府也付出了較高的人力物力成本。再如一些地方以“創(chuàng)建全國文明城區(qū)”等為名，禁止共享單車投放，對于這種“一禁了之”的做法，且不論其短期內(nèi)能否解決問題，就長期而言很可能損害共享單車行業(yè)的發(fā)展。
這些措施一定程度上反映出地方政府在面對單車亂象時采取的應(yīng)對措施過于簡單化，有的還在沿用傳統(tǒng)城市管理的觀念和手段，導(dǎo)致政府在治理“單車圍城”等問題、亂象的過程中存在一定的缺陷和政府失靈，即要么治理效率低、成本高，要么過度干預(yù)、產(chǎn)生副作用。
建立市場化思維的城市治理模式
共享單車供給側(cè)引發(fā)市場失靈行為，深層原因在于城市空間資源的市場配置作用未得到充分發(fā)揮，欲解決城市空間資源供求失衡問題，既要體現(xiàn)空間資源的市場化配置，又要兼顧共享市場活動效率，這無疑是共享單車的城市治理模式創(chuàng)新的根本出發(fā)點(diǎn)。
城市空間資源成本屬性的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)
通常來說，市場經(jīng)濟(jì)是一種基礎(chǔ)的配置資源方式，市場中的利己參與者在市場經(jīng)濟(jì)活動中，追求收益最大化。在利益最大化的驅(qū)使下，生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)行為對他人產(chǎn)生不利影響，而又未給他人補(bǔ)償時，就會產(chǎn)生負(fù)外部性。共享單車投放量和價格由供求曲線相交的均衡點(diǎn)決定，但此時的市場均衡價格并沒有將企業(yè)占用城市空間資源的社會成本考慮在內(nèi)，導(dǎo)致其投放單車時也不會考慮其對城市環(huán)境的治理成本的影響。由此可見，如果沒有城市空間資源成本屬性的界定，那么共享單車的超量投放對城市環(huán)境造成的混亂的負(fù)外部性就會損害整個城市的整體福利，特別是當(dāng)城市空間資源的稀缺性顯現(xiàn)時，共享單車使用空間資源的負(fù)外部性也隨之加劇。
為治理環(huán)境污染而征稅是目前相對普遍接受的共識，政府可以通過征稅使負(fù)外部性的成本內(nèi)在化。環(huán)境稅是由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟•庇古是最早提出，因此也被稱為“庇古稅”。庇古在其《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出，企業(yè)家追尋的是邊際企業(yè)利益，當(dāng)邊際社會利益與邊際企業(yè)利益偏離時，企業(yè)家沒有動力將邊際社會成本內(nèi)在化；反過來，當(dāng)企業(yè)產(chǎn)出帶來邊際社會收益時，享受到收益的企業(yè)也沒有動力為此付費(fèi)。此外，當(dāng)邊際社會成本超過私人邊際收益時，所產(chǎn)生的外部性成本不被計(jì)算到產(chǎn)品價值中，產(chǎn)出的社會價值會被高估，并最終導(dǎo)致產(chǎn)品被過度生產(chǎn)。由此，在處理共享單車對城市市容環(huán)境污染問題時，可以借鑒庇古稅理論，按照“誰污染誰付費(fèi)”的原則對共享單車企業(yè)征稅時，也是對城市環(huán)境的消費(fèi)性負(fù)外部性補(bǔ)償方式之一。
城市空間資源資產(chǎn)屬性的合法性依據(jù)
按照我國《行政許可法》，特許權(quán)是指當(dāng)事人經(jīng)行政機(jī)關(guān)的特許許可所取得的對國家所有的自然資源、公共資源的使用權(quán)以及自然壟斷行業(yè)（公共事業(yè)）的特許經(jīng)營權(quán)。當(dāng)事人依特許許可取得的權(quán)利分為自然資源特許權(quán)、公共資源特許權(quán)、政府特許經(jīng)營權(quán)三大類，其權(quán)利客體分別為自然資源、公共資源、經(jīng)營資格。針對共享單車而言，城市空間資源包括街道的停車場地和騎行的交通道路等，城市空間資源特許占用權(quán)是典型的公共資源特許權(quán)。共享單車企業(yè)過度投入，通常是由于對城市管理者對公共空間使用的特許權(quán)資產(chǎn)屬性的認(rèn)識不足引起的，從而無限量的擴(kuò)大供給量導(dǎo)致資源價格彈性的嚴(yán)重缺乏，造成市場的資源配置作用難以充分發(fā)揮，政府對市場資源配置的調(diào)控效果也會被弱化。
對城市空間資源特許占用權(quán)的政府性收費(fèi)是一種行政性收費(fèi)，遵循非盈利原則，是政府為提供特定社會產(chǎn)品和服務(wù)，參與國民收入分配和再分配的一種形式，主要包括：管理性收費(fèi)、資源性收費(fèi)和證件性收費(fèi)等。對公共產(chǎn)品則由政府根據(jù)成本費(fèi)用的分?jǐn)倷C(jī)制，按照“誰受益誰付費(fèi)”的原則向城市公共空間的使用者和受益者即共享單車的企業(yè)以使用費(fèi)的方式進(jìn)行補(bǔ)償和調(diào)節(jié)，不僅可以提高公共產(chǎn)品的使用效率，還可以解決公共產(chǎn)品面臨的“擁擠”和“搭便車”的問題，同時也是對城市環(huán)境的負(fù)外部性的補(bǔ)償。
城市空間資源資產(chǎn)交易的競爭性
征收污染稅只能對單個企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模產(chǎn)生影響，而無法控制整個行業(yè)內(nèi)部的企業(yè)數(shù)量。如果共享單車企業(yè)數(shù)量不斷增長，即使單個企業(yè)污染投放量減少，整體城市市容環(huán)境的污染仍會不斷惡化。因此，在長期背景下，庇古稅便失去了效用。此情況下最佳選擇是對共享單車潛在進(jìn)入者進(jìn)行城市空間資源占用權(quán)總量控制下的資產(chǎn)交易。
假設(shè)有兩個單車企業(yè)，企業(yè)A和企業(yè)B，在城市管理部門管制下，每個企業(yè)每年的單車投放量都不能超過100萬輛。企業(yè)A和企業(yè)B都嚴(yán)格遵守這一投放量。然而，企業(yè)B由于市場份額不斷增加，投放量提高了50萬輛，而企業(yè)A市場份額不斷下降，投放量只需要維持50萬輛。這時，企業(yè)B向企業(yè)A提出購買其多余的50萬輛的城市空間資源特許占用權(quán)。如果城市主管部門允許這一交易，城市空間這一種新的稀缺資源的占用權(quán)特許證就被創(chuàng)造出來。城市空間資源占用權(quán)特許證的本質(zhì)是投放量的自由轉(zhuǎn)讓，由市場來調(diào)控，價格由供求來支配。競爭優(yōu)勢企業(yè)愿意為特許證支付的價格也越高，而劣勢企業(yè)會自然地將其手中多余的特許證賣出。根據(jù)科斯定律，在這一特許證自由交易的市場中，無論最初的特許證如何分配，只要交易成本為零，最終的市場配置都將是有效率的。
城市空間資源占用權(quán)特許證的有償使用與交易工作主要分為初始投放量的核定、占用權(quán)的有償使用和特許證的交易三大部分。初始特許證的核定是進(jìn)行有償使用與交易工作的第一步，它保障了特許證的初始分配，是控制投放量總量的核心。根據(jù)核定過的該項(xiàng)目初始排污權(quán)，現(xiàn)有企業(yè)分別通過特許證有償使用和交易獲得特許證。特許證交易可以通過公開競價形式完成，能夠有效防止現(xiàn)有寡頭企業(yè)的壟斷，保證后續(xù)創(chuàng)新企業(yè)的進(jìn)入，有利于共享單車市場的競爭。同時，城市政府通過特許證有償使用交易收入可以更好進(jìn)行城市空間道路的市容保潔服務(wù)、街道功能有序使用的維護(hù)服務(wù)和共享單車有效使用的管理服務(wù)，提高城市的管理水平，使共享單車帶來的利益在政府、企業(yè)不同主體間達(dá)到最優(yōu)。
進(jìn)一步完善城市治理的制度設(shè)計(jì)
城市管理包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和市政等管理城市的一切活動。對待共享單車這樣的新業(yè)態(tài)，按照“屬地管理”原則，城市政府既不能簡單地予以抑制，也不能回避責(zé)任，需要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會環(huán)境各方面不斷完善城市治理的制度設(shè)計(jì)，促使單車供給側(cè)、需求側(cè)和管理部門形成合力，破解單車亂象困局。
加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，確保共享單車發(fā)展良性化
共享單車行業(yè)的良性發(fā)展既要防止過度競爭，又要保護(hù)有效競爭和提高市場活動效率，城市政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同機(jī)制，對共享單車經(jīng)營活動實(shí)施指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。
一是城市管理規(guī)劃部門應(yīng)加大事前、事中、事后監(jiān)管力度。事前審慎研究共享單車行業(yè)準(zhǔn)入門檻，著眼點(diǎn)應(yīng)更多的是鼓勵與引導(dǎo)，而不是嚴(yán)格意義上的規(guī)制；探索建立共享平臺規(guī)則審核辦法，明確審核對象、審核內(nèi)容、審核方法和備案申訴制度，規(guī)范單車投放密度、合理布局，保護(hù)騎行軌跡數(shù)據(jù)和用戶信息資料等。事中監(jiān)管應(yīng)實(shí)施單車企業(yè)的養(yǎng)護(hù)、維修、清理計(jì)劃并經(jīng)批準(zhǔn)，規(guī)定企業(yè)應(yīng)有單車維修保養(yǎng)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)維修、檢查、清潔等事項(xiàng)，對使用年限五年的單車強(qiáng)制報廢。事后推行企業(yè)履行先行賠付義務(wù)并購買強(qiáng)制性企業(yè)責(zé)任保險，針對可能出現(xiàn)的產(chǎn)品質(zhì)量問題導(dǎo)致的人身傷害等情況，購買包括產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任險、人身意外險在內(nèi)的多個險種。二是城市質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)針對共享單車缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括強(qiáng)制性共性基礎(chǔ)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，立足既能保障用戶安全，又能鼓勵不同企業(yè)采取多元化技術(shù)路線和商業(yè)模式，開展共享單車質(zhì)量專項(xiàng)檢查，建立產(chǎn)品質(zhì)量信息公示制度，健全質(zhì)量違法失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。三是城市網(wǎng)絡(luò)信息主管部門應(yīng)加強(qiáng)隱私數(shù)據(jù)監(jiān)督保護(hù)機(jī)制的建立。依法保護(hù)用戶隱私，不得擅自公開、泄露或向他人提供，禁止通過數(shù)據(jù)交易牟取不當(dāng)商業(yè)利益。
構(gòu)建信用評級，倡導(dǎo)用戶使用行為誠信化
共享單車使用者的道德風(fēng)險已經(jīng)成為城市單車亂象現(xiàn)象的誘因之一，信用體系不完善已成為阻礙共享單車進(jìn)一步發(fā)展壯大的瓶頸。針對于此，一是加強(qiáng)共享自行車服務(wù)領(lǐng)域的信用管理，建立以信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)的信用平臺，對使用者不文明行為、嚴(yán)重失信行為信息及惡意破壞、盜竊等違法行為信息納入相關(guān)信用信息系統(tǒng)。二是打通全國的信用平臺孤島，破解信用數(shù)據(jù)碎片化的難題，建議分享經(jīng)濟(jì)各行業(yè)征信標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一及平臺對接，從而實(shí)現(xiàn)共享單車信用平臺與人民銀行征信系統(tǒng)以及其他社會信用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)共享，構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、社會開放的全國信用平臺體系，推動信用數(shù)據(jù)資源向社會開放。三是對共享單車使用者建立守信激勵和失信懲戒機(jī)制。對守信用戶實(shí)施減免押金、贈送使用時長等激勵措施。同時，根據(jù)失信行為的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、頻次等建立“黑名單”，對列入“黑名單”的用戶采取提高使用費(fèi)、緩期使用乃至禁止使用等措施。四是優(yōu)化分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制環(huán)境，大力推動我國信用制度立法，從法律上明確嚴(yán)重失信行為的法律責(zé)任，法制框架下確保用戶騎停行為的誠信。五是技術(shù)治理，全面推行電子圍欄方式，要求共享單車只能停放在這個范圍內(nèi)，否則無法租還車輛、停止收費(fèi)計(jì)時。
創(chuàng)新治理理念，引導(dǎo)共享單車運(yùn)行規(guī)范化
面臨共享單車治理中的政府失靈問題，城市政府必須創(chuàng)新城市治理手段，形成政府治理、社會參與、市民自治的社會共治結(jié)構(gòu)，形成城市精細(xì)化良性互動、相互促進(jìn)的關(guān)系。一是國家有關(guān)部門在有條件的城市開展城市空間資源有償使用和交易試點(diǎn)計(jì)劃，在試點(diǎn)城市先行鼓勵對城市空間資源占用權(quán)特許權(quán)進(jìn)行核定標(biāo)準(zhǔn)與方法、交易方式與規(guī)則的探索，繼而將經(jīng)驗(yàn)推廣應(yīng)用至更多區(qū)域。二是市政管理部門根據(jù)地鐵站、交通樞紐區(qū)、醫(yī)院、商業(yè)區(qū)等城市重點(diǎn)地段的單車密度進(jìn)行評估，更加合理地優(yōu)化現(xiàn)有的停放區(qū)以及新設(shè)充足停放區(qū)。三是城管監(jiān)督部門應(yīng)將共享單車的巡視與監(jiān)督作為網(wǎng)格化管理的重要內(nèi)容，對重點(diǎn)地段配比增加專屬網(wǎng)格人員數(shù)量，對共享單車問題信息的實(shí)時采集和監(jiān)督評價，切實(shí)提高城市精細(xì)化管理。四是多管齊下，在全社會應(yīng)形成一種倡導(dǎo)共享單車的文明騎行、綠色出行的社會文明氛圍。珍惜文明騎行信用記錄，自覺維護(hù)停放秩序，誠信用車，見到亂停放的共享單車自覺扶起并停放，主動勸阻和制止破壞共享單車的不良行為，使每一個市民都成為共享單車的誠信使用者和維護(hù)志愿者。
【本文作者為北京城市學(xué)院城市發(fā)展研究所副研究員、北京城市管理學(xué)會副秘書長；本文系北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究基地項(xiàng)目“北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問題綜合治理研究”階段性成果（項(xiàng)目編號：16JDGLB008）】
責(zé)編：李 懿 / 賀勝蘭（見習(xí)）