2017年9月19日，《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》正式實(shí)施。該管理規(guī)定是對2011年1月28日印發(fā)實(shí)施的《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》的進(jìn)一步總結(jié)完善，是對新時(shí)代聘任制公務(wù)員發(fā)展方向和具體管理的頂層設(shè)計(jì)和制度規(guī)范。深刻理解和全面把握聘任制公務(wù)員的內(nèi)在價(jià)值和整體要求，對相關(guān)部門開展好聘任制公務(wù)員管理和實(shí)施工作具有重要指導(dǎo)意義。
考錄制公務(wù)員和聘任制公務(wù)員的區(qū)別
以國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》為實(shí)施依據(jù)，1994年我國正式建立了國家公務(wù)員制度，確立了“凡進(jìn)必考”的公務(wù)員考試錄用制度。2006年，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《國家公務(wù)員法》）頒布實(shí)施，這意味著“凡進(jìn)必考”的公務(wù)員考試錄用制度第一次以國家立法形式得以確立。國家公務(wù)員考試錄用制度的最大特點(diǎn)是“凡進(jìn)必考”，以統(tǒng)一考試的形式規(guī)范了國家公務(wù)員的入口，規(guī)定了公務(wù)員報(bào)考的資格條件和錄取的標(biāo)準(zhǔn)流程，有助于提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和能力。
《國家公務(wù)員法》對聘任制作出規(guī)定，“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制”。2007年，深圳、上海浦東兩地在全國率先開展聘任制公務(wù)員試點(diǎn)，此后試點(diǎn)范圍陸續(xù)擴(kuò)大到北京、江蘇、湖北等地。總體來說，從各地聘任制公務(wù)員的實(shí)施情況來看，其主要針對的是輔助性職位。雖然也有一些地區(qū)對專業(yè)性較強(qiáng)的職位進(jìn)行過聘任制的嘗試，但其規(guī)模和數(shù)量都不多。
根據(jù)《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，聘任制公務(wù)員是以合同形式聘任、依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?？间浿乒珓?wù)員和聘任制公務(wù)員的區(qū)別主要有三個(gè)方面。
第一，從考試內(nèi)容看，考錄制公務(wù)員注重綜合管理能力，聘任制公務(wù)員強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)能力?？间浿乒珓?wù)員的考試內(nèi)容和錄用標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是考生的綜合管理能力，考查科目主要是行政能力測試和申論。雖然不少崗位在復(fù)試階段也有專業(yè)能力測試，但如果考生過不了初試，專業(yè)能力測試也沒法參加。因此，從根本上來說，考錄制公務(wù)員的錄用標(biāo)準(zhǔn)是以綜合管理能力為基礎(chǔ)的。聘任制公務(wù)員的考試內(nèi)容和錄用標(biāo)準(zhǔn)更注重考生的專業(yè)能力，《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，“采取筆試、面試等方式進(jìn)行，突出崗位特點(diǎn)，重點(diǎn)測查應(yīng)聘人員的專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力和崗位匹配程度”。相比較來說，聘任制公務(wù)員的錄用方式更強(qiáng)調(diào)專業(yè)能力，也更為靈活。
第二，從招錄崗位看，考錄制公務(wù)員崗位大部分沒有工作經(jīng)驗(yàn)的要求，聘任制公務(wù)員一般要求有一定的工作經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)專長，專業(yè)門檻要求較高，且通常是單位中層及以上崗位。比如，山西省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)辦公室招聘的兩名聘任制公務(wù)員，明確要求有5年以上大數(shù)據(jù)相關(guān)行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷；新疆地礦局主任工程師崗位要求具備10年以上相關(guān)工作經(jīng)歷，且具有相應(yīng)的專業(yè)高級(jí)工程師及以上職稱。
第三，從工作期限看，考錄制公務(wù)員一般都是終身制，聘任制公務(wù)員的工作期限通常有明確要求，一般一個(gè)聘期是一年至五年?！镀溉沃乒珓?wù)員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，“聘任合同期限為一年至五年，由聘任機(jī)關(guān)根據(jù)工作任務(wù)和目標(biāo)與擬聘任公務(wù)員協(xié)商確定。首次簽訂聘任合同的，可以約定試用期，試用期為一個(gè)月至六個(gè)月。聘任為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，聘任合同期限為三年至五年，試用期為一年”。
總的來說，聘任制公務(wù)員進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的考錄方式、考錄內(nèi)容、考錄崗位和工作期限等，都對考錄制公務(wù)員形成了有益的補(bǔ)充?？间浿乒珓?wù)員“凡進(jìn)必考”，而聘任制公務(wù)員進(jìn)入方式相對靈活，未必都要經(jīng)過考試；考錄制公務(wù)員考試內(nèi)容以綜合管理能力為主，而聘任制公務(wù)員考試內(nèi)容以專業(yè)能力為主；考錄制公務(wù)員的招錄崗位以普通管理崗位為主，而聘任制公務(wù)員的招錄崗位以中級(jí)及以上技術(shù)崗位為主；考錄制公務(wù)員一般是終身制，而聘任制公務(wù)員有工作年限規(guī)定。雖然目前在我國實(shí)踐中輔助性職位使用聘任制公務(wù)員的較多，但聘任制公務(wù)員無疑更適合專業(yè)性較強(qiáng)的職位。
聘任制公務(wù)員的內(nèi)在價(jià)值
與考錄制公務(wù)員相比，聘任制公務(wù)員存在的內(nèi)在價(jià)值在哪里？《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，“為了健全用人機(jī)制，滿足機(jī)關(guān)吸引和使用優(yōu)秀人才的需求，提高公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化水平”。從理論層面看，聘任制公務(wù)員能夠在一定程度上解決考錄制公務(wù)員制度存在的三點(diǎn)不足，能滿足機(jī)關(guān)吸引和使用優(yōu)秀人才的需求，這也是聘任制公務(wù)員的內(nèi)在價(jià)值。
第一，解決部分公務(wù)員專業(yè)崗位不愿考的問題。雖然國家公務(wù)員考試報(bào)考數(shù)量屢創(chuàng)新高，但從報(bào)考地區(qū)、報(bào)考職位來看，卻冷熱不均。報(bào)考人數(shù)特別多的職位，一般報(bào)考門檻比較低、技術(shù)要求不高。報(bào)考人數(shù)不多，甚至不足開考人數(shù)的職位，除了工作地區(qū)因素外，通常是以技術(shù)性強(qiáng)的崗位為主。一些技術(shù)性比較強(qiáng)的專業(yè)，比如精算、金融等專業(yè)，用人市場往往供不應(yīng)求，大學(xué)生往往還沒畢業(yè)就會(huì)被企業(yè)盯住，以高薪、高待遇、高平臺(tái)吸引專業(yè)人才。公務(wù)員崗位所提供的條件不足以吸引這些專業(yè)人才，薪酬只是一個(gè)方面，展示技術(shù)專長的平臺(tái)往往更為重要。所以，一些專業(yè)性強(qiáng)的崗位，很多人不愿意報(bào)考。
一些專業(yè)性強(qiáng)的崗位，比如船舶檢驗(yàn)師，其崗位責(zé)任壓力大，但薪酬待遇又不高，所以出現(xiàn)無人報(bào)考的情況?；蛘呒词乖趩挝坏膲毫ο聢?bào)考了，但考試時(shí)往往故意考低分，刻意不通過資格考試，導(dǎo)致公務(wù)員專業(yè)人才缺乏，從而影響相關(guān)單位履職盡責(zé)。聘任制公務(wù)員的高薪酬、高平臺(tái)和靈活聘期制，給那些不愿報(bào)考的專業(yè)人才提供了更多的選擇和機(jī)會(huì)，有利于吸引專業(yè)人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，提高公務(wù)員履職盡責(zé)的能力。
第二，解決部分公務(wù)員專業(yè)崗位考不進(jìn)的問題。一些專業(yè)性強(qiáng)的公務(wù)員職位，雖然也有人報(bào)考，但因無法通過考錄制公務(wù)員的行政能力測試和申論考試，考不進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍。有些考生雖然專業(yè)性足夠，但進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的前提條件是要通過注重綜合能力的公務(wù)員考試，而由于這些考生的優(yōu)勢在專業(yè)性上，綜合管理能力反而是其短板。這種情況下，有意愿、有專業(yè)能力的考生一般考不上這些注重綜合管理能力的職位。聘任制公務(wù)員考試以專業(yè)能力為主，考試形式也比較靈活，給專業(yè)能力強(qiáng)但綜合管理能力弱的人才提供了進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的機(jī)會(huì)，從而在一定程度上解決了考不進(jìn)的問題。
第三，解決部分公務(wù)員專業(yè)崗位留不住的問題。有的考生足夠優(yōu)秀，既有專業(yè)能力，又有綜合管理素質(zhì)，所以在公務(wù)員招錄考試中，既通過了注重綜合管理能力的筆試，又通過了強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)能力的復(fù)試，最終進(jìn)入到專業(yè)性較強(qiáng)的公務(wù)員職位。同是專業(yè)技術(shù)崗位，專業(yè)人才在公務(wù)員職位上更多的是從事以專業(yè)技術(shù)管理為主的工作，而非專業(yè)技術(shù)的操作工作，這樣就導(dǎo)致一些市場需求旺盛的擁有專業(yè)技術(shù)的公務(wù)員從體制外流向市場內(nèi)。雖然考了進(jìn)去，雖然招了進(jìn)來，但是最終留不下來。
聘任制公務(wù)員的價(jià)值不在于打破考錄制公務(wù)員的“鐵飯碗”，而是以另一種用人方式，滿足機(jī)關(guān)吸引和使用優(yōu)秀人才的需求。聘任制公務(wù)員以靈活的聘期制吸引專業(yè)人才短期進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，豐富經(jīng)歷，開拓視野，增長才干。有一定技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，可以更好地鍛煉自己的綜合管理能力。
聘任制公務(wù)員的發(fā)展前景
整體來說，聘任制公務(wù)員這一嘗試和創(chuàng)新是值得肯定的，許多專家學(xué)者擔(dān)心的主要問題是聘任制公務(wù)員“能進(jìn)不能出”。目前各地聘任制公務(wù)員的探索以輔助性職位為主，但設(shè)計(jì)聘任制公務(wù)員制度的初衷和核心是以專業(yè)性強(qiáng)的職位為主。兩類職位相比，輔助性職位更容易出現(xiàn)“能進(jìn)不能出”的問題，而聘任制公務(wù)員首要解決的是專業(yè)性人才進(jìn)得來的問題，在這一問題沒有解決的情況下，談再多的“出得去”問題意義都不大。
對專業(yè)性較強(qiáng)的公務(wù)員來說，“能出”不是一個(gè)問題。據(jù)《新華每日電訊》報(bào)道，一位基層人社部門負(fù)責(zé)人介紹，有的聘任制公務(wù)員聘期還沒有結(jié)束，就被獵頭公司盯上，開出3倍薪酬挖人。這些既具備操作經(jīng)驗(yàn)又熟悉行政事務(wù)的人才特別受青睞，不少單位擔(dān)心留不住人。真正有技術(shù)的聘任制公務(wù)員不用擔(dān)心“出得去”的問題。因此，關(guān)于聘任制公務(wù)員“能進(jìn)能出”的制度設(shè)計(jì)和發(fā)展前景，有幾個(gè)方面需要重點(diǎn)考慮。
第一，提高政治待遇，讓專業(yè)性較強(qiáng)的聘任制公務(wù)員愿意進(jìn)。目前，雖然不少地區(qū)對于專業(yè)性強(qiáng)的職位招聘，給出了較高的薪酬。比如，山西省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)辦公室招聘公務(wù)員，列出的年薪為30萬到40萬元；新疆維吾爾自治區(qū)地礦局主任工程師崗位年薪為13萬到15萬元；武漢市首批公開招聘的聘任制公務(wù)員，給出的年薪為稅前16萬元。但當(dāng)?shù)馗刹勘硎?，這個(gè)薪酬水平確實(shí)比一般公務(wù)員要高，但也僅屬于略高于副處級(jí)的水平。實(shí)際上，這樣的技術(shù)資歷在市場上的收入要比公務(wù)員高。一般來說，專業(yè)性較強(qiáng)的聘任制公務(wù)員的薪酬待遇是普通公務(wù)員的2—3倍，但其招聘標(biāo)準(zhǔn)和條件要求較高。13萬—30萬的年薪，盡管已高于普通公務(wù)員，但對于一些“達(dá)到職位標(biāo)準(zhǔn)”的人才，這樣的薪酬吸引力并不是特別強(qiáng)。
要增加聘任制公務(wù)員職位對中高端專業(yè)技術(shù)人才的吸引力，除了合理的薪酬待遇外，給他們提供施展才華的平臺(tái)和舞臺(tái)更為關(guān)鍵。有些地方明確聘用的高層次公務(wù)員進(jìn)單位領(lǐng)導(dǎo)班子，使其享受相應(yīng)的職級(jí)待遇，增加專業(yè)人才的發(fā)言權(quán)，讓專業(yè)人才參與重大事務(wù)決策。這既有利于吸引高層次人才，也有利于提高高層次人才的綜合管理能力，促進(jìn)高層次人才的全方位成長。同時(shí)，讓專業(yè)性人才參與決策和管理，有利于高層次人才把握大局，進(jìn)一步做好從事的專業(yè)性工作。
第二，加強(qiáng)專業(yè)性強(qiáng)的聘任制公務(wù)員管理。首先是專業(yè)性強(qiáng)的聘任制公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)問題。專業(yè)性強(qiáng)的聘任制公務(wù)員薪酬待遇相對較高，為保證“價(jià)有所值”，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對待聘任制公務(wù)員的考核，根據(jù)考核結(jié)果提供薪酬待遇，這就要求設(shè)計(jì)合理有效的薪酬結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對聘任制公務(wù)員的有效激勵(lì)。
其次是專業(yè)性較強(qiáng)的聘任制公務(wù)員不宜轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員。聘任制公務(wù)員最重要的是專業(yè)性，而委任制公務(wù)員最重要的是政治性。聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)到委任制崗位，難以發(fā)揮專業(yè)性，也就失去了聘任制的意義。當(dāng)然，如果能夠嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格考核的話，到了一定的工作年限，輔助性崗位的聘任制公務(wù)員可以轉(zhuǎn)到委任制崗位。為防止輔助性聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)任的隨意性，一定要規(guī)定聘任制轉(zhuǎn)委任制的崗位名稱、崗位數(shù)量，要有一個(gè)最高比例的約束。
最后是探索聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)向“項(xiàng)目聘用制”。對專業(yè)性較強(qiáng)的聘任制公務(wù)員來說，“能出”不是最關(guān)鍵的問題。因此，可以在專業(yè)性較強(qiáng)的高端崗位實(shí)行“一個(gè)聘期制”，也就是說聘任制公務(wù)員與用人單位只簽訂一個(gè)聘期，或者三年或者五年，聘期結(jié)束后，用人單位就不再續(xù)聘。實(shí)際上，對于最長的5年聘任期滿后，是否還會(huì)聘用，除了聘期內(nèi)的工作表現(xiàn)，還要看用人單位項(xiàng)目的開展進(jìn)度。也就是說，如果用人單位派給這些聘任制公務(wù)員的項(xiàng)目結(jié)束，也就可能不再續(xù)簽了。當(dāng)然，這完全取決于用人單位和應(yīng)聘者自己，不會(huì)出現(xiàn)所謂的變相“鐵飯碗”。
第三，拓展聘任制公務(wù)員適用對象和適用范圍。現(xiàn)今，公務(wù)員招錄中有兩大類職位存在著類似的考錄問題：考生不愿考、考不進(jìn)、留不住。其中一類職位是專業(yè)較強(qiáng)、市場吸引力比較大的職位，另一類職位是邊遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員職位。聘任制公務(wù)員嘗試解決專業(yè)性較強(qiáng)職位招錄難的問題，實(shí)際上，下一步也可以拓展聘任制公務(wù)員的適用范圍，用聘任制公務(wù)員解決邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員職位招錄難的問題。
（作者為國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授，中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心秘書長）
【參考文獻(xiàn)】
①《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)<聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）>》，新華網(wǎng)，2017年9月29日。
