鄉(xiāng)村腐敗中的兩種形式——“小官巨貪”和“微腐敗”看似截然不同，其實質(zhì)別無二致，都是以權(quán)謀私。顧名思義，“小官巨貪”指官職低、權(quán)力小、貪腐數(shù)額巨大的腐敗行為。鄉(xiāng)村“微腐敗”則指農(nóng)村基層黨員干部以微權(quán)力為憑借，為自己或他人謀取微利的腐化墮落行為。由于牟私的權(quán)力小，單次腐敗影響小，因而民眾感知度低，對其普遍表現(xiàn)出較高的容忍度，“法不責(zé)眾”“法不責(zé)微”的“習(xí)慣法”又使“微腐敗”在司法領(lǐng)域失之寬、失之松、失之軟。這種思想上的高容忍與實踐中的寬松軟是“微腐敗”曾一度蔓延的根源所在，因而較之“小官巨貪”，其方式更顯普遍。
中央“八項規(guī)定”實施以來，尤其是黨的十九大報告明確提出要堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”后，自上而下的懲貪反腐及各類“微腐敗”專項整治雷厲風(fēng)行，大貪巨腐整治成效卓然，“微腐敗”治理亦收效頗豐。人民對廉政建設(shè)的滿意度逐年拔升，但“微腐敗”量大面廣，加之其形式隱蔽，取證困難，治理難度仍然較高，尤其突出體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理過程中。探究鄉(xiāng)村干部“微腐敗”類型、重點領(lǐng)域及腐敗方式，剖析其產(chǎn)生根源，創(chuàng)新“拍蠅”治理路徑，以有效遏制村干部“微腐敗”增量的同時凈化其滋生的社會土壤，不僅是加強鄉(xiāng)村干部隊伍建設(shè)、密切基層黨群干群關(guān)系、夯實黨的執(zhí)政根基的可靠路徑，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本保證。
村干部“微腐敗”的典型樣態(tài)
典型案例社會公開曝光制度是黨在反腐實踐中的創(chuàng)新性舉措，在中國式人情、面子、關(guān)系型社會中，揭露、曝光違法違紀(jì)行為無疑加大了腐敗成本，同時也具有良好治吏警示功能和廣泛社會教育作用。2016年最高法和最高檢聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》將貪污受賄的起刑點由1997年《刑法》規(guī)定的5000元提高至3萬元，對于1萬元以上不滿3萬元的數(shù)額，須具有條文規(guī)定的加重情節(jié)才判處拘役或3年以下有期徒刑。以3萬為零界點標(biāo)準(zhǔn)計算，十八大以來，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站共通報了4182起鄉(xiāng)村微腐敗案例（見圖1）?，F(xiàn)僅以東部、中部、西部三個地區(qū)的代表省份廣東省、湖北省、甘肅省為例，綜合分析三省5年來“微腐敗”行為類型、高發(fā)崗位和主要成因。據(jù)通報內(nèi)容來看，“微腐敗”多種多樣，但各省類型并無很大區(qū)別，主要有索賄受賄、貪污、優(yōu)親厚友、違規(guī)收費、挪用資金、失職失責(zé)等類型。
貪污。村干部“微腐敗”中貪污行為包括冒領(lǐng)、虛報、套取、侵占、克扣、騙取、私分各類救濟(jì)金、補助款和集體資金等情形。目前，我國司法實踐中貪污受賄以3萬元為起刑點，以此為節(jié)點統(tǒng)計的鄉(xiāng)村“微腐敗”中貪污占比25%，位列第一。其不僅形式豐富，手段亦是多樣，如偽造合同、虛報工程量、虛開發(fā)票等。如2017年，廣東省連南縣三江鎮(zhèn)東和村村委會委員莫某利用職務(wù)之便，侵占困難戶住房改造補助資金1.5萬元、村民醫(yī)療保險減免費5560元、農(nóng)村改廁資金400元。
索賄受賄。受賄指利用職務(wù)之便為他人牟利收取感謝費、好處費、禮品等，如2016年至2017年，廣東省廣寧縣坑口村黨支部副書記兼村委會副主任張某利用職務(wù)之便，以幫助貧困村民爭取危房改造名額并協(xié)助辦理手續(xù)為由，向村民索要好處費共計9000元。索賄則指在辦事過程中向相對人索要費用的行為。相比于貪污、挪用資金，索賄受賄更為外顯，也更易為民眾感知，但有時迫于權(quán)勢或情勢，人們在痛惡索賄受賄的同時會情愿或者不情愿去助長這一行為，因而村干部索賄受賄現(xiàn)象在中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報案例中也較為常見，占比19%，僅次于貪污。
優(yōu)親厚友。優(yōu)親厚友的村干部“微腐敗”不僅是出于感性，更有其深厚的文化因素。作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村基于血緣、親緣、地緣形成“差序格局”，以個人為中心，層層外推交織成錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，鑄成中國典型的人情、面子、關(guān)系社會。“一人得道，雞犬升天”“家中有人好做官”的封建思想至今仍有市場，尤其是相對保守的鄉(xiāng)村地區(qū)。從通報統(tǒng)計來看，主要表現(xiàn)為利用職務(wù)之便，違規(guī)發(fā)放危房改造和救災(zāi)補助，在貧困戶確定中弄虛作假等。如2017年，天?？h康路村村委會副主任馬某利用職務(wù)便利，違規(guī)將5個不符合條件的親屬確定為低保對象，違規(guī)領(lǐng)取低保金2.3萬元。
違規(guī)收費。違規(guī)收費指某些黨政人員以不符合法律、法規(guī)、政策的名目借機斂財、牟私的行為。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)背景下，農(nóng)村很多危房需要改造或拆除，部分黨政人員利用這一由頭，在以協(xié)助、贊助工作，或以在聯(lián)絡(luò)、交涉過程村務(wù)開支加大為由收取一定數(shù)額的費用。2017年7月，甘肅省臨夏市肖家村會計馬某以開具常駐證明、收取衛(wèi)生整治費為由，向6名外來務(wù)工人員違規(guī)收取600元。此外，違規(guī)收費還有在劃撥宅基地時以土地管理費的名義違規(guī)收費、私自出借公共場所或財物收取使用費等形式。
失職失責(zé)。失職失責(zé)指村干部在履職過程中，不按規(guī)定履行自身職責(zé)，典型表現(xiàn)為庸政、懶政、怠政。譬如，在低保評審過程中，審核把關(guān)不嚴(yán)，將不符合條件的村民評定為低保戶領(lǐng)取低保金；對不應(yīng)繼續(xù)享受低保補助的村民，未及時注銷使其持續(xù)享受低保；在扶貧、危房改造工作中，未嚴(yán)格依照國家政策法規(guī)對貧困戶和危房的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；對扶貧、救災(zāi)等項目資金管理不善，致其流失等。如2015年至2016年，甘肅省宕昌縣下巴山村互助資金協(xié)會原會長潘某、會計馬某2人任職期間，未盡職盡責(zé)，因村扶貧資金管理混亂致使資金損失2.21萬元。
村干部“微腐敗”的主要成因
從中紀(jì)委通報的典型案例中可看出，鄉(xiāng)村“微腐敗”類型多樣，形式多樣，從“微腐敗”三角關(guān)系來說，部分村干部素質(zhì)低下，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督不力、執(zhí)法司法不嚴(yán)，村民受教育水平限制、對政策法規(guī)不夠了解且維權(quán)意識不足是“微腐敗”產(chǎn)生的主要原因。
懲治力度過小。習(xí)近平總書記曾指出，“微腐敗”也可以釀成“大禍害”，啃食民眾的幸福感、安全感、獲得感。從表1（P9）三省鄉(xiāng)村“微腐敗”處置的統(tǒng)計情況來看，隨著涉案金額的增加，懲處逐漸加重，但就整體而言，鄉(xiāng)村“微腐敗”的懲治力度仍然較小。涉案財物在一千元以下，最嚴(yán)重的懲處即為給與黨內(nèi)警告并清退財物，涉案1萬元以下，幾乎都是要求返還或上繳財物后給與警告或嚴(yán)重警告，三萬元以下基本以開除黨籍為限，極少有移送司法機關(guān)的情形，只要調(diào)查前已主動返還、清退涉案財物，幾乎全部僅給予警告處分，并不會對涉案人員產(chǎn)生實質(zhì)性剝奪。2013年12月，湖北省天門市耀星村黨支部委員楊某私自將本村公路承建商劉某繳納1.66萬元稅費的發(fā)票用以報銷，當(dāng)?shù)丶o(jì)委給予留黨察看一年的處分。大體而言，貪腐與盜竊是將公共財物或他人財物據(jù)為己有，對國家和社會造成的危害并不低于盜竊罪?，F(xiàn)行《刑法》規(guī)定盜竊數(shù)額達(dá)500元以上最高可判3年有期徒刑，相比之下，對于村干部“微腐敗”的懲治，黨紀(jì)須趨嚴(yán)、政紀(jì)須加力、法紀(jì)須介入，從而形成不敢貪的合力威懾。
村民對“微腐敗”容忍度較高。“微腐敗”容忍度指村民在多大程度上認(rèn)為腐敗行為是可以忍受或被視為正當(dāng)（即政治合法性）。這一主觀量度會直接影響一村的反腐實踐。只有“微腐敗”容忍度低時，村民才會更為心理痛恨并積極參與鄉(xiāng)村反腐治理過程。但現(xiàn)實是，目前較之“小官巨腐”，村民對“微腐敗”容忍度較高。許多村民對村干部收受煙、酒等現(xiàn)象習(xí)以為常，有些還會主動給為其辦事的村干部送感謝費，或通過請吃、送禮做人情投資，以便獲得“走后門”的“特殊照顧”，如破例將自己列為貧困戶。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，有14.7%的村干部收受賄賂，而行賄與受賄是互通的，證明有部分村民不僅對“微腐敗”表現(xiàn)出極高的容忍，并會以實際行動助長這一行為，成為村干部“微腐敗”的“合謀者”。
村民政策法律意識淡薄。由于目前農(nóng)村整體生活水平和受教育程度偏低，農(nóng)村群眾的法律政策知識普遍十分缺乏，因而對村干部違規(guī)違法巧立名目斂財行為無法辨別。如2015年3月，重慶彭水縣太平村村主任田某謊稱村民李某所建房屋不符合無房危房重建維修補助政策，告知李某需拿出600元給他疏通關(guān)系，李某因為不懂該政策便信以為真，并送給其500的感謝費。由于我國村民法律意識、維權(quán)意識嚴(yán)重欠缺，很多人不懂如何通過法律途徑或信訪、舉報的方式來理性依法維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，許多時候只能吃“啞巴虧”，還有部分村民甚至采用違法“纏訪”“鬧訪”方式。此外，還有部分村民擔(dān)心村干部會伺機報復(fù)反而敢怒不敢言。
新時代村干部“微腐敗”治理的深化路徑
“微腐敗”的產(chǎn)生鏈條有三個關(guān)鍵節(jié)點：村干部作為“微腐敗”行為的實施者，需通過廉政教育、專項學(xué)習(xí)提高村干部素質(zhì)，并通過分權(quán)，彼此牽制；紀(jì)委、法檢作為鄉(xiāng)村“微腐敗”行為的直接懲治者，可通過重拳治理加大違法違紀(jì)成本；村民作為管理對象和侵害對象，需矯正觀念并提高監(jiān)督、參與能力。
瞄準(zhǔn)關(guān)鍵，源頭治理。從廣東、湖北、甘肅三個省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，村支書、村主任、村會計、村委員是鄉(xiāng)村“微腐敗”的高發(fā)群體。村支書、村主任作為農(nóng)村自治的主要領(lǐng)導(dǎo)者分別占23%、16%，村支書兼村主任占41%?？梢姡瑢Υ甯刹?，尤其是村主任、村支書權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督極為重要。緣此，建議村主任、村支書最好不要由一人兼任，應(yīng)使其互相牽制。同時，統(tǒng)計結(jié)果還顯示，部分鄉(xiāng)村“微腐敗”涉及合謀行為，主要表現(xiàn)為兩種形式，一是村干部之間或村干部與其他項目負(fù)責(zé)人之間的合謀，這在集體腐敗中極為常見。二是村干部與管理對象間的合謀，如2017年，甘肅省天?？h大莊村村支書王某伙同村民張某私分拉沙工程隊支付給村里的采沙補償費和道路使用費共計1000元。此外，對涉及村干部自身利益及其親友利益的事項，必須要求相關(guān)人員應(yīng)主動回避，如貧困戶申請審核過程中，若審核對象為自身親友，應(yīng)主動回避，放棄審核人資格，保證審核在實體及程序上的公平、公正。
紀(jì)法銜接，重拳治理。加大違法違紀(jì)成本是預(yù)防“微腐敗”的基本原理，雖然八項規(guī)定實施以來，黨紀(jì)黨規(guī)日漸細(xì)化、嚴(yán)苛化，但對于“微腐敗”的懲治仍需要強化。此外，黨紀(jì)與國法作為“微腐敗”治理依據(jù)，在實踐中并未實現(xiàn)較好銜接，以紀(jì)代法現(xiàn)象仍然存在，大部分鄉(xiāng)村“微腐敗”仍只受到黨紀(jì)處分。2016年，甘肅省甘谷縣鄭家山村村支書鄭某利用職務(wù)之便，違規(guī)領(lǐng)取危房補助資金1.6萬元，并謊報房屋遭洪災(zāi)損毀，違規(guī)領(lǐng)取生活補助資金6500元，當(dāng)?shù)丶o(jì)委追繳涉案資金的同時，給予其黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分?？梢姡^之性質(zhì)相似的盜竊罪，鄉(xiāng)村“微腐敗”起刑點過高。在實踐中，應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)貪污罪、濫用職權(quán)罪等與盜竊罪在量刑方面的銜接，嚴(yán)厲整治惠農(nóng)補貼、危房改造、集資管理、土地征收等領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為，重拳治理鄉(xiāng)村“微腐敗”。另外，應(yīng)加快成立村級紀(jì)檢監(jiān)察委員會，并對村紀(jì)委組長和監(jiān)事會主任開展防治“微腐敗”的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，包括工程建設(shè)、財務(wù)、環(huán)保、社會事務(wù)等方面的監(jiān)督和社保程序、黨規(guī)教育等相關(guān)知識，培訓(xùn)尤其要針對梳理出的管理事項風(fēng)險點，以提高村新進(jìn)紀(jì)檢組長和監(jiān)事會主任的業(yè)務(wù)能力和思想素質(zhì)，進(jìn)一步規(guī)范基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，切實加強扶貧資金管理，對挪用和貪污扶貧款項的行為嚴(yán)懲不貸。
矯正認(rèn)知，根源治理。“微腐敗”治理在很大程度上是一個文化改造、文化重建的過程，主流價值觀必然會影響一個人的腐敗認(rèn)知、情感和反腐行為。在發(fā)展緩慢、相對保守的農(nóng)村，請客送禮、人情往來受到理解甚至認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)。破除“微腐敗”亞文化，一要加大黨紀(jì)執(zhí)行力度，破除法不責(zé)眾的心理期待，使村民意識到請客送禮就是一種腐?。欢且訌娚鐣髁x核心價值觀和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的引領(lǐng)，提高思想站位，明辨是非并堅守底線；三要加強村干部廉政教育，強化黨風(fēng)政風(fēng)對民風(fēng)社風(fēng)的示范作用，培育風(fēng)清氣正的村級交往文化，打造村內(nèi)“微腐敗”零容忍文化，從根源上治理鄉(xiāng)村“微腐敗”；四是加大農(nóng)村普法力度，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民增強遵法學(xué)法守法用法意識。
強化監(jiān)督，多元治理。建立村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光工程。使社會監(jiān)督、黨政監(jiān)督、司法監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“微腐敗”多元治理。推行鄉(xiāng)村小微權(quán)力清單制度，全面梳理村級“微權(quán)力”清單。通過村務(wù)公開欄、小組公示欄、網(wǎng)絡(luò)平臺等渠道，讓廣大村民對村、組干部的“微權(quán)力”一目了然，讓所有村干部的權(quán)力全過程在陽光下運行。為有效遏制村干部“微權(quán)力”腐敗，構(gòu)建“清單外無特權(quán)、清單內(nèi)有監(jiān)督”的剛性制度基礎(chǔ)。
當(dāng)前各項鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相繼出臺，其間涉及大量專項資金的管理，若疏于監(jiān)管，極易產(chǎn)生腐敗。中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見中，將振興鄉(xiāng)村再次提上關(guān)鍵日程。為使這一戰(zhàn)略中每項資金高效運轉(zhuǎn)，需引入項目制管理，以目標(biāo)為考核依據(jù)，嚴(yán)格?？顚Ｓ?。在確立黨管農(nóng)村原則的新生代，強調(diào)加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，加大對于村干部“微權(quán)力”的懲處力度，提高村民素質(zhì)，強化外部監(jiān)督能力，從治標(biāo)入手，輔之以文化治理，在遏制村干部“微腐敗”增量、消減存量的同時，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村“微腐敗”治理的標(biāo)本兼治。
【本文作者分別為西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長、西南政法大學(xué)中國信訪與法治中國研究中心主任，西南政法大學(xué)行政管理碩士研究生】
責(zé)編：趙博藝 / 張盈盈