【摘要】基層巡察是基層黨組織建設(shè)的重要之舉，也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)協(xié)同過(guò)程。而在基層實(shí)踐的組織運(yùn)作過(guò)程中，基層巡察往往浮于“運(yùn)動(dòng)化表面”、滑向“形式化陷阱”，只有進(jìn)一步深化縣、鄉(xiāng)體制的改革和調(diào)整，減少層層加碼的指標(biāo)和任務(wù)，下移充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和責(zé)任，擴(kuò)大鄉(xiāng)村民眾的自治和參與，以民主化和法治化的制度機(jī)制，才能構(gòu)建基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的持久制度保障。
【關(guān)鍵詞】基層巡察 全面從嚴(yán)治黨 黨組織建設(shè) 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
基層巡察，是全面從嚴(yán)治黨巡視工作在基層的延伸，是加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要之舉，已在全國(guó)各地普遍開(kāi)展，并已取得重大成效。相對(duì)于中央巡視和省級(jí)巡視，縣級(jí)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以及下延到對(duì)村級(jí)黨組織的基層巡察，具有地域廣、巡察對(duì)象多、人情關(guān)系緊密和問(wèn)題復(fù)雜多樣等基層特點(diǎn)。全國(guó)各地的地方政府也已探索出各具特色的巡察工作機(jī)制和方法，這對(duì)于加強(qiáng)和監(jiān)督基層黨組織的組織建設(shè)、廉政建設(shè)和工作績(jī)效，都有十分重大的制度性意義。
同體巡察給基層巡察的組織邏輯運(yùn)行帶來(lái)諸多問(wèn)題
基層巡察是一項(xiàng)高度嚴(yán)肅的政治性任務(wù)，一般是由縣級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，抽調(diào)組織部、宣傳部、縣人大、縣政府、縣政協(xié)、縣政法委、縣財(cái)政局、縣民政局等各部門的干部組成，分成幾個(gè)巡查組，分別赴各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下延到村委，進(jìn)行為期一周左右的組織巡察。但全國(guó)各地大部分縣級(jí)巡察，基本上是“同體巡察”，也即是“本縣縣委巡察本縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，在縣域的“熟人社會(huì)”環(huán)境中，這就給“巡察的組織邏輯運(yùn)行”帶來(lái)很多問(wèn)題。
一是被巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠提前得知巡察信息，巡察組長(zhǎng)是誰(shuí)？主要成員有誰(shuí)？巡察什么？巡察“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”在哪里？什么時(shí)間來(lái)？巡察多長(zhǎng)時(shí)間？如何“應(yīng)對(duì)巡察”等，被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“了如指掌”，自然應(yīng)對(duì)巡察的“方案”也就“完備周詳”。巡察組難以發(fā)現(xiàn)“深層次問(wèn)題”，巡察進(jìn)程“被形式化”在所難免。
二是巡察難過(guò)“人情關(guān)”，由于巡查者與被巡查者相互認(rèn)識(shí)熟悉，甚至是曾經(jīng)的同事、同學(xué)、哥們，這在“熟人社會(huì)”的縣域局長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記之間是普遍現(xiàn)象。巡查者表面上的“嚴(yán)格巡察”與被巡查者的“充分應(yīng)對(duì)”形成“互動(dòng)默契”，各自“心照不宣”，“認(rèn)認(rèn)真真嚴(yán)格走完程序”，對(duì)巡查者與被巡查者都不帶來(lái)“各種麻煩”， 是一種政治上的“雙贏”。
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部的“共謀行為”，縣級(jí)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的巡察，按照組織規(guī)定“下延”一級(jí)到村級(jí)組織。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部有行為上的“共謀邏輯”，這是因?yàn)榇逦刹渴青l(xiāng)鎮(zhèn)干部的“腿”，行政化趨勢(shì)已普遍“下延”到村級(jí)自治組織，二者之間在組織行為上已經(jīng)“一體化”。同時(shí)，村委干部“拿著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)給的工資”，年終還要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“工作考核”，“不得不聽(tīng)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的指揮和命令。此外，在基層腐敗的各種案例中，只有村委干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“上下其手”“共同謀利”才能“得手”，腐敗案件一旦被查出，對(duì)雙方都會(huì)“不利”，因此雙方自然也有“合謀應(yīng)對(duì)”巡察的動(dòng)機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部之間的“攻守同盟”，在缺乏廣大基層民眾參與巡察的情況下，“迫使”巡察邏輯走向“形式化”和“表面化”也就十分自然。
巡察任務(wù)的全面和繁雜給基層巡察帶來(lái)了目標(biāo)的不明確
基層巡察是全面的政治巡察和組織監(jiān)督，涉及基層黨組織建設(shè)的方方面面，從各地實(shí)踐來(lái)看，巡察工作也規(guī)定了十分復(fù)雜多樣的“巡察主題和內(nèi)容”。如要完成保證“三個(gè)根本”：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本目的，黨的建設(shè)是根本途徑，全面從嚴(yán)治黨是根本保障。如要加強(qiáng)“基層黨組織的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”。如要緊盯“三大問(wèn)題”：緊盯基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化問(wèn)題、黨的建設(shè)缺失問(wèn)題、全面從嚴(yán)治黨不力問(wèn)題。如要緊抓“三個(gè)重點(diǎn)”：基層群眾關(guān)心關(guān)注的問(wèn)題，與群眾利益密切相關(guān)的行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、干部人事權(quán)和資金資源分配權(quán)等問(wèn)題，與重點(diǎn)問(wèn)題相關(guān)的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事等問(wèn)題。所以，各地的基層巡察要求中羅列了一系列的“三個(gè)根本”“三項(xiàng)任務(wù)”“六項(xiàng)紀(jì)律”“三大問(wèn)題”“三個(gè)重點(diǎn)”等，不可不謂“全面正確”。
但在巡察的實(shí)際進(jìn)行和執(zhí)行中，正因?yàn)檠膊烊蝿?wù)的全面和繁雜，反而給基層巡察帶來(lái)了目標(biāo)的不清楚和不準(zhǔn)確。一是“上下一樣粗”，中央和省級(jí)巡視要求什么，基層巡察也同樣要求什么?？词鞘?ldquo;政治正確”，但是沒(méi)有了基層工作的針對(duì)性，基層行政性和事務(wù)性工作的特點(diǎn)，被“淹沒(méi)”在各種“大而化之”、難以量化的所謂“政治性要求”之中，難以有效深入地針對(duì)基層腐敗，開(kāi)展扎實(shí)持久的財(cái)經(jīng)紀(jì)律巡察。二是巡察被“材料化”，正因?yàn)檠膊靸?nèi)容繁雜多樣，被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，就要準(zhǔn)備各種各樣的“材料和表格”，如黨委的開(kāi)會(huì)次數(shù)、開(kāi)會(huì)的參加人數(shù)、開(kāi)會(huì)的內(nèi)容紀(jì)要、干部的下鄉(xiāng)次數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支、重要工程進(jìn)展、精準(zhǔn)扶貧的情況、建檔立卡的戶數(shù)、上訪的記錄和次數(shù)、重大事故的次數(shù)等。巡察內(nèi)容變成了“查看材料和翻閱賬面”，甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“辦公室巡察”幾天，就算完事。三是巡察“被阻隔”，難以深入村級(jí)組織，巡查組多數(shù)被“困在”鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，查閱各種材料和賬目。而巡查組要約談的村委干部，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“提前安排”的干部，難以對(duì)“下延”一級(jí)的村委組織的工作和賬目進(jìn)行仔細(xì)深入的巡察。在沒(méi)有村民有效參與的情況下，基層巡察難以解決村級(jí)組織的各種問(wèn)題和矛盾，更難以制定制度化的有效機(jī)制來(lái)遏制基層腐敗的泛濫。這種情況在基層巡察中普遍存在，也得到各地村民的普遍反映，巡察“過(guò)后”，絕大多數(shù)村民根本就不知道曾有“對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村的巡查”。
基層巡察方法存在“被形式化”的現(xiàn)象
有了上述的巡察內(nèi)容的“上下一樣粗”，也就有了巡察方法的“上下一樣粗”，從各地的巡察方案中可以看出，巡察方法十分多樣：聽(tīng)取匯報(bào)、述職述廉、列席會(huì)議開(kāi)座談會(huì)、個(gè)別談話、查閱檔案、受理舉報(bào)、實(shí)地調(diào)研、暗訪暗查、交換意見(jiàn)等。同樣沒(méi)有了基層工作的針對(duì)性和地域性，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的“人情障礙”，巡查組的幾個(gè)人要在一周左右的時(shí)間內(nèi)，仔細(xì)全面巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的十幾個(gè)行政村，其巡察方法可能同樣“被形式化”：一是巡察組可能被“一路跟蹤”，在什么時(shí)間，到什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到什么村組，都會(huì)被手拿手機(jī)拍照和發(fā)信息的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“跟蹤”，甚至巡查組的車牌號(hào)碼、人員名字都會(huì)及時(shí)地發(fā)到被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委，所謂的“暗訪”“約談”等都可能被“充分的準(zhǔn)備”予以“無(wú)形化解”。二是由于時(shí)間緊、任務(wù)急，巡察內(nèi)容繁雜多樣，巡察“被迫”被“停留”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室里“聽(tīng)匯報(bào)、看材料”，而所有的匯報(bào)和材料，都是在提前早已“準(zhǔn)備好的”。堆積如山的材料，浪費(fèi)了巡查組的時(shí)間和精力，加之所謂材料的失真和信息扭曲，使想從材料上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的幾率被極大減少。三是即使從材料中發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，或提前從紀(jì)檢部門掌握了案件線索，要想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已安排好的“訪談人員和村組干部”中，進(jìn)一步了解問(wèn)題的深層實(shí)質(zhì)和利益關(guān)聯(lián)，也會(huì)被鄉(xiāng)村干部的“共謀行為”有效化解。這是基層巡察難以深入和有效發(fā)揮監(jiān)督作用的體制性障礙。
巡察的組織監(jiān)督功能存在值得關(guān)注的問(wèn)題
基層巡察是對(duì)基層黨組織的組織狀況和組織運(yùn)行的“全面體檢”，巡察結(jié)果的有效運(yùn)用，就是發(fā)揮巡察“利劍”作用的關(guān)鍵一環(huán)。各地縣級(jí)黨委把巡察結(jié)果和巡察整改情況，作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作考核、晉升選拔、獎(jiǎng)勵(lì)處罰等的重要依據(jù)，就是發(fā)揮了巡察的組織監(jiān)督功能。但也存在著一些值得關(guān)注的組織化問(wèn)題。
一是縣級(jí)黨委和紀(jì)檢部門可能對(duì)巡察出的問(wèn)題“虛化處理”，由于縣級(jí)黨委和紀(jì)委對(duì)于其下的各級(jí)黨組織，同樣負(fù)有廉政建設(shè)的“主體責(zé)任”和“監(jiān)督責(zé)任”，也同樣要接受省級(jí)和市級(jí)黨組織的巡視巡察監(jiān)督。如果本縣域基層巡察中查處了“很多問(wèn)題”，縣級(jí)黨組織就可能被上級(jí)組織“追查問(wèn)責(zé)”，所以縣級(jí)黨組織有“大事化小、小事化了”的組織動(dòng)機(jī)和激勵(lì)。
二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織巡察出來(lái)的問(wèn)題，要分清楚是“集體負(fù)責(zé)的組織問(wèn)題”，還是“個(gè)人工作中的失職和貪腐問(wèn)題”；也要分清楚是“開(kāi)拓創(chuàng)新中的失誤和負(fù)面影響問(wèn)題”，還是“主觀有意地謀取私利的問(wèn)題”等，要在加強(qiáng)懲治腐敗的同時(shí)，保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“創(chuàng)新積極性”?；鶎痈刹?ldquo;壓力山大”，基層巡察要在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的同時(shí)，創(chuàng)造鼓勵(lì)改革、包容失誤的寬松氛圍，減少基層干部“不作為”的心理刺激。
三是破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部的“合謀行為”，下延基層巡察的監(jiān)督功能，利用巡察結(jié)果的“反饋機(jī)制”，加強(qiáng)對(duì)村組干部的廉政監(jiān)督。這是基層巡察工作中的難點(diǎn)之一，也是基層巡察難以深入“鄉(xiāng)村基層”的原因所在，基層民眾深惡痛絕的“群蠅腐敗”，在基層巡察中并沒(méi)有得到根本遏制。
基層巡察應(yīng)與眾多基層檢查協(xié)同進(jìn)行
基層巡察是基層黨組織建設(shè)的制度之舉，理應(yīng)常態(tài)化持續(xù)進(jìn)行。但基層巡察只是基層形式多樣、內(nèi)容繁雜的眾多“檢查”之一，也是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要“應(yīng)付”的眾多“頭疼之事”之一。這是因?yàn)椋l(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，是最基層的政府組織，處于與基層民眾接觸的最前沿，也是處于“上下壓力”的“夾縫之中”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“權(quán)小任大”，縣級(jí)黨委和政府的各個(gè)部門，多達(dá)20到30幾個(gè)，每個(gè)部門都“有權(quán)”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“下指標(biāo)、定任務(wù)”，也都有“檢查考核”的組織要求和組織程序，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織根本就沒(méi)有“討價(jià)還價(jià)”的能力，更無(wú)從拒絕“多重檢查”的“膽量”。這就導(dǎo)致如下問(wèn)題。
第一，檢查的部門多、任務(wù)多，縣級(jí)的組織部、宣傳部、人大政協(xié)、公安局、安全生產(chǎn)局、交通局、文化教育局、計(jì)生衛(wèi)生局、環(huán)保局、農(nóng)牧局、城建局等，都有針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的任務(wù)要求和檢查考核。
第二，檢查考核的頻率極高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷于“應(yīng)對(duì)檢查的泥潭”之中。據(jù)筆者在一個(gè)中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記“痛苦”地一邊撓頭一邊計(jì)算：僅縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查就有，扶貧檢查每月4-5次，安全生產(chǎn)檢查每月4-5次，基層黨建檢查每月1次，計(jì)劃生育檢查每月1次，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)每月2次，還有森林防火、重點(diǎn)工程、文化教育、新農(nóng)合、低保核查等各種“檢查”，再加上中央的檢查、省里的檢查和州里（地市級(jí)）檢查，每月必須應(yīng)付的“各式各路”的檢查至少就有10多次，每年應(yīng)付的檢查多達(dá)150次以上。
第三，各式各路的檢查考核，也大都是以“表格”形式來(lái)最后“完成”的。“上面”來(lái)的壓力越大，任務(wù)指標(biāo)越多，需要填寫(xiě)的各式“表格”也就越多。一個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的80%以上的時(shí)間和精力都在“應(yīng)付”各種“檢查”，政治性最為重要的基層巡察也就必然在各種“被應(yīng)付之中”。一個(gè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的“大學(xué)生志愿者”，在一年的工作中，百分之百的時(shí)間都用在了“填表”上，不但未曾走出鎮(zhèn)政府大門，甚至加班加點(diǎn)、不分晝夜地“填表”，給我們調(diào)研組說(shuō)起“填表之苦”，幾乎留下了眼淚。
如何減少各種對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查和考核，以“基層巡察”為核心，整合協(xié)同各式各路的考查評(píng)比，是優(yōu)化基層政治生態(tài)的制度舉措，也是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)工程。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、政治理論室主任、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
①《全國(guó)8.8萬(wàn)基層黨組織已巡察 打通黨內(nèi)監(jiān)督“最后一公里”》，人民網(wǎng)，2017年6月19日。
責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊
