從20世紀(jì)80年代至今，當(dāng)代中國(guó)的中央與地方關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱央地關(guān)系）始終是一個(gè)海內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的學(xué)術(shù)焦點(diǎn)問(wèn)題。從已有研究文獻(xiàn)來(lái)看，主要有以下兩種研究路徑：其一是結(jié)構(gòu)/制度的研究路徑。結(jié)構(gòu)/制度的研究路徑將央地關(guān)系概念化為“制度支配下互動(dòng)模式的運(yùn)行”，認(rèn)為中央與地方的沖突起源于中央結(jié)構(gòu)的安排與地方對(duì)其角色和利益的認(rèn)知存在落差。其二是行為/過(guò)程的研究路徑。行為/過(guò)程的研究路徑認(rèn)為央地關(guān)系主要取決于行動(dòng)者之間溝通、說(shuō)服、討價(jià)還價(jià)和讓步的能力。但是，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放近40年的演化，央地之間的權(quán)力配置逐步趨于均衡和穩(wěn)定，在分權(quán)化治理“制度績(jī)效”日益式微后，后續(xù)的選擇性集權(quán)化治理的挑戰(zhàn)也與日俱增。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家府際關(guān)系理論研究最大的拓展是出現(xiàn)了相對(duì)于傳統(tǒng)的層級(jí)制府際關(guān)系與競(jìng)爭(zhēng)式府際關(guān)系的府際治理理論。作為當(dāng)代府際關(guān)系研究的最新趨向，府際治理是指一種政府間、公私部門與公民共同構(gòu)建的政策網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)多元行為主體間的互動(dòng)與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，其主要包括政府間協(xié)作、跨部門伙伴關(guān)系以及公眾參與。因此，府際治理代表著府際關(guān)系研究的轉(zhuǎn)向，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)多元主體之間的協(xié)作以解決府際間公共議題。在當(dāng)代中國(guó)，全面深化改革不僅推動(dòng)了央地關(guān)系的調(diào)整，而且使得社會(huì)生活中的多元利益主體逐步獲得獨(dú)立、自主的地位，激發(fā)了他們的利益表達(dá)要求。值得注意的是，在央地關(guān)系發(fā)生變化的同時(shí)，改革也為社會(huì)巨大能量和創(chuàng)造力的釋放提供了廣闊空間，喚起了公眾參與公共事務(wù)管理的熱情。
分權(quán)化治理的制度績(jī)效式微
20世紀(jì)70年代末以來(lái)，基于對(duì)改革前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的反思，中央對(duì)地方“放權(quán)讓利”的“行政性分權(quán)”成為改革初期中國(guó)央地關(guān)系調(diào)整的主旋律。鄧小平強(qiáng)調(diào)放權(quán)是解決舊體制弊端的一個(gè)突破口，因?yàn)?ldquo;以往過(guò)分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”。為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，同時(shí)也為了讓地方分擔(dān)中央的財(cái)政困難，中央在擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)的同時(shí)也下放了諸多經(jīng)濟(jì)管理上的事權(quán)、對(duì)部分地區(qū)實(shí)行切塊式的放權(quán)改革、將一大批國(guó)有企業(yè)管理權(quán)下放給地方政府、下放了政府人事管理權(quán)限并擴(kuò)大地方政府的立法權(quán)。從央地關(guān)系的演化來(lái)看，1979年—1992年鄧小平南巡講話之前的縱向權(quán)力調(diào)整，在很大程度上延續(xù)了行政性分權(quán)的做法；1992年之后隨著中國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的逐步確立，政府與企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)獲得推動(dòng)。從根本上說(shuō)，這部分地改變了地方政府的地位與利益導(dǎo)向：第一，決策分權(quán)允許地方政府在中央給定的約束線內(nèi)發(fā)揮自主創(chuàng)造性，進(jìn)行不同方式的政策試驗(yàn)；第二，財(cái)政分級(jí)核算、收入分成，在經(jīng)濟(jì)上使得地方政府有了追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)力。這兩項(xiàng)變化，為地方政府帶來(lái)了雙重身份：一方面地方政府是中央政府在一個(gè)地區(qū)的“代理人”，要服從于中央政策；另一方面，地方政府在一定程度上又是一個(gè)地區(qū)的“所有者”，通過(guò)組織和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源可以增進(jìn)自身利益。
地方政府行為自主性的增強(qiáng)，使得地方政府在財(cái)政壓力和政績(jī)需求驅(qū)動(dòng)下，發(fā)揮出空前的組織和管理地方經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性：一方面充分利用和挖掘本地區(qū)的發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢(shì)，形成各具特色的發(fā)展道路；另一方面，積極向中央爭(zhēng)取優(yōu)惠政策來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、甚至創(chuàng)造條件來(lái)更好地執(zhí)行現(xiàn)有政策。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)有關(guān)分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系存在諸多爭(zhēng)議，但分權(quán)化治理對(duì)地方政府有效激勵(lì)所產(chǎn)生的中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)確是不爭(zhēng)的事實(shí)。
總體上，中國(guó)式分權(quán)主要在兩個(gè)層面上推動(dòng)了改革年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)：一是調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，形成了地方政府統(tǒng)御地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局。改革之后的分權(quán)賦予了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)和財(cái)政收入分享權(quán)，使得地方投入的資源能夠有效的增值促進(jìn)社會(huì)總福利增長(zhǎng)，能夠克服中央政府對(duì)改革的政治約束，成為改革開(kāi)放的動(dòng)力。二是促進(jìn)了地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，形成了地方政府之間“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的發(fā)展格局。一方面，改革后地方政府獲得了改革自主權(quán)和資源配置權(quán)，成為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)御者，于是才有了發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的意愿和競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力。另一方面，改革之后的對(duì)外開(kāi)放導(dǎo)致國(guó)際資源大量流入，大大增加了地方政府可以爭(zhēng)奪的內(nèi)容，地方政府競(jìng)爭(zhēng)也只有在對(duì)外開(kāi)放條件下才顯示出了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大作用。
然而，到20世紀(jì)90年代中后期，分權(quán)化治理暗藏的諸多問(wèn)題逐漸浮出水面，如：城鄉(xiāng)、地區(qū)間發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大；地區(qū)間市場(chǎng)分割與重復(fù)建設(shè)；公共服務(wù)供給不足；地方政府行為的消極影響日益明顯。更重要的是，地方政府行為自主性的增強(qiáng)，反過(guò)來(lái)在一定程度上導(dǎo)致了中央權(quán)力的相對(duì)弱化，削弱了中央對(duì)地方的宏觀調(diào)控能力。一方面，地方政府選擇性的政策執(zhí)行削弱了中央宏觀調(diào)控能力。為追求地方利益，地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)會(huì)有嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義行為，通過(guò)選擇性執(zhí)行中央政策來(lái)追求地方利益最大化，導(dǎo)致“政令不出中南海”“上有政策，下有對(duì)策”的政策執(zhí)行悖論。另一方面，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)式發(fā)展造成了地方治理的“碎片化格局”。由于缺乏整體視野和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，使得地方政府之間產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等一系列破壞發(fā)展的問(wèn)題。
選擇性集權(quán)治理及其面臨的挑戰(zhàn)
20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，為了強(qiáng)化中央政府的整合能力和提升國(guó)家權(quán)威，選擇性集權(quán)治理趨勢(shì)開(kāi)始出現(xiàn)。
首先是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和金融集權(quán)。為了應(yīng)對(duì)財(cái)政收入占GDP和中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入兩個(gè)比重下降危及中央宏觀調(diào)控，1994年，中央推行了一項(xiàng)新的稅收政策——分稅制。分稅制改革重新劃分了中央和地方的財(cái)政收入，其結(jié)果是大大提升了財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例和中央財(cái)政在國(guó)家總財(cái)政中的比例，這為中央政府宏觀調(diào)控能力的提升奠定了雄厚的財(cái)政保證。通過(guò)分稅制改革，中央政府實(shí)現(xiàn)了“集權(quán)”。1998年，中央在金融領(lǐng)域也進(jìn)行了集權(quán)導(dǎo)向的改革。1997年亞洲金融危機(jī)后，中央撤銷了中國(guó)人民銀行的32個(gè)省級(jí)分行，建立了以區(qū)域?yàn)閱挝坏?個(gè)地區(qū)性分行，以擺脫地方政府對(duì)于國(guó)家金融業(yè)務(wù)的干預(yù)。
其次，中央政府還在市場(chǎng)監(jiān)管部門發(fā)起了集權(quán)化改革。針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中廣泛出現(xiàn)的地方保護(hù)主義、假冒偽劣、環(huán)境污染、食品安全等問(wèn)題，中央對(duì)于這些部門的管理模式進(jìn)行了重新調(diào)整，在省內(nèi)推行垂直管理的集權(quán)管理模式。這包括1998年工商行政管理部門、1999年質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局、2000年國(guó)家食品藥品監(jiān)督局、2005年國(guó)家煤炭局等先后實(shí)施垂直管理改革；2004年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各直屬調(diào)查隊(duì)改革為派出機(jī)構(gòu)，采取垂直管理，國(guó)土資源部門同年也采取垂直管理模式。這一系列改革改變了中國(guó)行政權(quán)力配置，使得工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等監(jiān)管部門由中央政府或省級(jí)政府直接管理，大大強(qiáng)化了中央政府的集權(quán)化治理，將“人、財(cái)、物”控制權(quán)上收到中央，以維護(hù)中央政令暢通。
最后，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著中央政府努力強(qiáng)化治理能力，選擇性集權(quán)主要表現(xiàn)為政策集權(quán)，例如環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、勞工、土地等政策領(lǐng)域的集權(quán)。通過(guò)強(qiáng)化資源的集中配置和不斷加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，中央對(duì)地方發(fā)展的干預(yù)也日益加強(qiáng)。
毋庸置疑，20世紀(jì)90年代以來(lái)的選擇性集權(quán)化治理有效地提升了中央的治理能力。通過(guò)上述改革，中央政府扭轉(zhuǎn)了80年代分權(quán)治理所導(dǎo)致的中央權(quán)威弱化及其不良的后果。伴隨著國(guó)家能力的提升，中央政府也有能力推行一系列有利于市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵改革，比如軍隊(duì)去商業(yè)化、加入WTO、國(guó)有大型企業(yè)的兼并和重組、構(gòu)建社會(huì)福利體制等。但是，這種選擇性集權(quán)治理導(dǎo)致的后果是地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的脫節(jié)，中央政府的相關(guān)政策意圖在地方上也無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)。一段時(shí)期，地方政府對(duì)于發(fā)展本土經(jīng)濟(jì)的積極性也逐步下降。
總體而言，選擇性集權(quán)治理也日益面臨挑戰(zhàn)：一方面，中央集權(quán)導(dǎo)致了權(quán)力部門化。中央權(quán)力分散在各官僚機(jī)構(gòu)之中，而各機(jī)構(gòu)集中起來(lái)的權(quán)力和財(cái)富并沒(méi)有如領(lǐng)導(dǎo)層所設(shè)想的那樣取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集團(tuán)。于是，隨著部委權(quán)力的日益膨脹，地方政府被迫“跑步進(jìn)京”，地方的“駐京辦事處”一再“尾大不掉”。另一方面，地方有效治理能力弱化。高層級(jí)政府直屬的、數(shù)目龐大的部門，將中央政府整體的事權(quán)（政策與規(guī)劃制定與實(shí)施）與財(cái)權(quán)分割得支離破碎，形成部門權(quán)力與利益網(wǎng)絡(luò)，地方政府也被強(qiáng)制納入到這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中。部門集權(quán)與地方分權(quán)間的沖突，嚴(yán)重削弱了地方自主治理的能力、創(chuàng)造性和主動(dòng)性。最終，當(dāng)代中國(guó)的央地關(guān)系依然面臨著“集權(quán)與分權(quán)的雙重悖論”或者是“在高度集權(quán)與高度分割之間無(wú)規(guī)則地不可預(yù)測(cè)地變動(dòng)”。
走向府際治理
黨的十八大以來(lái)，央地關(guān)系逐步發(fā)生了深刻變化。首先，集權(quán)繼續(xù)強(qiáng)化：第一，高度強(qiáng)化中央權(quán)威，強(qiáng)調(diào)政治規(guī)矩、垂直化管理和政治大一統(tǒng)；第二，上收了部分事權(quán)；第三，加強(qiáng)了對(duì)地方紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)；第四，通過(guò)新設(shè)立的國(guó)家安全委員會(huì)整合了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的各部門力量；第五，通過(guò)新設(shè)立的全面深化改革委員會(huì)強(qiáng)化了對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。四中全會(huì)《決定》明確提出，省級(jí)以下法院人財(cái)物管理權(quán)上提，以打破司法地方化格局。其次，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方自主性和積極性。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“中央通過(guò)的改革方案落地生根，必須鼓勵(lì)和允許不同地方進(jìn)行差別化探索。”此次會(huì)議還指出，“基層改革創(chuàng)新要盡可能多聽(tīng)一聽(tīng)基層和一線的聲音，盡可能多取得第一手材料”“既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗，營(yíng)造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”。為解決財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡，2014年6月30日，中共中央政治局會(huì)議研究并審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。該文件指出，新一輪的財(cái)稅體制改革將從預(yù)算管理制度、稅收制度體系、中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系三大方面全面推進(jìn)。2015年1月1日新《預(yù)算法》實(shí)施，相比以往，新修改的《預(yù)算法》由79條增加至101條。這些舉措都意在“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》亦明確指出，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。同時(shí)，2013年以來(lái)國(guó)務(wù)院進(jìn)行了大面積的簡(jiǎn)政放權(quán)，下放到基層的權(quán)力動(dòng)輒數(shù)百項(xiàng)。最后，強(qiáng)化央地合作。2018年2月初，國(guó)務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，這是自2016年《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，央地關(guān)系又一標(biāo)志性的進(jìn)展。這次改革涵蓋的領(lǐng)域更多集中在民生、教育等方面，這也是國(guó)務(wù)院首先把民生項(xiàng)目納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，并由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。
這些新變化主要是基于：一方面為了充分發(fā)揮地方的創(chuàng)造性，中央增信于地方并依靠地方辦事和支持地方創(chuàng)新，幫助地方糾錯(cuò)，指導(dǎo)地方發(fā)展；另一方面也為了發(fā)揮集中力量辦大事的社會(huì)主義優(yōu)越性，做到“一方有難、八方支援”，形成全國(guó)合力，確保“天下大治”、長(zhǎng)治久安。因此，進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，在日益明確中央與地方職能分工基礎(chǔ)上，打造中央決策、國(guó)家規(guī)劃、部門指導(dǎo)、省級(jí)政府總負(fù)責(zé)、地市縣級(jí)政府實(shí)施的分工協(xié)作治理體系的藍(lán)圖日益明確。為此，應(yīng)該以府際治理助推當(dāng)代中國(guó)新型央地關(guān)系的塑造。
以人民滿意為目標(biāo)建設(shè)公共服務(wù)型政府
進(jìn)入新世紀(jì)以后，基于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的問(wèn)題種種，當(dāng)代中國(guó)開(kāi)始了建設(shè)公共服務(wù)型政府的深刻轉(zhuǎn)型。眾所周知，公共服務(wù)型政府的最基本內(nèi)容是政府向公眾提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，把主要職能定位于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障以及研究和發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域。改革以來(lái)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府職能轉(zhuǎn)變不斷向前推進(jìn)。但從總體上來(lái)看，政府在實(shí)踐中的“越位”“錯(cuò)位”“缺位”問(wèn)題依然存在，特別是政府的公共服務(wù)職能尚未真正確立。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。我們要堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活！”這為從中央到地方的公共服務(wù)型政府建設(shè)指明了方向。為此，一方面，應(yīng)該在合理界定政府職能基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織在公共管理中的作用；另一方面，政府在繼續(xù)強(qiáng)化宏觀調(diào)控與嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)治理和公共服務(wù)，把財(cái)力、物力等公共資源更多地向社會(huì)治理和公共服務(wù)傾斜。要提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，必須從加強(qiáng)政府自身能力建設(shè)入手，通過(guò)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，不斷完善政府治理體系，進(jìn)一步提升政府治理能力。
理順央地關(guān)系
首先，在政府職能“歸位”基礎(chǔ)上根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則明確劃分中央與地方政府間職責(zé)權(quán)限范圍。在明確地方政府職責(zé)權(quán)限的同時(shí)，充分保障中央政府在全國(guó)性和跨省事務(wù)上的集權(quán)，以促進(jìn)統(tǒng)一的國(guó)家法制、政令與市場(chǎng)。
其次，促進(jìn)央地關(guān)系民主化。在重大決策或法律出臺(tái)過(guò)程中，應(yīng)該充分發(fā)揮地方政府的參與權(quán)，使中央的政策過(guò)程能夠充分反映地方的利益訴求，使中央與地方的關(guān)系由過(guò)去以行政組織為基礎(chǔ)的行政領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵鄬?duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對(duì)策博弈與合作關(guān)系，以形成相互制約之勢(shì)。
最后，促進(jìn)央地關(guān)系法治化。在明確劃分中央與地方間職權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)該考慮將中央與地方政府間職權(quán)配置和職權(quán)調(diào)整程序法制化，使中央與地方政府間的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)、約束和控制關(guān)系都有充分的法律保障和約束，而各級(jí)政府的職權(quán)也需要由相應(yīng)的本級(jí)人大授權(quán)并接受法律監(jiān)督，重塑法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，以促使央地關(guān)系走上法治化發(fā)展道路。
構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)在協(xié)作治理中的伙伴關(guān)系
考慮到公私部門都有著自身難以克服的局限性，因此在當(dāng)代公共管理實(shí)踐中，逐漸衍生出通過(guò)構(gòu)建跨部門伙伴關(guān)系以同時(shí)利用公共部門、私人部門、第三部門三者之優(yōu)點(diǎn)而避免其缺點(diǎn)的理念。構(gòu)建跨部門伙伴關(guān)系就是要在公共部門與私人部門之間建立以協(xié)作為目的的治理框架結(jié)構(gòu)，共同參與生產(chǎn)和提供物品及服務(wù)。其實(shí)質(zhì)，是通過(guò)協(xié)作性治理結(jié)構(gòu)安排，形成新的融合力，以解決日益復(fù)雜的公共問(wèn)題。
為了消解政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)中存在的政府責(zé)任市場(chǎng)化、社會(huì)組織“伙計(jì)化”和企業(yè)逐利化等導(dǎo)致的公共性流失風(fēng)險(xiǎn)，必須使社會(huì)組織、企業(yè)和公民等能作為平等治理主體參與公共政策全過(guò)程。在此基礎(chǔ)上，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民在協(xié)作治理中建立平等、開(kāi)放和有序的合作伙伴關(guān)系，作為政策主導(dǎo)者、資源分配引導(dǎo)者與質(zhì)量重要監(jiān)控者的政府通過(guò)與其他主體的良性互動(dòng)更多地負(fù)擔(dān)著公共治理政策輸出，企業(yè)與社會(huì)組織則更多地承擔(dān)更直接意義上的公共服務(wù)供給，而公眾從被動(dòng)的消費(fèi)者轉(zhuǎn)變成為主動(dòng)參與的治理主體，最終形成有效實(shí)現(xiàn)公眾服務(wù)需求的協(xié)作治理體系。
進(jìn)一步優(yōu)化央地關(guān)系的制度設(shè)計(jì)
在現(xiàn)行央地關(guān)系實(shí)踐中，政府既缺乏自身體系內(nèi)部的監(jiān)督，又缺乏對(duì)民眾負(fù)責(zé)的制度保障，政府的行為與民眾的利益訴求存在著相當(dāng)大的落差。因此，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)是理順央地關(guān)系的需要。一方面，誠(chéng)如鄭永年等所言，只有不斷強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力的人民性才能有效化解央地關(guān)系中存在的亂象。只有通過(guò)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，才能有效防止國(guó)家權(quán)力的流失并增強(qiáng)國(guó)家與民眾之間的聯(lián)系，既有助于適度集權(quán)后加強(qiáng)中央政府的整合能力，又有助于強(qiáng)化地方分權(quán)后加強(qiáng)地方政府對(duì)民眾的責(zé)任機(jī)制。另一方面，布坎南反復(fù)強(qiáng)調(diào)“民主政治是選民監(jiān)督地方政府從而保證轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)有效性的一個(gè)重要基礎(chǔ)”。只有通過(guò)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，才能逐步實(shí)現(xiàn)地方政府與地方公共利益的共融，真正有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。
為此，應(yīng)該考慮到以下三方面：首先，要完善信息公開(kāi)機(jī)制。信息公開(kāi)化，在于信息獲取主體的廣泛性、獲取方式的便捷性和獲取內(nèi)容的有效性，它是公共服務(wù)型政府建設(shè)的基本要義。因此，應(yīng)該按照“公開(kāi)透明、便捷高效、有利參與”的原則，保障公眾依法享有信息知情權(quán)，為公眾參與提供前提和基礎(chǔ)，也為公眾參與監(jiān)督提供保障。其次，要拓展公眾參與的路徑與渠道。在完善信息公開(kāi)機(jī)制的同時(shí)，還必須拓展公民參與的渠道和創(chuàng)造靈活多樣的參與路徑，并逐漸使之制度化和程序化。一方面，可以通過(guò)推行政策聽(tīng)證、民主懇談、公民議事會(huì)等方式來(lái)完善需求表達(dá)機(jī)制；另一方面，設(shè)立市民監(jiān)督員、輿論監(jiān)督回應(yīng)、公眾滿意度調(diào)查等監(jiān)督回應(yīng)機(jī)制，根據(jù)公眾需求動(dòng)態(tài)調(diào)整公共政策。此外，要充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展電子政務(wù)、城市公共服務(wù)多媒體平臺(tái)、網(wǎng)上市民論壇、政府會(huì)議公開(kāi)直播、電子會(huì)議和網(wǎng)絡(luò)對(duì)話等，使其成為便捷化的公眾參與機(jī)制。最后，要發(fā)揮社會(huì)組織在促進(jìn)公眾有序參與中的積極作用。社會(huì)組織既是推動(dòng)公眾有序參與的基本載體，又是解決政府與公民互動(dòng)之間“交易成本”過(guò)高的中介和橋梁。因此，應(yīng)該通過(guò)規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展，一方面，發(fā)揮社會(huì)組織能促進(jìn)政府與公眾實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的功能，促進(jìn)公眾有序參與；另一方面，充分發(fā)揮其能夠利用其獨(dú)特社會(huì)資源和方式為特定的公民群體提供有效公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，以解決政府提供基本公共服務(wù)的普遍性和公眾需求多元化的特殊性之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。
【本文作者為中山大學(xué)新華學(xué)院公共管理學(xué)院、當(dāng)代中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授】
責(zé)編：賀勝蘭 / 李 懿