重塑央地關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，將央地財(cái)政關(guān)系落到實(shí)處、細(xì)處、深處，是事關(guān)財(cái)稅體制改革大局和全面深化改革的發(fā)展重點(diǎn)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)格局紛繁復(fù)雜，財(cái)政體制現(xiàn)存問(wèn)題不斷凸顯：預(yù)算管理制度進(jìn)展當(dāng)中存有不規(guī)范不透明、不完全適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的問(wèn)題；稅收制度的不完善不健全，顯然也不利于市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)和公平正義，財(cái)稅體制的兩大重要制度發(fā)展滯后，不系統(tǒng)、不及時(shí)、不清晰，也會(huì)成為理順央地關(guān)系的桎梏；最終將影響財(cái)政資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的固有職能，無(wú)法發(fā)揮財(cái)政在“以政管財(cái)、以財(cái)行政”上的國(guó)家治理基礎(chǔ)作用和重要支柱作用，央地關(guān)系作為財(cái)稅體制改革當(dāng)中的“擎天白玉柱、架海紫金梁”，妥善處理好央地關(guān)系的任務(wù)已箭在弦上，不得不發(fā)。
1994年分稅制財(cái)政管理體制改革的要求及實(shí)施效果
回溯歷史演進(jìn)，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)[1993]85號(hào)）的要求，1994年財(cái)稅改革主要是為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展需要，1983年之前，財(cái)稅部門(mén)統(tǒng)稱為財(cái)稅局，隨后分開(kāi)設(shè)立財(cái)政局和稅務(wù)局，1994年進(jìn)一步分解為國(guó)稅局和地稅局，當(dāng)時(shí)改革的緣由主要就是“包干制”的存在使中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重小，財(cái)政收入占GDP比重低。
為了調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系的復(fù)雜格局，分稅制改革主要涵蓋四方面內(nèi)容：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束。由此，實(shí)現(xiàn)了“分錢制”向“分稅制”的轉(zhuǎn)變，央地財(cái)政的基礎(chǔ)關(guān)系得到了明顯改變。
經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展創(chuàng)新，“分稅制”的稅種劃分變化加快，轉(zhuǎn)移支付制度變革緩慢，可適當(dāng)考慮介于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中的“分類撥款”形式，即由中央規(guī)定大體用途，將財(cái)政管理權(quán)真正轉(zhuǎn)交地方，如教育經(jīng)費(fèi)下?lián)芎螅胤秸筛鶕?jù)實(shí)際因素用在人力支出或辦公支出上，增強(qiáng)地方的財(cái)政自治靈活性。“跑部錢進(jìn)”重新滋生，導(dǎo)致央地關(guān)系的失衡失效，影響地方財(cái)政管理能力的提升，不利于預(yù)算管理制度和稅收制度的兩翼推進(jìn)，本質(zhì)主要就是“分稅制”的執(zhí)行不力，沒(méi)法精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“財(cái)”上的央地收入劃分及“政”上的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。
“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”要求補(bǔ)齊“央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任”的短板
“十二五”與“十三五”時(shí)期處在經(jīng)濟(jì)增速下滑、結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，此前的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)格局顯然不能適應(yīng)當(dāng)前的央地財(cái)政關(guān)系的平衡。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出：“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為改革主旋律，涉及土地、資本、企業(yè)家才能、勞動(dòng)力等諸多生產(chǎn)要素，“制度+技術(shù)”供給不斷展現(xiàn)新功能，為契合“五大發(fā)展理念”與“三去一降一補(bǔ)”的改革舉措，將顯著推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，成功跨越“中等收入陷阱”，央地關(guān)系的科學(xué)劃分則是落實(shí)改革的最佳方式。
在財(cái)稅體制改革方面，新《預(yù)算法》的出臺(tái)和“營(yíng)改增”改革顯然推動(dòng)了預(yù)算管理制度和現(xiàn)代稅收制度的構(gòu)建，能夠間接對(duì)央地財(cái)政關(guān)系的改善增添動(dòng)力，相較于前兩者的具體實(shí)施，央地財(cái)政關(guān)系更多停留在政策宣傳上面。有數(shù)據(jù)顯示：地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，這是十分嚴(yán)重的問(wèn)題，其結(jié)果就是導(dǎo)致財(cái)力事權(quán)不匹配。
央地財(cái)政關(guān)系要求財(cái)政責(zé)任和支出能力科學(xué)劃分，實(shí)質(zhì)上是讓中央政府管好中央事務(wù)，地方政府管好地方事務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，沒(méi)有外部性的事物就是地方事務(wù)，因?yàn)闊o(wú)論好壞都可以由地方自主決定，在中央宏觀領(lǐng)導(dǎo)的前提下，盡量尊重地方因地制宜地發(fā)揮自治能力，適當(dāng)限制中央財(cái)稅權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，這屬于“集權(quán)”干預(yù)轉(zhuǎn)向“放權(quán)”思維的延伸，重新把握國(guó)家的整體與局部利益、地方特殊利益與普惠利益，實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，使管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
如1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)[1993]85號(hào)）指出“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”。
1995年《預(yù)算法》對(duì)分稅制明確法律形態(tài)。
十七大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)、2014年《深化財(cái)稅體制改革總體方案》分別指出“央地財(cái)力與事權(quán)相匹配和建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，關(guān)系由“結(jié)合”“匹配”轉(zhuǎn)向“適應(yīng)”，顯示了改革難度的增大和態(tài)度的堅(jiān)決。
同年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。
2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]49號(hào)）指出“適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)”，“財(cái)政事權(quán)”的特殊稱謂表現(xiàn)出對(duì)央地財(cái)政關(guān)系的重視，并與公共領(lǐng)域的“大事權(quán)”區(qū)分開(kāi)來(lái)。
國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2018]6號(hào)）指出“逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制”等，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆則表示，“要建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?？茖W(xué)界定各級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央與地方合理的財(cái)力格局，在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎(chǔ)上，將常住人口人均財(cái)政支出差異控制在合理區(qū)間，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。筆者認(rèn)為，儼然央地財(cái)政關(guān)系的法律層次還需再上臺(tái)階，如可設(shè)《財(cái)政關(guān)系法》等法律文件來(lái)加以規(guī)范（高培勇、劉尚希，2016），同時(shí)可從“三分體系”（分事、分稅、分管）和產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行關(guān)系細(xì)分（黃前柏，2016）。
財(cái)稅機(jī)構(gòu)改革能夠提升“兩個(gè)積極性”
通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)征管職能轉(zhuǎn)變，降低成本，提升征管效率，本就是央地財(cái)政關(guān)系得以完善的有效方式，因而國(guó)地稅機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的合并是很有必要的，且最終能夠促使地方監(jiān)管能力的提升，保證地方自治能力的提高，“兩個(gè)積極性”的重點(diǎn)在于培養(yǎng)和激發(fā)地方自治能力。
2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》正式出臺(tái)，第三部分是深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，其中第四十六項(xiàng)談到：“改革國(guó)稅地稅征管體制”，具體內(nèi)容包括：將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制等。
可以說(shuō)，新一輪的機(jī)構(gòu)改革可以有效化解稅收的“流失性腐敗”，避免“土地財(cái)政”“瘋狂舉債”和“胡亂收費(fèi)”，社會(huì)保障費(fèi)“稅務(wù)征收、財(cái)政管理、社保服務(wù)、審計(jì)監(jiān)督”的管理格局也開(kāi)始顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)“同管、同收、同查”，稅收收入和非稅收入將統(tǒng)一集中到一個(gè)完整、系統(tǒng)的征收機(jī)構(gòu)，也確實(shí)能夠激發(fā)地方政府的綜合自治能力。央地方財(cái)政關(guān)系歷經(jīng)“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”“包干制”“分稅制”，征管改革持續(xù)發(fā)力，財(cái)政效率和財(cái)政能力日益提升，央地財(cái)政關(guān)系的粘合度也得到提高，其實(shí)機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃早已有跡可尋。
一是2015年《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》指出“合作而不合并”，如湖北作為全國(guó)唯一國(guó)地稅合作的聯(lián)系點(diǎn)，要求成為整個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)合作借鑒的示范。
二是從2016年5月1日開(kāi)始，地稅主體稅種“營(yíng)業(yè)稅”轉(zhuǎn)交國(guó)稅，稅種征收范圍引發(fā)了征管結(jié)構(gòu)的變化，當(dāng)時(shí)官方數(shù)據(jù)顯示：“國(guó)地稅在職人員的數(shù)量達(dá)到80萬(wàn)人，約占公務(wù)員隊(duì)伍的十分之一”，國(guó)稅系統(tǒng)的人均工作量顯著增加，因此，國(guó)稅部門(mén)呼吁合并。
三是企業(yè)極度渴望“只進(jìn)一家門(mén)，不進(jìn)兩家門(mén)”，中央稅、央地共享稅、地方稅的稅種分離，讓執(zhí)法人員對(duì)納稅人的服務(wù)存有偏差，合并有助于提升征管效率，減少納稅人的遵從成本和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅成本，避免部門(mén)惡性的稅收爭(zhēng)利，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)節(jié)省費(fèi)用和時(shí)間，兩套申報(bào)系統(tǒng)將不復(fù)存在，“金稅三期”綜合信息辦稅功能切實(shí)轉(zhuǎn)變，“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)+人工智能”實(shí)現(xiàn)清晰的分稅而治，避免多級(jí)混庫(kù)發(fā)生，財(cái)政投入硬件、軟件的費(fèi)用也將大大減少，并能有效遏制地方為招商引資而隨意使用稅收優(yōu)惠政策。
四是央地雙重管理方式在統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等部門(mén)已經(jīng)比較成熟，改革具體實(shí)施以后，地方政府便于監(jiān)督管理稅收工作，不至于像以前那樣缺乏對(duì)國(guó)稅的領(lǐng)導(dǎo)，央地財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)并不會(huì)影響到央地的稅收分成。
中央如何評(píng)價(jià)地方發(fā)展水平
此前，央地關(guān)系的評(píng)價(jià)體系有兩大問(wèn)題，一是地方GDP總和超過(guò)全國(guó)，二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)考核指標(biāo)單一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率就是GDP增長(zhǎng)率，各省千方百計(jì)地增加GDP，對(duì)生態(tài)的破壞很大。解決此問(wèn)題的出路在于實(shí)行全國(guó)分類考核。湖北的縣域經(jīng)濟(jì)分三類考核的方法值得推廣。
2013年度納入湖北全省縣域經(jīng)濟(jì)工作考核范圍的縣（市、區(qū)）有80個(gè)，即：縣級(jí)市24個(gè)，縣40個(gè)，參照縣級(jí)管理的區(qū)16個(gè)。以湖北省主體功能區(qū)劃分為基礎(chǔ)，結(jié)合各縣（市、區(qū)）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位條件和資源稟賦等發(fā)展條件，將80個(gè)縣（市、區(qū)）分為三類考核：
第一類縣（市、區(qū)）22個(gè)，即國(guó)家和省重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域所在縣（市、區(qū)）21個(gè)以及宜昌市夷陵區(qū)；
第二類縣（市、區(qū)）29個(gè)，即限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)所在縣（市、區(qū)）；
第三類縣（市）29個(gè)，即限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的國(guó)家和省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣（市）28個(gè)以及恩施市。
這一分類考核辦法淡化了GDP和工業(yè)指標(biāo)的剛性作用，增加了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、主要污染物排放量削減指數(shù)等5項(xiàng)體現(xiàn)綠色發(fā)展的指標(biāo)，及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、互聯(lián)網(wǎng)寬帶（4M及以上速率）接入用戶普及率及升降幅等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。
縣域經(jīng)濟(jì)工作綜合考核體系包括總量、人均、結(jié)構(gòu)、綠色發(fā)展、速度、后勁、社會(huì)等七大類36項(xiàng)考核指標(biāo)。為推進(jìn)綠色發(fā)展，其中設(shè)置了包括“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重”“主要污染物排放量削減指數(shù)”“單位GDP地耗下降率”“萬(wàn)元GDP能耗降低率”“森林覆蓋率和森林蓄積量”等5項(xiàng)體現(xiàn)綠色發(fā)展的指標(biāo)。
分三類考核：第一類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)為其中34項(xiàng)，第二類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)為其中32項(xiàng)，第三類縣（市）考核指標(biāo)為其中33項(xiàng)?？己朔诸惻琶?，在一、二、三類縣（市）區(qū)分設(shè)8個(gè)、7個(gè)和5個(gè)“全省縣域經(jīng)濟(jì)工作先進(jìn)單位”。
考核指標(biāo)體系分為三個(gè)類型。Ⅰ類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)為36項(xiàng)，Ⅱ類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)35項(xiàng)，Ⅲ類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)35項(xiàng)。這種考核辦法變化的好處在于：一是由一個(gè)“冠軍”變?yōu)槿齻€(gè)“冠軍”，經(jīng)濟(jì)小縣、生態(tài)大縣，也一樣可以出成績(jī)；二是不同的“縣情”適用不同的考核辦法，同類的縣放在一起競(jìng)賽，能夠保證縣域經(jīng)濟(jì)的綠色、生態(tài)；三是讓縣域經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展，因地制宜。由此，建議將全國(guó)各省份分為三大類，采用不同指標(biāo)進(jìn)行考核。其中：第一類是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場(chǎng)，包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東；第二類是中部與東北，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有潛力的區(qū)域，包括黑龍江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西，考慮到京津冀的霧霾問(wèn)題，也可以把河北放在此類考核；其他西部地區(qū)為第三類，主要任務(wù)是保護(hù)生態(tài)。
如果分三類以不同指標(biāo)考核，可以在三類考核排名中得出三個(gè)“冠軍”，不同的省份就不會(huì)只以GDP為主要的考核目標(biāo)了。這將有利于完善央地關(guān)系。
【本文作者分別為湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士研究生】
責(zé)編：張盈盈 / 李 懿