金融監(jiān)管，既是現(xiàn)代化國家治理的重要手段，也是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。長期以來，我國對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)主要集中在中央政府，具體由“一行三會”負(fù)責(zé)。根據(jù)十三屆全國人大一次會議于2018年3月17日表決通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會；同時(shí)，銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行。自此，中央層面的金融監(jiān)管體制新框架“一委一行兩會”正式落地。但是，相對于中央層面的改革，地方金融監(jiān)管體制的改革可謂進(jìn)程十分緩慢。作為密切聯(lián)系、相互貫通、不可分割的有機(jī)體，地方金融監(jiān)管體制改革的緩慢無疑影響甚至制約著我國整個(gè)金融監(jiān)管體制改革的全面推進(jìn)。
國家機(jī)構(gòu)改革方案對地方金融監(jiān)管提出新要求
隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和金融改革的不斷深化，地方金融業(yè)蓬勃發(fā)展，新型金融業(yè)態(tài)遍地開花。但在原有的“一行三會”監(jiān)管體系中并沒有為地方金融監(jiān)管做出專門安排。地方政府以“一事一議”的方式，通過國務(wù)院或銀監(jiān)會等部門的委托授權(quán)，逐步取得了對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等七類金融機(jī)構(gòu)和轄內(nèi)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所（即所謂“7+4”類機(jī)構(gòu)）的所謂監(jiān)管權(quán)。因?yàn)樗^的監(jiān)管權(quán)實(shí)質(zhì)為含義更廣泛的管理權(quán)，而并非真正意義上的監(jiān)管權(quán)。伴隨著地方金融業(yè)的快速發(fā)展，地方金融監(jiān)管的四大問題日漸暴露：
一是地方金融監(jiān)管與中央金融監(jiān)管的目標(biāo)、思路及政策措施存在差異。在現(xiàn)有管理機(jī)制下，中央監(jiān)管部門多注重國家金融全面穩(wěn)定及規(guī)避國家性金融風(fēng)險(xiǎn)，而地方金融監(jiān)管則主要針對地方金融行業(yè)發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，注重地方金融風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。由于目標(biāo)不同，監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)必然有所不同。
二是地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)不對等。目前，我國地方政府對地方金融的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)監(jiān)管方面的監(jiān)管權(quán)力有限，但對地方金融的風(fēng)險(xiǎn)處置以及金融機(jī)構(gòu)的市場退出負(fù)有全部責(zé)任，存在地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不對稱現(xiàn)象。例如，對農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方小型存款類金融機(jī)構(gòu)，地方政府在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營等前端、中端沒有監(jiān)管權(quán)，而監(jiān)管末端的風(fēng)險(xiǎn)處置工作由地方政府承擔(dān)。
三是監(jiān)管資源分散、政出多門。地方政府沒有設(shè)立專門的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地方金融業(yè)態(tài)的金融管理事權(quán)多在金融辦，金融辦肩負(fù)著監(jiān)管、協(xié)調(diào)、服務(wù)及發(fā)展等多重職能，其金融監(jiān)管職權(quán)又缺乏國家層面的法律依據(jù)和法律授權(quán)，導(dǎo)致職能、職責(zé)、職權(quán)均不明確。此外，地方金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管分散于金融辦、發(fā)改局、商務(wù)局等多個(gè)部門，這種多頭監(jiān)管模式下，監(jiān)管邊界不清、監(jiān)管職能散亂。
四是監(jiān)管能力不足。一方面，監(jiān)管力量薄弱，如現(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經(jīng)驗(yàn)，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求；另一方面現(xiàn)行的監(jiān)管手段滯后，缺乏基于大數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的監(jiān)管手段，難以對新金融業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管。
在防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管的主旋律下，及時(shí)進(jìn)行地方金融監(jiān)管體制改革，消除金融市場中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，不僅是形勢所需也是勢在必行。按照此輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的總體設(shè)計(jì)，機(jī)構(gòu)改革剛剛走出第一步，之后還有黨政群聯(lián)動以及地方層面的機(jī)構(gòu)改革。具體到金融監(jiān)管領(lǐng)域，中央金融監(jiān)管部門的地方派出機(jī)構(gòu)會進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，地方金融監(jiān)管體制將進(jìn)行改革，形成“一部二局一辦（局）”的新格局，即地方人民銀行營業(yè)部、證監(jiān)局、銀保監(jiān)局、地方金融辦（地方金融監(jiān)管局）。
在進(jìn)行地方金融監(jiān)管體制改革，建立健全地方金融監(jiān)管體制的過程中，必須遵循黨和國家機(jī)構(gòu)改革對中央金融監(jiān)管體制改革提出的新要求“解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”；同時(shí)也必須遵循中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在2017年7月召開的全國金融工作會議上明確提出的“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”，以及中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國金融工作會議上指出的“要堅(jiān)持中央統(tǒng)一規(guī)則，壓實(shí)地方監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)金融監(jiān)管問責(zé)”。
建立健全地方金融監(jiān)管體制的途徑
根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革與全國金融工作會議的新要求，進(jìn)行地方金融監(jiān)管體制改革，建立健全地方金融監(jiān)管體制，首先要適度剝離地方金融監(jiān)管與金融發(fā)展職責(zé)，其次要建立健全地方性金融監(jiān)管規(guī)章，再次要增強(qiáng)地方金融監(jiān)管的監(jiān)管能力，最后要完善防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。
適度剝離地方金融監(jiān)管與金融發(fā)展職責(zé)，保持金融監(jiān)管的獨(dú)立性。在防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管的主基調(diào)下，為增強(qiáng)類金融監(jiān)管職能，浙江、深圳等多個(gè)地區(qū)的地方政府金融辦開始加掛金融監(jiān)管局牌子，江蘇省政府金融辦則變更為省地方金融監(jiān)督管理局。但目前，金融辦（局）作為地方政府的組成部門，除了行使防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方金融穩(wěn)定的職能外，還要按照地方政府的統(tǒng)籌部署擔(dān)負(fù)為推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資的職責(zé)，在一定程度上影響了金融監(jiān)管的獨(dú)立性。因此，建議從中央層面出臺相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一和規(guī)范地方政府金融監(jiān)管局的具體職責(zé)，使其職能主要是落實(shí)中央金融監(jiān)管的各項(xiàng)政策措施，防控和化解區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，適度剝離其地方金融發(fā)展的職責(zé)，以確保金融監(jiān)管的獨(dú)立性。
建立健全地方性金融監(jiān)管規(guī)章。由于金融行業(yè)的特殊性，短時(shí)期內(nèi)，夯實(shí)地方金融監(jiān)管法規(guī)基礎(chǔ)的工作可以從省級地方政府制定規(guī)章制度的層面上先做起來。根據(jù)2015年修正的《中華人民共和國立法法》，在中央基本監(jiān)管法律框架下，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會可以對行政區(qū)內(nèi)相關(guān)金融監(jiān)管事項(xiàng)制定地方性法規(guī)；考慮到地方金融差異化發(fā)展，在遵循憲法及其他重要法規(guī)的前提下，地方性法規(guī)可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況做出具體規(guī)定?；诖耍ㄗh由省人大制定《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》，界定地方金融的含義及金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)態(tài)，明確地方金融監(jiān)管的目標(biāo)、原則、對象、主體和內(nèi)容等重要事項(xiàng)，并以《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》作為“母法”，地方政府和地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)再制定監(jiān)管實(shí)施細(xì)則和操作辦法，為地方金融監(jiān)管提供法律依據(jù)。
增強(qiáng)地方金融監(jiān)管的監(jiān)管能力。首先在人員配置方面，一方面要根據(jù)工作需要配備足夠的監(jiān)管人員；另一方面應(yīng)多吸收有監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才或者通過培訓(xùn)、掛職交流等方式提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力。其次在補(bǔ)充監(jiān)管手段方面，通過完善地方金融監(jiān)管條例，進(jìn)一步明確對各類監(jiān)管對象的現(xiàn)場、非現(xiàn)場檢查方式，明確檢查權(quán)利及處罰手段等。再次在創(chuàng)新金融監(jiān)管手段和方式方面，利用區(qū)塊鏈技術(shù)去中心化、分布式記賬及不可篡改時(shí)間三大特征，降低金融監(jiān)管成本，提高監(jiān)管的效率；運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，實(shí)時(shí)、全方位對存疑數(shù)據(jù)或金融行為進(jìn)行篩查、甄別、預(yù)警，及時(shí)有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融監(jiān)管的質(zhì)量和水平。
完善防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。實(shí)現(xiàn)地方各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制是加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)、提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)，應(yīng)考慮由地方政府牽頭建立中央監(jiān)管部門的駐地派出機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管局之間的金融信息共享平臺。另外還需建立健全風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)急機(jī)制。應(yīng)由地方市政府牽頭建立地方金融監(jiān)管局為主體、其他監(jiān)管部門協(xié)同配合的金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，負(fù)責(zé)對風(fēng)險(xiǎn)的集中分析和跨部門風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同管理，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范和處置職能。
科學(xué)合理劃分中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)，調(diào)動中央與地方的積極性
建立健全地方金融監(jiān)管體制時(shí)，必須堅(jiān)持“中央為金融監(jiān)管主導(dǎo)，地方監(jiān)管作為有益補(bǔ)充”的原則，以“一委一行兩會”的垂直監(jiān)管體系為主體架構(gòu)，科學(xué)合理劃分中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)，授予地方政府適當(dāng)監(jiān)管權(quán)，充分調(diào)動中央與地方的積極性。
厘清中央與地方金融監(jiān)管權(quán)的邊界。建議按照“屬地管理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，明確現(xiàn)階段地方金融監(jiān)管對象主要是中央監(jiān)管部門駐地派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍之外的新型金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)態(tài)；并在科學(xué)界定地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)防范處置責(zé)任基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善中央與地方條塊相結(jié)合的監(jiān)管工作機(jī)制，強(qiáng)化中央金融監(jiān)管部門督促和指導(dǎo)地方金融監(jiān)管工作的責(zé)任。
建立綜合性金融監(jiān)管信息共享機(jī)制，提高金融監(jiān)管效能。監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)信息共享是中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，目前中央各監(jiān)管部門之間、中央與地方之間的金融監(jiān)管信息交換仍然存在壁壘，缺少綜合性信息共享平臺和監(jiān)管機(jī)制，難以形成科學(xué)、全面、高效的金融監(jiān)管決策。建議建立中央與地方信息集合、交換與共享的機(jī)制和平臺，明確界定共享信息的統(tǒng)計(jì)口徑、標(biāo)準(zhǔn)、性質(zhì)、內(nèi)容、方式以及保障機(jī)制，形成中央各監(jiān)管部門之間及中央與地方之間高效、暢通的金融監(jiān)管信息共享機(jī)制。
【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院教授、博士生導(dǎo)師】
責(zé)編：張盈盈 / 賀勝蘭