黨的十九大報(bào)告中明確提出，“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，雄安新區(qū)的未來(lái)建設(shè)要在實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的大框架下進(jìn)行，要以疏解北京非首都功能為牽引。而關(guān)于如何規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)，習(xí)總書(shū)記在新區(qū)設(shè)立之初曾指出要突出七個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，其中第四條是“提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施”。——這一點(diǎn)在最新頒布的《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中得到體現(xiàn)，其中關(guān)于雄安新區(qū)的發(fā)展定位明確提出要“提升區(qū)域公共服務(wù)整體水平”，打造“基本公共服務(wù)均等”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)。因此，將三者結(jié)合起來(lái)思考，我們可以窺見(jiàn)一條值得探索的政策路徑：以公共服務(wù)均等化作為抓手，助推非首都功能疏解。
理論層面的可行性
享受公共服務(wù)是公民最基本的權(quán)利之一，而向民眾提供公共服務(wù)則是政府最基本的職責(zé)之一，其內(nèi)容一般包括教育、醫(yī)療、文化、治安等?！?ldquo;十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》將以下8項(xiàng)列為我國(guó)基本公共服務(wù)指標(biāo)：公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化教育、殘疾人公共服務(wù)等。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共服務(wù)作為典型的（準(zhǔn)）公共物品，具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性。因此，在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制往往是失靈的，缺乏利益驅(qū)動(dòng)的私人部門(mén)一般不具備提供公共服務(wù)的主觀意愿。我們可以觀察到，在國(guó)際上，小政府大市場(chǎng)或弱政府強(qiáng)市場(chǎng)的國(guó)家結(jié)構(gòu)往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂與公共設(shè)施破敗，例如印度、巴西等，所以在很大程度上提供公共服務(wù)也只能是政府的職責(zé)。公共服務(wù)均等化是在提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，保障民眾普遍享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，是彰顯社會(huì)公平正義的舉措，體現(xiàn)的是政府主動(dòng)作為的擔(dān)當(dāng)。其中“均等化”既可以理解為一種政策目標(biāo)，也可以理解為一種政策手段：作為目標(biāo)，是要通過(guò)政策調(diào)整，修正公共服務(wù)的不平等狀況；作為手段，公共服務(wù)均等化也具備政策引導(dǎo)的作用，能夠改變?nèi)撕唾Y源自由流動(dòng)的速率甚至方向。從多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，通過(guò)對(duì)公共服務(wù)資源進(jìn)行重新配置，能夠有效引導(dǎo)民眾“用腳投票”，對(duì)于人口遷徙具有顯著的促進(jìn)作用。因此，從這個(gè)角度講，將公共服務(wù)均等化應(yīng)用于人員疏解（對(duì)于北京而言）或人才吸引（對(duì)于雄安新區(qū)而言）在理論層面是切實(shí)可行的。
實(shí)踐層面的側(cè)重點(diǎn)
在實(shí)踐層面，公共服務(wù)均等化的本質(zhì)是對(duì)公共服務(wù)資源的供給與再分配，它涉及“均等化”的范圍界定與區(qū)域之間的差異。例如，馬慧強(qiáng)等（2011）學(xué)者對(duì)我國(guó)286個(gè)地級(jí)市（范圍）的公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行了測(cè)算，結(jié)果顯示我國(guó)城市間基本公共服務(wù)供給差異顯著，均等化水平呈現(xiàn)出從東部沿海向中西部地區(qū)不斷降低的特點(diǎn)。所以對(duì)于跨區(qū)域的政策制定而言，還涉及均等化對(duì)象與參照物兩個(gè)基本主體，也就是誰(shuí)向誰(shuí)看齊的問(wèn)題?；氐叫郯残聟^(qū)建設(shè)的問(wèn)題上，根據(jù)2014年中央對(duì)于新北京“四個(gè)中心”的定位（政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心），目前北京存在不符合首都功能定位卻又是雄安新區(qū)需要的功能（包括人才）。既然新區(qū)建設(shè)的基本任務(wù)之一是實(shí)現(xiàn)非首都功能的疏解，而疏解（吸引）的目標(biāo)對(duì)象是自身所需的非首都功能（包括人才），那么公共服務(wù)均等化的對(duì)象就應(yīng)該是雄安新區(qū)，參照物則是北京。這樣的話便需要重點(diǎn)思考以下四個(gè)基本問(wèn)題：
問(wèn)題①均等化的功能定位。按照著名心理學(xué)家赫茨伯格的“雙因素理論”，驅(qū)使人們行動(dòng)的因素主要包括兩個(gè)，一是“激勵(lì)”因素，可以帶給人滿意感；二是“保健”因素，可以消除人的不滿。公共服務(wù)均等化作為疏解非首都功能的政策工具，主要應(yīng)該冀望其起到“保健”還是“激勵(lì)”的作用，亦或兩者兼而有之？如果是前者，那么需要有其它非公共服務(wù)方面的政策措施發(fā)揮“激勵(lì)”作用，將疏解對(duì)象由北京吸引至雄安，然后令公共服務(wù)均等化發(fā)揮“保健”作用，使被吸引的人才在雄安得以安頓（將在后文做進(jìn)一步討論）。
如果是后者，那么涉及問(wèn)題②如何把握好均等化的力度：是向北京看齊還是超越北京？如果是向北京看齊，那么或許無(wú)法起到激勵(lì)的作用，因?yàn)闆](méi)有產(chǎn)生額外的動(dòng)力驅(qū)使已經(jīng)（或有機(jī)會(huì)）安居落戶的人才遷出北京——也就是說(shuō)，既然遷和不遷都一樣，那么為什么要遷徙呢？
如果是超越，根據(jù)現(xiàn)有研究，影響公共政策均等化水平與效果的核心因素是財(cái)政支出。那么將涉及問(wèn)題③為了讓均等化政策具備引導(dǎo)力，也就是能夠提供轉(zhuǎn)移疏解的額外動(dòng)力。首先，均等化其水平應(yīng)該超出北京多少？也就是說(shuō)，超出多少便能夠起到“激勵(lì)”作用，為疏解對(duì)象提供遷徙的額外動(dòng)力？超出有限尚可解決，如果水平遠(yuǎn)超北京的話，勢(shì)必會(huì)涉及一系列政策成本問(wèn)題。例如，當(dāng)?shù)刎?cái)政是否可以負(fù)擔(dān)？中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是否可以支持？由此產(chǎn)生的示范效應(yīng)，是否會(huì)令其它地方跟風(fēng)效仿，進(jìn)而導(dǎo)致“揠苗助長(zhǎng)”？又或者到中央政府“跑”政策，導(dǎo)致難以平衡不同地區(qū)的利益關(guān)系……更何況，政策過(guò)于向一方傾斜將會(huì)造成一種新的不平等——此類(lèi)情況被學(xué)界稱(chēng)為“肯定性行動(dòng)悖論”，在價(jià)值層面頗具爭(zhēng)議。除此之外，依靠不計(jì)成本的過(guò)度投入而形成的雄安模式也不具有作為“示范區(qū)”的可復(fù)制性。其次，標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期超出北京還是短期超出北京？如果是前者，那么遇到的問(wèn)題與上文提及的一樣，可能會(huì)產(chǎn)生政策成本與不公平等問(wèn)題。如果是后者，那么就需要考慮期限問(wèn)題，鑒于公共服務(wù)在疏解之時(shí)可以作為“激勵(lì)”因素，但是一旦疏解完成之后，對(duì)于遷入人才（包括當(dāng)?shù)鼐用瘢┚蜁?huì)變?yōu)?ldquo;保健”因素，到期之后由于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下降帶來(lái)“保健”作用喪失，將有可能造成公眾不滿進(jìn)而導(dǎo)致疏解效果倒退（人口遷出）甚至社會(huì)不穩(wěn)定。
最后涉及問(wèn)題④公共服務(wù)均等化的“激勵(lì)”與“保健”作用兼而有之，這實(shí)際上和第一個(gè)問(wèn)題是一致的，但是需要重新定義所謂“向北京看齊”。當(dāng)前看來(lái)，北京具有諸多優(yōu)勢(shì)是雄安難以企及的，比如作為首都的特殊“身份”，以及與首都功能伴隨的資源再分配和各種機(jī)會(huì)的溢出等。根據(jù)伏潤(rùn)民等（2010）的研究，基本公共服務(wù)供給成本在不同地區(qū)間存在差異，相同的投入未必能實(shí)現(xiàn)同樣的基本公共服務(wù)水平的產(chǎn)出。這意味著，實(shí)現(xiàn)同樣水平的公共服務(wù)還需要同樣的“土壤”。在這個(gè)前提下，北京的公共服務(wù)體系適應(yīng)的是北京（首都）的角色定位，所以不宜在公共服務(wù)水平上向北京看齊，而是應(yīng)該在公共服務(wù)政策與自身?xiàng)l件的匹配程度上向北京看齊。應(yīng)該結(jié)合雄安的功能定位與資源稟賦，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)公共服務(wù)政策，令其與非公共服務(wù)方面的其它政策共同形成一個(gè)相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的政策體系。否則無(wú)異于“邯鄲學(xué)步”，出現(xiàn)無(wú)效供給的情況。
結(jié)合上述分析整理思維導(dǎo)圖如下：
政策建議
通過(guò)回答以上四個(gè)問(wèn)題我們得出，以公共服務(wù)均等化作為抓手，幫助實(shí)現(xiàn)非首都功能疏解，較為可行的方案是：公共服務(wù)政策與非公共服務(wù)政策相結(jié)合，以非公共服務(wù)的其它政策主要發(fā)揮“激勵(lì)”功能，吸引人才；以公共服務(wù)均等化政策主要發(fā)揮“保健”功能，安頓人才，政策制定與實(shí)施的關(guān)鍵在于發(fā)揮兩者之間的協(xié)同作用。具體而言，我們認(rèn)為需要做好以下三點(diǎn)：
一是以科學(xué)決策、循證決策為原則，杜絕“拍腦袋”決策。無(wú)論對(duì)于公共服務(wù)均等化的期限設(shè)定還是水平拿捏，都要以調(diào)查為基礎(chǔ)、以事實(shí)為依據(jù)、以科學(xué)為準(zhǔn)繩。
二是關(guān)注政策協(xié)同問(wèn)題，包括決策層之間橫向協(xié)同，確保不同部委所做決策要具備協(xié)同效應(yīng)，減少相互之間的模仿與競(jìng)爭(zhēng)；決策層與執(zhí)行層的縱向協(xié)同，重視信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，減少政策過(guò)程中的失真與梗阻；決策層與政策對(duì)象的內(nèi)外協(xié)同，保持政策系統(tǒng)的開(kāi)放性，通過(guò)溝通摸清政策對(duì)象的實(shí)際需求，增強(qiáng)公眾對(duì)于政策的理解，廣泛凝聚共識(shí)。
三是豐富公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)方式，引入靈活的市場(chǎng)機(jī)制，盤(pán)活社會(huì)資本，構(gòu)建公私部門(mén)伙伴關(guān)系。但前提是政府責(zé)任不能卸載，雖然不必“劃槳”但要好好“掌舵”，不一定全面擔(dān)任提供服務(wù)的主體，但要對(duì)提供服務(wù)的社會(huì)或市場(chǎng)主體起到良好的監(jiān)督和裁判作用。
【本文作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)博士后、中國(guó)電子科學(xué)研究院政策研究員、北京大學(xué)國(guó)家治理研究院兼職研究員；本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)的評(píng)估研究”（16JJD810001）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“十八大以來(lái)黨中央治國(guó)理政的政治思想研究”（16ZZD022）的階段性成果】
責(zé)編：趙博藝 / 趙鑫洋