【摘要】西方發(fā)達(dá)國家規(guī)范官員公私關(guān)系的做法和經(jīng)驗(yàn)主要有：注重行政倫理制度建設(shè)，清晰劃分公私邊界；設(shè)立專門的行政倫理管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，注重預(yù)防和懲戒官員的以權(quán)謀私行為；有比較完善的行政倫理社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。這些做法和經(jīng)驗(yàn)都十分值得我們借鑒，從而更好地加強(qiáng)我國行政倫理建設(shè)，規(guī)范官員的公私關(guān)系。
【關(guān)鍵詞】行政倫理 政府官員 公私關(guān)系 【中圖分類號(hào)】D261 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
西方發(fā)達(dá)國家規(guī)范官員公私關(guān)系的主要做法和經(jīng)驗(yàn)
不少西方國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中都不同程度地存在政府官員公權(quán)私用、以權(quán)謀私和腐敗現(xiàn)象。后來，他們逐漸摸索出了一套比較有效的方法規(guī)范官員的權(quán)力行使。
其一，注重行政倫理制度建設(shè)，清晰劃分公私邊界。官員公私關(guān)系屬于行政倫理的范疇，實(shí)際上涉及到官員行為的正當(dāng)性和標(biāo)準(zhǔn)問題，即哪些行為是正當(dāng)?shù)?，哪些是不正?dāng)?shù)?，其限度該如何把握。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“從事情的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”
美國是最早進(jìn)行行政倫理立法的國家。早在1829年，一部專業(yè)性質(zhì)的行政倫理法典就由郵政管理局局長頒布。1924年，《行政人員倫理法規(guī)》由美國的國際城市聯(lián)合會(huì)頒布。第二次世界大戰(zhàn)以后尤其是20世紀(jì)70年代以后，很多西方發(fā)達(dá)國家都紛紛進(jìn)行了行政倫理立法，如英國的《公務(wù)員守則》、德國的《聯(lián)邦懲戒法》、加拿大的《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》和《加拿大公共服務(wù)倫理規(guī)范》、澳大利亞的《國家公務(wù)員行為指導(dǎo)原則》、日本的《國家公務(wù)員道德法》、韓國的《韓國公職人員道德法》、新加坡的《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》等。其中，美國的行政倫理法律最具有代表性，也最為健全。1993年由政府倫理辦公室制定了內(nèi)容更加詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的《公共部門雇員倫理行為準(zhǔn)則》。此外，截至1999年，美國有30多個(gè)州制定和頒布了自己的行政倫理法規(guī)。通過不斷修改和完善，美國形成了比較完整和健全的行政倫理法律體系，在工作中起到了良好的效果。
西方發(fā)達(dá)國家的行政倫理法律所涉及的范圍非常廣泛，包括接受禮品、兼職或獲得額外報(bào)酬、上下級(jí)關(guān)系、以權(quán)謀私、回避、離職限制、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、上班時(shí)的行為舉止等方方面面，適用于立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)任職人員。很多法律條文非常細(xì)致和清晰地界定了公私邊界，操作性很強(qiáng)，為規(guī)范官員的公私關(guān)系和權(quán)力的行使提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)。
此外，新加坡《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》嚴(yán)密而細(xì)致，共有209款，每款之下又有若干細(xì)則，包括保守國家秘密、廣播電視及接受訪問、出版刊物、政治活動(dòng)、禮物及應(yīng)酬、公務(wù)與私人利益、私人投資、防止貪污等多個(gè)方面。這些規(guī)定都非常具體，對(duì)公務(wù)員的工作態(tài)度、行為方式，甚至外表舉止都有明確、詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定。此外，新加坡對(duì)貪污、賄賂的定義非常寬泛，包括任何看得見的“有價(jià)值的物品”，也包括看不見的有價(jià)值的物品等，接受或贈(zèng)予1元都算受賄或行賄，甚至口頭賄賂也一樣可以追究法律責(zé)任。
再如，芬蘭法律明確規(guī)定公務(wù)員不能接受價(jià)值較高的禮品。根據(jù)物價(jià)指數(shù)，該標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有變動(dòng)，大概在20歐元左右。說得形象一些，芬蘭公務(wù)員可以接受別人贈(zèng)送的一杯啤酒和一個(gè)三明治，但如果喝上一杯法國葡萄酒，性質(zhì)可能就變了。
其二，設(shè)立專門的行政倫理管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，注重預(yù)防和懲戒官員的以權(quán)謀私行為。如果沒有強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督法律的實(shí)施和懲戒違法者，再完善和細(xì)致的法律法規(guī)也會(huì)流于形式。因此，設(shè)立專門從事監(jiān)督管理公職人員倫理行為的相關(guān)部門，成為西方發(fā)達(dá)國家的普遍做法。如美國就建立了多層次的立體監(jiān)督管理體系，包括眾議院行為規(guī)范委員會(huì)，其職責(zé)是調(diào)查有關(guān)雇員和議員違反法律、條例和規(guī)則方面的行為，并給出相應(yīng)的建議。經(jīng)眾議院同意，可以向相關(guān)執(zhí)法部門報(bào)告其在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違法行為；政府倫理辦公室主要負(fù)責(zé)公務(wù)員倫理道德方面的宏觀管理，制定相關(guān)法律、規(guī)則和教育培訓(xùn)方案，并作為法院判決的依據(jù)，掌管包括總統(tǒng)在內(nèi)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作；司法道德委員會(huì)負(fù)責(zé)司法部門官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的表格制定和申報(bào)；監(jiān)察長委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)政府部門的財(cái)政進(jìn)行審核和調(diào)查；部門倫理機(jī)構(gòu)（國防部行為準(zhǔn)則辦公室）為國防部辦公廳特命道德督察提供信息資源；州和地方政府的倫理辦公室或委員會(huì)負(fù)責(zé)各地區(qū)的行政倫理監(jiān)督工作。
其三，有比較完善的行政倫理社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。除了前述的明確界定公私邊界外，使社會(huì)力量具備監(jiān)督能力還取決于兩點(diǎn)：一是政府信息的公開，二是監(jiān)督主體具有一定的專業(yè)能力，能夠識(shí)別官員行為的正當(dāng)或不正當(dāng)。在選舉民主和獨(dú)立自由的新聞環(huán)境下，政府信息公開問題得到了較好的解決，而專業(yè)能力的打造則需要依賴專門的機(jī)構(gòu)。在美國，不少非營利組織成立的目的就是專門監(jiān)督官員的行政倫理行為，隨著經(jīng)驗(yàn)的積累和組織管理的日臻完善，這些機(jī)構(gòu)的專業(yè)化監(jiān)督能力逐漸得到提升。比較著名的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有：芝加哥的“改進(jìn)政府工作協(xié)會(huì)”，專門調(diào)查政府官員的違法瀆職行為，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來自商業(yè)界的贊助；“公仆廉政中心”，主要任務(wù)是促進(jìn)官員的廉政建設(shè)，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由慈善基金會(huì)提供；“公務(wù)員政策中心”，通過對(duì)行政官員不良行為的分析，提出有關(guān)道德建設(shè)的對(duì)策，從而影響政府行為，提高行政倫理水平；“政府行為私人調(diào)查機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)接待發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府人員不正常行為的告密者，并對(duì)所告發(fā)的有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查，該機(jī)構(gòu)得到美國國會(huì)的道義支持，政府部門的一些監(jiān)察長還主動(dòng)向該機(jī)構(gòu)提供資料；“卡門考草根游說組織”，通過各種途徑向議會(huì)和政府部門進(jìn)行游說，要求政府公務(wù)人員嚴(yán)格遵守法律和道德，必要時(shí)還會(huì)就起草的有關(guān)法案，直接征集公眾簽名。
加強(qiáng)我國的行政倫理建設(shè)，規(guī)范官員的公私關(guān)系
黨的十八大以來，中國的反腐力度不斷加大，在廉潔政府建設(shè)方面邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，取得了舉世矚目的成就。但我們也應(yīng)該看到，目前，在一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身上仍然存在公私不分的情況，如職務(wù)消費(fèi)公私不分、權(quán)力尋租公私不分等。因此，借鑒國外的行政倫理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國的行政倫理建設(shè)，是一條現(xiàn)實(shí)可行的途徑。
健全行政倫理制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。目前，我國已經(jīng)頒布和實(shí)施了多部涉及領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員行政倫理的法律和法規(guī)，如《中華人民共和國公務(wù)員法》《公務(wù)員行為規(guī)范》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等。此外，黨的十八大之后，為貫徹落實(shí)中央關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”，我國還要求各地各部門和領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格遵守“六個(gè)嚴(yán)禁”。這些法律法規(guī)為我國的行政倫理建設(shè)和反腐倡廉提供了基本制度保障，在規(guī)范官員的公私關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，我們也要看到，這些法律法規(guī)還存在一些不足之處：一是相關(guān)條文不夠具體，缺乏可操作性，如僅對(duì)官員的某類行為進(jìn)行原則性的限制，使行為人有空子可鉆。二是“一刀切”地禁止某些活動(dòng)，可能導(dǎo)致使一些官員的不作為。三是對(duì)于違反規(guī)定的相關(guān)行為，沒有詳細(xì)的懲戒措施，導(dǎo)致對(duì)違反者的處置輕重不易掌握和平衡。
我們認(rèn)為，借鑒國外行政倫理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，需要整合此前有關(guān)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部行政倫理的法律法規(guī)和黨內(nèi)制度，出臺(tái)《公務(wù)員倫理法》，以國家立法統(tǒng)御行政倫理制度建設(shè)，并出臺(tái)與其相配套的實(shí)施細(xì)則或行為準(zhǔn)則，從而提高行政倫理制度建設(shè)的權(quán)威性和法律效力。立法時(shí)，要將相關(guān)的條款進(jìn)行細(xì)化，增加可操作性。需要注意的是，對(duì)于涉及官員與企業(yè)交往的內(nèi)容，要對(duì)收受禮品和交往場(chǎng)合中的其他行為作出具體和明確的規(guī)定，既要符合中國的傳統(tǒng)文化和基本的人際交往習(xí)慣，不搞“一刀切”，防止官員越過合理的邊界和法律的紅線。這樣做，既可以促進(jìn)官員深入基層，與管理對(duì)象進(jìn)行交往，又能明晰清正廉潔的底線，達(dá)到“既防止官商勾結(jié)、權(quán)錢交易，又防止談商色變、為官不為”的效果，為實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“親”“清”新型政商關(guān)系提供制度保障。此外，考慮到官員公私關(guān)系涉及的范圍較廣，我們還需要制定和完善其他的配套法律和制度。如領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、政府采購制度、回避制度、人事制度、公職人員兼職制度等，全面規(guī)范官員的公私關(guān)系，加快我國行政倫理建設(shè)步伐。
建立專門管理官員倫理行為的組織機(jī)構(gòu)體系。目前，我國負(fù)責(zé)管理官員和公職人員倫理行為的機(jī)構(gòu)多由反腐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如黨內(nèi)紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等。但這些機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是查處官員和公職人員的違法違紀(jì)行為，側(cè)重于事后監(jiān)督，即只有當(dāng)官員和其他公職人員有了違法違紀(jì)行為并給國家造成損失后才會(huì)發(fā)揮作用，在預(yù)防官員的不當(dāng)行為方面重視不夠。這樣的功能定位會(huì)造成以下不良后果：一是沒有充分的時(shí)間對(duì)行政倫理理論與實(shí)踐問題進(jìn)行研究，不能與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)行政倫理制度進(jìn)行修改和完善，導(dǎo)致制度建設(shè)脫離實(shí)際；二是不重視行政倫理培訓(xùn)，使公共部門缺乏良好的行政倫理文化氛圍，難以營造健康的公私關(guān)系。因此，我們有必要設(shè)立從事行政倫理管理的機(jī)構(gòu)。在這一方面，我們可以考慮先在國家公務(wù)員管理機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立公務(wù)員倫理辦公室之類的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行政倫理的管理和監(jiān)督、研究咨詢、培訓(xùn)、立法建議等工作。等條件成熟后將其獨(dú)立出來，提高該機(jī)構(gòu)的法律地位。此外，還可以在全國人大設(shè)立“倫理委員會(huì)”，專門從事行政倫理管理工作。地方層級(jí)可以參照中央層級(jí)的做法，設(shè)立相應(yīng)的行政倫理管理機(jī)構(gòu)。
構(gòu)建完善的社會(huì)監(jiān)督體系，促進(jìn)官員公私關(guān)系的長期健康發(fā)展。要有效解決官員群體監(jiān)督中面臨的信息不對(duì)稱性問題，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是不二之選，為此，我們需要傾力打造有中國特色的行政倫理社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與到行政倫理監(jiān)督機(jī)制中來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制與官方監(jiān)督機(jī)制的有效銜接。
此外，還要提高各種媒體，包括傳統(tǒng)媒體如報(bào)紙、電視、電臺(tái)和新媒體如互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等渠道的開放度，健全法律制度，保障新聞?dòng)浾叩莫?dú)立性與新聞采訪的自由，使媒體成為監(jiān)督官員行政倫理的重要渠道。非營利組織的公益性、自愿性、相對(duì)獨(dú)立性等性質(zhì)，使其能夠在監(jiān)督官員和營造健康公私關(guān)系方面起到不可或缺的作用，因此，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織加入到行政倫理建設(shè)機(jī)制中來，放寬社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻和業(yè)務(wù)限制。不僅如此，我們還要進(jìn)一步發(fā)揮原有的公民舉報(bào)和檢舉渠道的作用，從而構(gòu)建起完善的行政倫理社會(huì)監(jiān)督體系，促進(jìn)官員公私關(guān)系的長期健康發(fā)展。
為了便于社會(huì)力量加入到行政倫理的監(jiān)督機(jī)制中來，我們需要打造“陽光政府”，使越來越多的普通民眾熟悉政府的運(yùn)作過程，提高監(jiān)督政府及其官員的能力。目前，不少地方政府都在進(jìn)行政務(wù)公開的積極嘗試，但我們認(rèn)為，現(xiàn)有的政務(wù)公開無論是在范圍還是形式上，都存在著改進(jìn)的空間。
總體上看，政務(wù)公開的范圍越大越好。根據(jù)法律法規(guī)的要求，凡不涉及國家秘密、不危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。從規(guī)范官員公私關(guān)系的角度來看，當(dāng)前要盡快實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)領(lǐng)域的公開：政府財(cái)政預(yù)算和決算公開、行政審批事項(xiàng)和審批標(biāo)準(zhǔn)的公開、重大決策事項(xiàng)的公開、政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)過程和政府采購過程的公開、官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)的公開等。要改進(jìn)政務(wù)公開的形式和方法，如細(xì)化公開事項(xiàng)、利用多種渠道向社會(huì)公開政務(wù)信息，便于公民獲取信息。
（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
①季乃禮：《官員逐利與公私觀再認(rèn)識(shí)》，《人民論壇》，2014年第12期。
②[法]孟德斯鳩著、張雁深譯：《論法的精神》（上冊(cè)），北京：商務(wù)印書館，1961年。
責(zé)編/王妍卓 美編/李祥峰
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