根據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，我國共有資源型城市262個，涉及28個?。ㄊ?、區(qū)）和126個地級行政區(qū)，占全國國土面積的40.71%，這些資源型城市為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了重要的能源及原材料支持，為我國建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系以及促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但當(dāng)前，這些資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻面臨著種種困境，以山西（除山西省會太原外，其余地級市均屬于資源型城市）以及東三?。ㄙY源型城市占比超過總數(shù)的60%）為例，2015年，這四個省份GDP增長率全部位于全國倒數(shù)后四位。特別是以資源型大宗產(chǎn)品為重要對象的“去產(chǎn)能”等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的日益深入，以及“綠水青山就是金山銀山”的大生態(tài)理念成為新時代黨中央的戰(zhàn)略抉擇之后，這些資源型地區(qū)發(fā)展更是面臨著巨大的轉(zhuǎn)型壓力，其可持續(xù)發(fā)展陷入到多重困境，甚至舉步維艱，迫切需要引起高度重視。
新時代資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展困境分析
低附加值資源型產(chǎn)業(yè)鎖定與高附加值新產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的矛盾
由于歷史和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，資源型城市發(fā)展更易形成對資源產(chǎn)品開發(fā)的路徑依賴。在資源價格高漲時，資源產(chǎn)業(yè)既快又高的利潤率使其對資金形成巨大的吸納效應(yīng)，再加上企業(yè)主和相關(guān)政府官員之間的官商互利，使得其他生產(chǎn)要素日益成為資源等高利潤行業(yè)的附屬，從而制約資源型產(chǎn)業(yè)向非資源型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。自然資源的相對易獲得性、低成本和高利潤特征，也使其對有一定難度但具有較大市場規(guī)模和較大發(fā)展?jié)摿Φ拇箜?xiàng)目和好項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生相對擠出效應(yīng)。
此外，作為諸多產(chǎn)業(yè)原材料的大宗產(chǎn)品價格遠(yuǎn)不能隨行就市。雖然其價格變動幅度日益市場化，但依然會頻繁受到國家諸多行政管制或政策調(diào)控。而且相對而言，國家愈發(fā)對資源價格采用“控高不控低”的非對稱調(diào)控原則，這使得以煤炭等資源型產(chǎn)品為主導(dǎo)的城市發(fā)展，會受到國家相關(guān)宏觀調(diào)控政策的巨大影響，形成所謂“煤興城興，煤弱城弱”的共振格局，并陷入“經(jīng)濟(jì)趨好、資源價格上揚(yáng)時無暇轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)低迷、資源價格下滑時無力轉(zhuǎn)型”的不利局面。
在新時代背景下，國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個新舊動能轉(zhuǎn)換期，調(diào)存量（對資源型產(chǎn)業(yè)等舊動能的調(diào)整與限制）與強(qiáng)增量（擴(kuò)大新業(yè)態(tài)和新模式等新經(jīng)濟(jì)的比重）等非對稱性產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉措的實(shí)施，使更多依賴傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)以及高附加值的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后的資源型地區(qū)，陷入了缺少優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)支撐而不舍轉(zhuǎn)型的困境。
資金外溢與轉(zhuǎn)型發(fā)展資金缺口的矛盾
由于我國在礦業(yè)收益分配以及相關(guān)制度建設(shè)等方面的不健全，資源價格高漲期，巨大的資源收益更多被通過稅收抽走的中央上級政府、民營資源承包業(yè)主，以及相關(guān)監(jiān)管和審批部門的利益相關(guān)人獲取，而不是被資源所在地基層地方政府或普通百姓所有。大部分的資源收益也沒有用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)的完善，導(dǎo)致地方政府無法為資源型城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境和物質(zhì)基礎(chǔ)。資源開采的短期性和逐利性也使得資源型城市寶貴的資金常常流向外地而非支持本地轉(zhuǎn)型發(fā)展。如2017年山西省金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額32844.9億元，而同期本外幣各項(xiàng)貸款余額為22573.8億元，其中在采礦業(yè)、電力、制造業(yè)等行業(yè)貸款余額僅占全部存款余額的26.3%。
值得注意的是，一旦國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)波動，與宏觀經(jīng)濟(jì)共振的資源型產(chǎn)業(yè)就會受到強(qiáng)烈影響。一方面，多處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的原材料等資源型產(chǎn)業(yè)會面臨利潤整體大幅下滑的困境，阻礙相關(guān)企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面，對于主要依靠資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方政府而言，其財政收入也將明顯減少。但是，地方政府用于基本民生、社會公共服務(wù)以及財政工資等剛性支出卻較難減少，許多資源型地方政府都陷入“入不敷出”的狀態(tài)，不得不依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付來勉強(qiáng)維持運(yùn)行，這一境況使得用于支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新經(jīng)濟(jì)培育的有限的政府資金面臨著嚴(yán)重的缺口。另外，當(dāng)前日益深入的金融業(yè)“去杠桿”使得金融體系發(fā)展相對滯后，而具有較大還款風(fēng)險的資源型地區(qū)企業(yè)或地方政府難以再通過金融創(chuàng)新來滿足轉(zhuǎn)型資金的巨量需求。資源型城市寶貴資金的外溢與轉(zhuǎn)型發(fā)展巨量資金缺口的矛盾，使得企業(yè)或地方政府陷入“有心無力”而不能轉(zhuǎn)型的困境。
人才外流與創(chuàng)新發(fā)展人才需求的矛盾
資源型城市較高的產(chǎn)業(yè)專用性以及日益高度自動化的產(chǎn)業(yè)特征，使其即使在資源價格高漲期，吸納的人才和就業(yè)也相對非常有限。例如，山西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的長治市，2015年，煤、焦、冶、電等資源型產(chǎn)業(yè)增加值占長治規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重超過80%，但資源型產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占全部城鎮(zhèn)非私營單位總就業(yè)人數(shù)中比重僅為29.69%。此外，由于我國資源型地區(qū)開采的大宗產(chǎn)品多屬于資源要素投入的初級產(chǎn)品，技術(shù)含量低，使得這類產(chǎn)業(yè)對從業(yè)人員的技術(shù)要求較低，行業(yè)的整體薪資水平也相對較低，無法滿足高端人才的高薪資要求，進(jìn)一步導(dǎo)致人才存在著“低端供應(yīng)過剩，高端供應(yīng)不足”的結(jié)構(gòu)性失衡特征。即使是資源型地區(qū)自身培養(yǎng)的人才（更多都屬于非資源型產(chǎn)業(yè)門類）也常常為了更好的個人發(fā)展而流向外地。在資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生較大波動時，資源型地區(qū)的各類人才更加明顯地呈現(xiàn)出一種日益增長的流出態(tài)勢。而且人口流出的更多是大學(xué)畢業(yè)生等中青年結(jié)構(gòu)，這部分人群的流出相對屬于中高端人才流失，對于資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展將起到更為不利的抑制作用。
當(dāng)前創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)成為全社會共識，成為中國突破中等收入陷阱并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。尤其是高素質(zhì)人才已經(jīng)成為當(dāng)前決定各個地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展核心的要素資源，而近期國內(nèi)主要城市（幾乎都是非資源型城市）地方政府紛紛出臺相關(guān)優(yōu)惠政策大力度吸引人才。當(dāng)前資源型地區(qū)遲緩的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的內(nèi)部人才外流與創(chuàng)新發(fā)展需要大量的創(chuàng)新人才之間的矛盾，使其陷入了缺乏創(chuàng)新人才而較難轉(zhuǎn)型的困境。
資源開采導(dǎo)致環(huán)境污染與日益嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制的矛盾
二十一世紀(jì)的前十年，中國經(jīng)濟(jì)重工業(yè)化引致的巨大市場需求，使得以煤炭等為代表的資源型產(chǎn)業(yè)獲得了高速發(fā)展，高額利潤的驅(qū)動與相關(guān)制度的不完善（如之前煤炭實(shí)行計量而非計價征稅）使資金大規(guī)模進(jìn)入，對自然資源采用大規(guī)模、高強(qiáng)度以及粗放式的開采，開采業(yè)主在沒有落實(shí)完備的環(huán)境治理設(shè)施的基礎(chǔ)上對資源進(jìn)行初級開采，造成日益嚴(yán)重的環(huán)境后果。在中央政府和地方政府有意或無意地忽視和漠視下，本該由企業(yè)家承擔(dān)的環(huán)境治理成本被“外部化”或“社會化”。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國每年工業(yè)固體廢棄物排放中85%以上來自礦山開采；現(xiàn)有煤廢渣高達(dá)30多億噸；煤礦排放的廢水每年達(dá)26億噸；廢氣達(dá)1700億立方米，給資源所在地百姓生活甚至生存都帶來了持續(xù)且嚴(yán)重的影響。
另一方面，雖然從1978年到2010年的三十二年間中國經(jīng)濟(jì)以年均超過8%的增速高速發(fā)展，由一個貧困落后的發(fā)展中國家成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但中國環(huán)境質(zhì)量狀況則難以令人滿意。《2018年全球環(huán)境績效指數(shù)（EPI）評估報告》顯示，中國位于180個參評國家中的第120位。特別是近些年，華北地區(qū)空氣污染逐漸嚴(yán)重使我國的生態(tài)欠賬問題更加顯現(xiàn)。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次就我國生態(tài)文明建設(shè)發(fā)表系列重要講話，中央環(huán)保督察和中央紀(jì)委國家監(jiān)察委對環(huán)境問題的監(jiān)督和追責(zé)日趨嚴(yán)厲。大生態(tài)成為當(dāng)前及未來國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念和前提，這將會對以資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的城市發(fā)展帶來更加嚴(yán)峻的外部挑戰(zhàn)。
傳統(tǒng)全能地方政府主導(dǎo)與有為地方政府引導(dǎo)的矛盾
我國許多資源型城市都是由于資源開采量的不斷增加進(jìn)而吸納越來越多的就業(yè)和相關(guān)服務(wù)人員而逐漸發(fā)展起來的，計劃經(jīng)濟(jì)時期的“政府主導(dǎo)，國有企業(yè)主體”格局使資源型地區(qū)普遍存在“礦城一體”“煤城一體”“政企合一”等現(xiàn)象，這在一定程度上導(dǎo)致了資源型城市地方政府大包大攬的全能屬性傳統(tǒng)。企業(yè)管理城市、企業(yè)功能近似等同于城市功能的特征，使資源型城市對改革開放后強(qiáng)調(diào)市場化的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性和應(yīng)變性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于非資源型城市。
資源型城市政府除了通常的公共服務(wù)以及服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，還要承擔(dān)之前企業(yè)在社會改革中移交給地方政府的諸多管理和服務(wù)事項(xiàng)。資源型城市一直存在“政府強(qiáng)勢”的特點(diǎn)，使本已弱小的社會和非國有企業(yè)的發(fā)展更為困難，而“該管的沒有管好，不該管的亂管”的低水平政府管理和治理，又使資源型城市的企業(yè)面臨著較高的制度成本。在同等條件下，制度成本較低的同行企業(yè)在市場競爭中自然處于優(yōu)勢，這一結(jié)果在某種程度上進(jìn)一步加快了人才和資本遠(yuǎn)離這些資源型地區(qū)。當(dāng)前階段，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府紛紛進(jìn)一步簡政放權(quán)，通過降低制度成本，為相關(guān)企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)的社會管理服務(wù)來吸引企業(yè)入駐。以往資源型城市的全能地方政府主導(dǎo)的管理模式，與當(dāng)前需要有為地方政府精確引導(dǎo)的服務(wù)模式之間的矛盾，對資源型城市地方政府治理提出更高要求。
資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策應(yīng)對
中央政府相關(guān)制度頂層設(shè)計為基礎(chǔ)
雖然當(dāng)前我國已經(jīng)實(shí)行了資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，但實(shí)施力度和相關(guān)的保障措施還未完善。我國資源型城市依然沒有建立健全可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制，特別是資源價格高漲期的收益分配與資源價格下降期的成本承擔(dān)，依然存在著嚴(yán)重的不對等。地方政府很難通過資源型產(chǎn)品的價格機(jī)制和收益波動的調(diào)節(jié)機(jī)制來應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)對資源型產(chǎn)業(yè)的共振式影響，“收益外流和成本獨(dú)享”的相關(guān)制度設(shè)計現(xiàn)已使得資源型城市陷入了嚴(yán)重不利的發(fā)展局面，特別是當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及大生態(tài)理念日益深化的外部環(huán)境，更使資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展“雪上加霜”。單純憑借地方政府的力量，資源型城市在缺少中央政府的大力支持的條件下是無法實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的。
因此，中央政府相關(guān)制度的理性頂層設(shè)計是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要前提。中央政府也應(yīng)改變過去更多注重資金支持的“硬支持”，轉(zhuǎn)而更多給予制度創(chuàng)新和先行先試的“軟支持”；中央對資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展也并不應(yīng)該是簡單的項(xiàng)目支持，而應(yīng)該把重點(diǎn)放在資源型城市自身難以解決的問題上，如加快形成能夠反映資源稀缺程度與市場供求關(guān)系的資源型產(chǎn)品價格改革、積極探索資源主消費(fèi)區(qū)給予資源主開采區(qū)的橫向區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｍ瑫r可以在借鑒智利等有效規(guī)避“資源詛咒”的國家的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對巨量資源收益進(jìn)行更偏向地方政府及當(dāng)?shù)匕傩盏墓蚕硇苑峙浜屯该骰芾恚淖儺?dāng)前較少考慮區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與發(fā)展巨大不平衡性的“一刀切”的環(huán)保政策等。
高效有為地方政府的構(gòu)建為支撐
新時代資源型城市低水平的政府治理越發(fā)成為地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制原因。因此，地方政府應(yīng)以簡政放權(quán)為契機(jī)，減少對市場的不合理干預(yù)和對市場主體的不合理管制，建設(shè)各企業(yè)主體公平競爭的市場體系，打造高效服務(wù)型有為地方政府。就當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)而言，政府及相關(guān)部門的管理水平對于一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著日益重要的作用。與制造業(yè)、傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)相對而言，新興產(chǎn)業(yè)和高附加值的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對圈層氛圍、政府高效管理和服務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)配套等社會“軟環(huán)境”更為看重，而社會軟環(huán)境的打造在很大程度上取決于地方政府的管理水平。
此外，資源型地方政府應(yīng)大力推行允許改革失敗的容錯免責(zé)機(jī)制，更好發(fā)揮地方政府的基層創(chuàng)新作用。同時通過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計，使央地形成良性互動，合力推動資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與優(yōu)化升級為根本
首先，資源型城市低附加值、收益外溢且易受外部影響的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是其發(fā)展陷入遲緩的重要原因。一方面，應(yīng)充分利用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的契機(jī)，緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與優(yōu)化升級，主動放棄一些難以救活的僵尸性企業(yè)，加快圍繞資源主業(yè)，實(shí)施上下游產(chǎn)業(yè)鏈條的深度開發(fā)戰(zhàn)略，推進(jìn)資源型城市產(chǎn)業(yè)由“一業(yè)獨(dú)大”轉(zhuǎn)向“一業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動”。另一方面，除了相關(guān)的資源型產(chǎn)業(yè)做深做強(qiáng)外，也應(yīng)在科學(xué)和審慎基礎(chǔ)上適時選擇一些接續(xù)產(chǎn)業(yè)來有效應(yīng)對資源開采枯竭的風(fēng)險。積極利用新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的省際間近似“同一化”機(jī)遇，充分整合和利用自身稟賦優(yōu)勢，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條落地生根，打造完備的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。值得一提的是，實(shí)現(xiàn)換道超車的貴州大數(shù)據(jù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)給了資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級一個很好的啟示。
其次，對于煤、油、氣、礦、林等不同類型的資源型城市，應(yīng)根據(jù)其資源特征和發(fā)展階段，來選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的針對性轉(zhuǎn)型路徑而不能“人云亦云”。在清晰把握自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征基礎(chǔ)上，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”與資源型城市的潛在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，如林業(yè)、礦業(yè)、旅游、冰雪等，提升資源型產(chǎn)業(yè)的厚度和高度。
最后，由于資源型城市許多重要資源均為國企或央企控制，在國企改革大背景下，不能僅僅是采取單純降低國企比重的簡單方式，而是要借鑒重慶和上海等地區(qū)國企改革的成功經(jīng)驗(yàn)，積極完善資源型地區(qū)國企投融資體制機(jī)制，對一些戰(zhàn)略和新興產(chǎn)業(yè)形成“政府領(lǐng)投，帶動民資，外資跟進(jìn)”，三者互促互進(jìn)的共贏局面。此外，資源密集的省級政府可以與國資委聯(lián)合成立協(xié)調(diào)和仲裁機(jī)構(gòu)，構(gòu)建央地之間市場化的合作以及爭端解決機(jī)制，進(jìn)而增強(qiáng)央企對資源型地區(qū)本地經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動作用。
加快對內(nèi)對外開放為保障
發(fā)展模式相對封閉的內(nèi)循環(huán)是資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的重要外部原因，外部資源特別是優(yōu)質(zhì)資源的流入，對于打破當(dāng)前資源型城市發(fā)展困境具有的重要催化作用。因此，應(yīng)進(jìn)一步加大資源型城市對內(nèi)對外（資源型城市之外的國內(nèi)其它省份）的開放力度。鑒于當(dāng)前資源型地區(qū)自生能力較差，在中央政府支持下（中央政府更多應(yīng)做雪中送炭而非錦上添花的事情），應(yīng)嘗試在具有較好發(fā)展?jié)摿Φ馁Y源型地區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)際產(chǎn)業(yè)合作區(qū)，并代替?zhèn)鹘y(tǒng)意義上的“撒胡椒面”式的對口支援，資源型地區(qū)主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目審批以及社會管理等事務(wù)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、運(yùn)營、招商引資等運(yùn)營機(jī)制完全按照輸出地標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，并采取收益共享、風(fēng)險共擔(dān)的市場化方式運(yùn)作，以此作為突破口，逐步吸引國內(nèi)資本進(jìn)入，推動資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
此外，還應(yīng)充分把握國家新近出臺的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》的契機(jī)，對一些非影響到國家安全的資源型產(chǎn)業(yè)，在市場準(zhǔn)入、投資、并購、合資合作等方面，積極吸引國外相關(guān)行業(yè)知名公司的進(jìn)入，并充分借鑒承諾制審批、不見面審批等地方政府進(jìn)行簡政放權(quán)的好經(jīng)驗(yàn)，形成以開放倒逼改革，以改革促進(jìn)開放的互動格局，激活資源型城市的市場活力。
【本文作者分別為南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生】
責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠（見習(xí)）