【摘要】開展公職律師工作，建立一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精湛的高素質(zhì)公職律師隊(duì)伍，不斷完善公職律師制度，加強(qiáng)公職律師的有效保障，才能充分發(fā)揮公職律師在推進(jìn)依法行政中的重要作用，為協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。
【關(guān)鍵詞】公職律師 依法行政 制度建設(shè) 【中圖分類號】D926.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
公職律師制度作為國家治理體制的重要組成部分，是推進(jìn)和服務(wù)依法行政、建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)。在這個制度基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮公職律師的應(yīng)有作用，對于提高行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平，促進(jìn)公職人員依法辦事，具有重要意義。
公職律師是新時(shí)代全面依法治國和依法行政的重要力量，應(yīng)加強(qiáng)公職律師的政治建設(shè)、制度建設(shè)
黨的十八屆四中全會提出，“全面推進(jìn)依法治國”，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊(duì)伍，為加快建設(shè)社會主義法治國家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障。公職律師本質(zhì)上姓“公”、姓“黨”，是國家法治工作隊(duì)伍的有機(jī)組成部分，承擔(dān)著服務(wù)推進(jìn)全面依法治國和依法行政的歷史重任。公職律師參與和服務(wù)依法行政，應(yīng)當(dāng)毫不動搖地?fù)碜o(hù)中國共產(chǎn)黨、擁護(hù)憲法，具備較高的政治素養(yǎng)，懂國情、高站位、講覺悟。公職律師的公務(wù)屬性要求其嚴(yán)格身份準(zhǔn)入與條件設(shè)置，如參照政府法律顧問制度模式，公職律師原則上應(yīng)當(dāng)是中共黨員；在公務(wù)工作機(jī)制上還應(yīng)遵循決策長官制與集中決定制等，做到公職化的運(yùn)行和規(guī)制。公職律師的律師屬性，要求其以法律專業(yè)化、知識化、職業(yè)化為根基，懂業(yè)務(wù)、精技術(shù)、守規(guī)范。公職律師是律師隊(duì)伍的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)接受法律、政策、規(guī)范性文件多重規(guī)制，并納入“兩結(jié)合”管理體制。公職律師的制度安排與角色特征，決定了其當(dāng)好依法行政的“參謀”和“助手”必須具有政治、法律、行政與社會的精準(zhǔn)定位。
公職律師服務(wù)法治政府建設(shè)，當(dāng)好依法行政的“參謀”和“助手”，應(yīng)當(dāng)有一整套行之有效、簡便易行的制度和程序。例如，制定和健全公職律師為有關(guān)重大決策、重大行政行為提供法律意見的制度；公職律師參與有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證的制度；公職律師參與有關(guān)合作項(xiàng)目的洽談、協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者其他重大合同的制度；公職律師為處置有關(guān)涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)的制度；公職律師參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)的制度，等等。用制度和程序規(guī)范保障公職律師依法有效履職，確保其真正當(dāng)好依法行政的“參謀”和“助手”。
充分發(fā)揮公職律師作用，應(yīng)加強(qiáng)公職律師的能力建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)
公職律師須緊扣依法行政的職能職責(zé)，不斷提高自己的能力和水平，在服務(wù)依法行政法律事務(wù)中，應(yīng)當(dāng)“參”其所需、“謀”其所欲、“助”其所有、“手”其不夠。例如，在立法方面，公職律師應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)參與和服務(wù)立法的能力，通過參與立法項(xiàng)目的提出、立法草案的調(diào)研和論證、立法草案的修改和完善、立法聽證會、專家咨詢會等活動，服務(wù)民主科學(xué)和依法立法，從而盡其所能地為依法行政的“善治”提供“良法”前提。又如，在決策方面，公職律師應(yīng)當(dāng)提升參與行政和重大事項(xiàng)決策的能力，根據(jù)依法行政的合法性、合規(guī)性、合理性、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t要求，賦予其對規(guī)范性文件、重大決策和重大事項(xiàng)等程序上的審查權(quán)甚至“一票否決權(quán)”。
由于公職律師的公職人員（實(shí)質(zhì)為公務(wù)員）屬性，應(yīng)當(dāng)比照《中華人民共和國公務(wù)員法》進(jìn)行管理和保障。但《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國律師法》等尚未專門對公職律師作出明確規(guī)定。公職律師按照公務(wù)員地位與待遇執(zhí)行的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國公務(wù)員法》或《中華人民共和國律師法》中設(shè)專門章節(jié)對公職律師制度作出全面規(guī)定。圍繞依法行政中公職律師的作用發(fā)揮，加強(qiáng)公職律師隊(duì)伍建設(shè)：第一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化公職律師身份、地位、職能職責(zé)的雙重屬性，充分發(fā)揮公職律師參與依法行政的主體性作用；第二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善公職律師的地位、職能、職權(quán)、薪酬、考評、升遷、懲戒等制度，使公職律師的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、功能與地位等更好統(tǒng)一起來；第三，應(yīng)當(dāng)破除對政府機(jī)關(guān)律師角色的“神話”或“妖魔化”，理性看待公職律師應(yīng)有的“參謀”“助手”作用，為其提供區(qū)別于一般公務(wù)員的特別保障機(jī)制；第四，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公職律師的培訓(xùn)和培養(yǎng)，不斷提高其政治素質(zhì)、道德修養(yǎng)和法治素養(yǎng)，增強(qiáng)公職律師服務(wù)依法行政的專業(yè)能力和法治水平；第五，應(yīng)當(dāng)設(shè)置公職律師、社會律師、政府法律顧問之間，以及公職律師與廣義法律工作者（政法機(jī)關(guān)及仲裁、調(diào)解、公證、鑒定等人員）之間雙向的流動與銜接溝通機(jī)制，把公職律師做成喜歡當(dāng)、愿意當(dāng)、能夠當(dāng)、搶著當(dāng)?shù)穆殬I(yè)，不折不扣的“香饃饃”。
公職律師當(dāng)好依法行政的“參謀”和“助手”，應(yīng)加強(qiáng)公職律師的履職保障
從形式上看，中央和國家機(jī)關(guān)部委、縣級以上各地黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師的要求基本得到落實(shí)。一些省份還出臺了實(shí)施意見與細(xì)則，專門規(guī)定設(shè)立公職律師的基本條件、流程、范圍與監(jiān)管內(nèi)容，但實(shí)踐中還存在公職律師雖設(shè)立但實(shí)質(zhì)上“形同虛設(shè)”的現(xiàn)象。公職律師當(dāng)好依法行政的“參謀”和“助手”，是全面依法治國中的一項(xiàng)政治任務(wù)，必須解決好依法行政的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者與重要參與者——公職律師之間的關(guān)系問題。如果沒有依法行政領(lǐng)導(dǎo)者、決策者的理解、支持和配合，公職律師是不可能一廂情愿地當(dāng)好依法行政的“參謀”和“助手”的。例如，實(shí)踐中個別政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人“拍腦袋”擅斷決策，懶政怠政懈政，不保障公職律師的權(quán)利，不重視公職律師的意見，甚至公然“管、卡、壓”，視公職律師正當(dāng)履職為障礙，有違公職律師的設(shè)立初衷，導(dǎo)致公職律師的作用無法實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)從以下方面切實(shí)加強(qiáng)對公職律師當(dāng)好依法行政“參謀”和“助手”的保障：一是在政治保障方面，要充分信任和依靠公職律師，放手提拔使用他們，做到用人不疑、疑人不用；二是在制度保障方面，要根據(jù)黨中央關(guān)于國家治理體系現(xiàn)代化和深化依法治國實(shí)踐的總體戰(zhàn)略部署，結(jié)合公職律師制度建設(shè)的具體實(shí)踐，加快形成一整套科學(xué)系統(tǒng)、高效完備、良法善治的公職律師制度體系；三是在經(jīng)費(fèi)待遇保障方面，要加快實(shí)現(xiàn)公職律師經(jīng)費(fèi)、待遇與一般公務(wù)員相對分離，借鑒社會律師委托流動性、辦理個案化、范圍多樣化等經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行體制內(nèi)個案、專案、類案的補(bǔ)貼津貼激勵機(jī)制。
公職律師作為中國特色社會主義法治隊(duì)伍的重要成員，不僅是服務(wù)和推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要“參謀”和得力“助手”，也是推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)法治中國的參與者、建設(shè)者和推動者。開展公職律師工作，建立一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精湛的高素質(zhì)公職律師隊(duì)伍，不斷完善公職律師制度，加強(qiáng)公職律師的有效保障，才能充分發(fā)揮公職律師在推進(jìn)依法行政中的重要作用，為協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。
（作者分別為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所原所長；四川省律師協(xié)會監(jiān)事長、四川明炬律師事務(wù)所主任）
【參考文獻(xiàn)】
①魏哲哲：《公職律師，當(dāng)好依法行政的參謀和助手》，《人民日報(bào)》，2018年5月30日。
責(zé)編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航（見習(xí)）
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