自2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議第一次對房地產(chǎn)提出“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位之后，以突出住房的居住屬性為“牛鼻子”來設(shè)計(jì)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效治理機(jī)制成為經(jīng)濟(jì)工作的重要指導(dǎo)思想。“房住不炒”的指導(dǎo)思想在2017年10月黨的十九大報(bào)告和2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上都得到再度確認(rèn)，進(jìn)一步表明了中央對抑制房地產(chǎn)投機(jī)炒作之風(fēng)、還原住房居住屬性的堅(jiān)定決心。在中央對房地產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)思想明確之后，如何在實(shí)踐中真正保障“房住不炒”就成為了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作中具有高度緊迫性的重要內(nèi)容。同時認(rèn)識到，“房住不炒”只是中間政策手段，最終目的是實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告中所說的“人人住有所居”，即保障全體人民的居住權(quán)、保障全體公民都有適宜住所可居。因此，要在如何實(shí)現(xiàn)“人人住有所居”的目標(biāo)指引下科學(xué)全面認(rèn)識“房子是用來住的、不是用來炒的”，要在如何落實(shí)居住權(quán)保障的視角下推進(jìn)“房住不炒”的政策實(shí)施，進(jìn)而推動房地產(chǎn)市場健康可持續(xù)長效治理機(jī)制的建立，而這就需要對房子為何容易被投機(jī)炒作、居住權(quán)為何容易被侵犯以及如何落實(shí)居住權(quán)保障等重要問題有深入的理論認(rèn)識。
房子容易被炒基于公共服務(wù)資本化
中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出“房子是用來住的、不是用來炒的”，可謂一針見血，直指長期以來困擾我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的根本病灶所在，那就是我國房地產(chǎn)市場投機(jī)炒作之風(fēng)肆虐，導(dǎo)致本來應(yīng)該以消費(fèi)功能為主的住房，投資功能被過度放大，從消費(fèi)品異化為投資品。但房子為何容易被投機(jī)炒作，對于這個看似簡單的問題，政府有關(guān)部門并沒有相對準(zhǔn)確和全面的認(rèn)識，導(dǎo)致出臺的相關(guān)政策有時不能抓住要害、對癥下藥，所以房地產(chǎn)市場投機(jī)炒作之風(fēng)屢禁不絕，讓住房真正恢復(fù)居住屬性還是漫漫長路。
到底房子為什么容易被炒作，這要從房子尤其是住房的本質(zhì)說起。住房到底是什么？這個問題看似簡單，卻很深奧。住房顯然絕不簡單的是四面圍墻、地面房頂、磚瓦門窗圍成的水泥鋼筋物質(zhì)體在空間上的組合。這個物質(zhì)在空間上的組合，我們把它叫做房屋。房屋只要造出來就能用，建造房屋的事情由建筑師負(fù)責(zé)就行。而我們所談?wù)摰淖》?，天然帶有?jīng)濟(jì)社會屬性，是人們參與社會的一張門票。人們對住房的需求，絕不是簡單地要求有四面墻和屋頂、可以擋風(fēng)避雨和保護(hù)隱私就行?；哪疅o人區(qū)中的住房，即使再牢固，也無人問津。人們對住房有需求，是因?yàn)樽》渴撬麄冊谏鐣械母蹫澈图佑驼?。有了固定居所，人們才可以生存、發(fā)展和成長，才能有穩(wěn)定的就業(yè)，才能有機(jī)會就近享用教育、醫(yī)療、公共交通等公共資源和公共服務(wù)。在住房的價(jià)值構(gòu)成中，房屋建筑成本和家具裝修成本都僅僅是一小部分，最主要的價(jià)值來自于所吸附的公共資源和公共服務(wù)價(jià)值。
只有認(rèn)識到房子價(jià)值不是來自建筑而是周邊公共服務(wù)這一點(diǎn)，才能明白，炒房子其實(shí)不是炒房屋建筑本身，而是炒房子周邊的公共資源和公共服務(wù)、炒房子所吸附的公共服務(wù)獲取權(quán)。房子從建筑的物理屬性上來說最大的兩個特征，一是地點(diǎn)固定，二是使用壽命長。這兩個特征決定，房子對周邊公共資源和公共服務(wù)的吸附十分穩(wěn)定、十分長久。所以，只要買到房子的產(chǎn)權(quán)或哪怕只是租用到房子的長期使用權(quán)，就相當(dāng)于給自己買到了該房子周邊公共服務(wù)的享用權(quán)。認(rèn)識到了這點(diǎn)，就很容易理解，為什么建筑形態(tài)看起來差不多的房子，在不同的城市或同一個城市的不同地段，房屋價(jià)值可以差出幾倍幾十倍甚至幾百倍，這個差別就是所在城市或所在地段周邊有沒有優(yōu)質(zhì)公共資源和公共服務(wù)。這里所說的公共資源不僅包括教育、醫(yī)療、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施，還包括就業(yè)機(jī)會，或就近工作的就業(yè)機(jī)會，也可以理解為同等工作機(jī)會在交通時間和交通成本上的節(jié)約。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的語言來說，在房地產(chǎn)市場中，通過市場競價(jià)機(jī)制，人們會對稀缺的優(yōu)質(zhì)公共資源與公共服務(wù)產(chǎn)生競價(jià)投標(biāo)，用鈔票來投票，從而讓稀缺的公共資源與公共服務(wù)資本化在房價(jià)或租金中，稱之為“溢價(jià)”。學(xué)區(qū)房相對一墻之隔的非學(xué)區(qū)房會有明顯溢價(jià)，就是一個非常典型的例子。這個道理，對商業(yè)地產(chǎn)也都是同樣成立的。人流多、交通便利的商業(yè)地產(chǎn)，租金就是偏遠(yuǎn)地段的商業(yè)地產(chǎn)的數(shù)倍或數(shù)十倍。
房子是靜態(tài)的，所在城市和所在地段周邊的發(fā)展卻是動態(tài)的。炒房子，不僅是對當(dāng)期公共資源和公共服務(wù)享用權(quán)的爭奪，更是對其未來享用權(quán)的爭奪。房屋建筑本身是有使用壽命的，會隨著建筑壽命不斷折舊、失去居住功效。但周邊的公共資源和公共服務(wù)，則可以隨著技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷優(yōu)化，具有無限想象空間。雖然房子會舊、會倒，可只要土地產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)還在，就可以再建房，再繼續(xù)享用當(dāng)?shù)氐墓操Y源和公共服務(wù)。所謂炒房子，說到底，是對當(dāng)?shù)匚磥斫?jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)質(zhì)量預(yù)期的炒作。
根據(jù)上述理解，房子確實(shí)容易被炒作，很容易從消費(fèi)品被異化為投資品。在這個背景下，只要住房進(jìn)入商品化和市場化時代，住房的消費(fèi)屬性就很容易被投資屬性壓倒，居住功能會被各方利益主體忽略，投資功能則會被過度放大。還可以說，各國住房市場都很難避免出現(xiàn)這一情況，都或多或少存在住房的投資化趨勢。日本20世紀(jì)90年代的地產(chǎn)崩盤、東南亞1997年前的地產(chǎn)泡沫破滅、美國2006年的次貸危機(jī)爆發(fā)，都是一些住房市場被極端投資投機(jī)后以危機(jī)爆發(fā)來實(shí)現(xiàn)再平衡的案例。中國的房地產(chǎn)市場是在高速經(jīng)濟(jì)增長、深度工業(yè)化、快速城市化、積極參與全球化等特殊背景下形成的，具有自身一些特殊屬性，如出現(xiàn)晚、增長快、參與者風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)意識教育不足、具有房改的歷史遺產(chǎn)影響、發(fā)展道路依賴性強(qiáng)等等，同時它還通過土地財(cái)政和土地抵押融資平臺等機(jī)制跟城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府利益進(jìn)行深度捆綁，既是中國經(jīng)濟(jì)金融化的首要受影響者，也是中國經(jīng)濟(jì)金融化的重要推動者。各種特殊的時代背景和制度因素影響之下，中國房地產(chǎn)投機(jī)炒作之風(fēng)不僅難免，而且呈現(xiàn)出來錯綜復(fù)雜、關(guān)聯(lián)牽扯的特征，很難僅靠找到一兩個病灶就根治。
公共服務(wù)資本化導(dǎo)致居住權(quán)容易被侵犯
公共服務(wù)是所有人在參與社會的生活和生產(chǎn)過程中都需要的，從這個意義上說，公共服務(wù)與住房綁定，進(jìn)而公共服務(wù)在住房價(jià)格與租金中的資本化，似乎也無可厚非。但這里有兩個要點(diǎn)需要辨識：
首先，公共服務(wù)的空間屬性具有差別性。比如，社保、醫(yī)保、養(yǎng)老等公共服務(wù)，在城市之間有差別，這是城市間房價(jià)差異的重要誘因，但在一個城市內(nèi)部或至少一個區(qū)級單位內(nèi)則基本呈現(xiàn)均等化，一般最多只跟戶籍有關(guān)，與住房沒有綁定，不是城市內(nèi)部房價(jià)差異的主要原因。但那些具有強(qiáng)烈地段空間屬性的公共資源和公共服務(wù)，如公共資源方面的交通便利和就業(yè)機(jī)會、公共服務(wù)方面的就近入學(xué)，則在空間層面很難均衡化，與住房綁定性強(qiáng)，最容易資本化到房價(jià)或租金中，這是一個城市內(nèi)部房價(jià)梯度差異的主要原因。所以2017年以來，在國務(wù)院多個文件和黨的十九大報(bào)告中明確提出住房新制度要實(shí)行租購并舉的方針，多地政府發(fā)起“租購?fù)瑱?quán)”運(yùn)動，最突出的矛盾就是如何實(shí)現(xiàn)租房人和購房人在優(yōu)質(zhì)公立學(xué)校入學(xué)權(quán)利的同等性。公共服務(wù)的空間非均衡化是城市房價(jià)空間差異的基礎(chǔ)，進(jìn)而造成不同地段的住房會有不同的負(fù)擔(dān)成本。
其次，不同人群對不同種類公共服務(wù)的迫切需求程度不同。人人都需要公共服務(wù)，但公共服務(wù)也分很多種類，如義務(wù)教育、公立醫(yī)療、社保養(yǎng)老等。以義務(wù)教育為例，不同家庭結(jié)構(gòu)、不同生命周期階段、不同收入群體的人群對優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的迫切程度是不同的。針對一個優(yōu)質(zhì)小學(xué)的對口小區(qū)，有學(xué)齡兒童的高收入家庭群體會愿意為享有優(yōu)質(zhì)小學(xué)入學(xué)權(quán)而付出更高溢價(jià)；不準(zhǔn)備實(shí)際居住且沒有學(xué)齡兒童的家庭就可能不愿意為入學(xué)資格付出溢價(jià)；有學(xué)齡兒童但收入較低的家庭，雖然有心卻無力支付房價(jià)中的高昂學(xué)區(qū)溢價(jià)。這個案例中的后兩個群體，哪怕對居住在本學(xué)區(qū)有真實(shí)和迫切的居住需求，卻會被第一個并沒有實(shí)際居住需求僅為入學(xué)權(quán)而來的群體所擠出。在這個案例中，后兩類人群的居住權(quán)受到了公共服務(wù)資本化帶來的“侵犯”。
房子本來應(yīng)該是用來住的，卻經(jīng)常被用來炒作，投資功能壓倒消費(fèi)功能，房子價(jià)格不再僅包含居住消費(fèi)，而更多是基于公共服務(wù)及對未來公共服務(wù)預(yù)期的資本化，這是導(dǎo)致中低收入群體居住權(quán)無法得到有效保障的根本所在。
可以再舉一些具體案例。在國內(nèi)外城市的媒體與研究文獻(xiàn)中，都會經(jīng)常討論到，城市更新帶來老舊城區(qū)的煥然一新，但同時也會帶來中產(chǎn)和富有階層大批進(jìn)入該區(qū)域、而原先本地的中低收入家庭則因?yàn)樵摰貐^(qū)房價(jià)和租金上漲被迫撤離到郊區(qū)的后果，這種階層替代現(xiàn)象被稱為中產(chǎn)階層化或紳士化現(xiàn)象。國內(nèi)已有學(xué)者將基于學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)資源爭奪所帶來的階層替代—紳士化現(xiàn)象，稱之為“學(xué)區(qū)化”。這些都是公共服務(wù)資本化侵犯住房支付能力不足群體居住權(quán)的典型案例。
公共服務(wù)的空間未均衡，是其在房價(jià)或租金中資本化的前提，也是房子被炒作的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均衡化，會大大降低房子被炒作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如世界上發(fā)達(dá)國家中以房價(jià)相對低和穩(wěn)定而著名的德國，就是因?yàn)閰^(qū)域發(fā)展相對均衡，房價(jià)才具有保持相對低廉和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。所以，國內(nèi)時不時有些政府部門和人士提議在住房制度問題上要學(xué)習(xí)德國，但我們應(yīng)該首先審慎分析我國有沒有相應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)去實(shí)施這樣的住房制度。
以居住權(quán)保障為指導(dǎo)來促進(jìn)房地產(chǎn)市場治理
之前說明了，房子容易被炒的重要誘因，是來自房子所吸附的公共資源與公共服務(wù)的稀缺性或空間的非均衡性。脫離居住需求的住房投資，說到底，是對稀缺公共服務(wù)升值預(yù)期的投資。從這個角度來說，住房問題上的最主要困局，是住房支付能力較低群體的居住權(quán)與高收入群體的公共服務(wù)享用權(quán)之間的對立沖突。要化解居住權(quán)和公共服務(wù)享用權(quán)的沖突、實(shí)現(xiàn)中低收入群體的居住權(quán)保障，則還是要從“房子是用來住的、而不是用來炒”的思路出發(fā)，引導(dǎo)人們?yōu)?ldquo;居住”而住房、而不是為“稀缺公共服務(wù)”而住房，將居住權(quán)保障與公共服務(wù)享用保障進(jìn)行適度分離，并做區(qū)別對待。筆者認(rèn)為，居住權(quán)更加基礎(chǔ)，需求剛性很強(qiáng)，是屬于生計(jì)性質(zhì)的民生權(quán)益，中低收入家庭對此十分敏感；公共服務(wù)享用權(quán)，尤其與住房載體綁定的稀缺公共服務(wù)權(quán)，則屬于發(fā)展性質(zhì)的權(quán)益，中高收入家庭更加看重，但需求彈性較大。從這個角度看，當(dāng)居住權(quán)與公共服務(wù)享用權(quán)發(fā)生對立矛盾沖突時，理應(yīng)以保障居住權(quán)為優(yōu)先；同時還要根據(jù)不同人群對公共服務(wù)需求的差異，提供不同類型的住房。根據(jù)這一總體思路，筆者提出以下三條建議：
首先，堅(jiān)持降杠桿。在需求側(cè)，可以鑒別出人們是主要為了“居住”而住房，還是為“稀缺公共服務(wù)”或投資目的而住房。當(dāng)人們對住房的需求是從消費(fèi)目的出發(fā)的時候，原則上是不需要杠桿作用的。只有當(dāng)對住房的需求帶有投資目的的時候，才十分希望去借助杠桿。杠桿的力量也放大了投資需求的力量，在住房市場上徹底壓倒居住需求，甚至擠出居住需求。雖然部分熱點(diǎn)大城市的上輪房價(jià)飛漲有供需基本面的多方面基礎(chǔ)，但高杠桿下的信貸擴(kuò)張卻是上輪樓市強(qiáng)勁飆升的最直接原因。信貸擴(kuò)張對住房投資需求如虎添翼，也讓房價(jià)插上了翅膀。買漲不買跌、預(yù)期驅(qū)動的大城市房價(jià)已經(jīng)純粹是金融現(xiàn)象。要遏制大城市房價(jià)飆升就要擠出投資需求，要擠出投資需求就必須多采用金融手段、從降杠桿入手。2016年11月上海樓市調(diào)控政策對市場之所以取得了立竿見影的效果，就在于土地市場嚴(yán)禁開發(fā)商場外配資，在購房市場上施行“認(rèn)房又認(rèn)貸”，加上全國性聯(lián)網(wǎng)認(rèn)定二套房的政策組合，這兩個政策威力很大。2017年3月下旬北京、廣州等地調(diào)控的核心也是土地市場查配資、購房“認(rèn)房又認(rèn)貸”，也很快達(dá)到市場降溫的效果。但是，房地產(chǎn)市場投資投機(jī)的基礎(chǔ)仍然頑固，房價(jià)反彈的力量仍然存在。只有繼續(xù)堅(jiān)持在土地市場與居民購房兩個維度都降杠桿，才可以保證大城市樓市在更長時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，從而保護(hù)真正的為居住而衍生的住房需求。
其次，加強(qiáng)預(yù)期管理。房地產(chǎn)投資，是對房屋資產(chǎn)升值預(yù)期的投資，升值預(yù)期一部分來自公共服務(wù)升值預(yù)期，一部分來自投機(jī)炒作。然而，住房市場天然存在嚴(yán)重的信息不對稱，開發(fā)商和中介的串謀與價(jià)格操縱行為，會刻意推動消費(fèi)者的非理性購房行為，引發(fā)市場大起大落。但往往由于難以認(rèn)定或新手段層出不窮而屢禁不止。為此，政府一方面要加強(qiáng)市場監(jiān)管、鼓勵行業(yè)自律、獎勵消費(fèi)者和從業(yè)者舉報(bào)；另一方面也要努力推進(jìn)統(tǒng)一市場信息平臺建設(shè)，善于引導(dǎo)和穩(wěn)定市場情緒。此外，對公共服務(wù)配置包括城市更新計(jì)劃的宣布，包括時間點(diǎn)和宣布方式，要有講究，盡量避免引發(fā)過早過度的預(yù)期炒作而對本地原住民的居住福祉產(chǎn)生沖擊。
最后，調(diào)節(jié)供給結(jié)構(gòu)。居住權(quán)、公共服務(wù)享用權(quán)，都是聯(lián)合國公約規(guī)定的法定人權(quán)，都需要依法保障。但因?yàn)槿藗冏》恐Ц赌芰Σ煌?、對公共服?wù)需求的緊迫程度不同，居住權(quán)保障又與公共服務(wù)享用權(quán)保障在住房這個載體上發(fā)生了對立沖突。針對這個沖突，在供給側(cè)的一個基本解決思路是，根據(jù)不同人群對公共服務(wù)需求的差別性，提供不同類型的住房。如對中低收入家庭定向提供的住房要突出居住屬性，抹殺其投資屬性，在公共服務(wù)可得性上跟商品房有所差別。根據(jù)這個原理，對中低收入家庭的保障性住房，就應(yīng)該只能是租賃住房，租賃期間可以享受一般性公共服務(wù)，但這種享用權(quán)是階段性的，不能被固化，這樣也就不會被資本化到房屋價(jià)值中。一些地方在力圖對中間收入群體以提供共有產(chǎn)權(quán)房或類似性質(zhì)的住房的方式進(jìn)行居住權(quán)保障，這類做法也應(yīng)堅(jiān)持突出居住屬性、降低投資屬性的根本原則，比如通過限定內(nèi)部流轉(zhuǎn)等手段來限制這類住房的可流轉(zhuǎn)性。
在這個意義上，租購并舉確實(shí)是解決中國住房市場矛盾的立足點(diǎn)之一。通過租購兩條腿走路，分離不同類型的住房需求，讓追求住房居住功能性和追求住房投資功能的人群，以及對住房投資價(jià)值敏感性不同的人群，都有機(jī)會各得其所。但筆者同時認(rèn)為，也要高度警惕當(dāng)前租房市場發(fā)展中出現(xiàn)的一些資本化和金融化苗頭趨勢。租房市場需要充分發(fā)揮市場機(jī)制，但也不能只依靠市場機(jī)制。租房市場需要必要的市場監(jiān)管和管制，同時還需要政府適度提供公租房、非盈利組織提供社會租房、有條件的企事業(yè)單位提供員工租賃房等多方參與來實(shí)現(xiàn)多元化供給，并起到平衡制約市場租金的作用。
結(jié)語
“房子是用來住的，不是用來炒的”是黨中央所確立下來的在新時代下建立房地產(chǎn)市場長效治理機(jī)制的基本指導(dǎo)思想，是通向“人人住有所居”的重要道路指引。但要深刻和全面認(rèn)識這個指導(dǎo)思想，則需要從房子之所以容易被炒、防止房子被炒與落實(shí)居住權(quán)保障之間的關(guān)系等一些關(guān)鍵性理論問題的理解入手。沿著根據(jù)不同人群對不同類型公共服務(wù)急需程度不同、而將居住權(quán)與公共服務(wù)享用權(quán)適度分開的總體思路，從需求側(cè)和供給側(cè)兩端發(fā)力，可以實(shí)現(xiàn)更多住房確實(shí)是“用來住的而不是用來炒的”，從而實(shí)現(xiàn)保障更多人住有所居的房地產(chǎn)市場治理。
【本文作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院和中國城市治理研究院雙聘教授；本文系國家自然科學(xué)基金委員會與英國經(jīng)濟(jì)和社會研究理事會聯(lián)合資助項(xiàng)目“中國城市發(fā)展的金融化趨勢及金融風(fēng)險(xiǎn)”（項(xiàng)目編號：NSF7161101095）階段性研究成果】
責(zé)編：賀勝蘭 / 楊 陽