實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是十九大的重大決策部署，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)金融支持，金融也應(yīng)該為鄉(xiāng)村發(fā)展提供保障?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》提出要健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，更好滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求，在此背景下，破解農(nóng)村金融市場(chǎng)固有的缺陷顯得尤為重要。為此，需要植根于農(nóng)村社區(qū)的非正式金融，與逐漸向農(nóng)村扎根的正式金融展開(kāi)垂直合作，里應(yīng)外合，一齊發(fā)力，使金融支持不再“瘸腿”或者“短腿”。
鄉(xiāng)村振興迫切需要金融支持
產(chǎn)業(yè)興，則百業(yè)興。有了雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展才有基本的經(jīng)濟(jì)保障。農(nóng)村金融組織作為重要的資金供給渠道，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)過(guò)程中將會(huì)支持構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系與經(jīng)營(yíng)體系。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，可以推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)依托資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，優(yōu)化農(nóng)村區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引社會(huì)資金助力鄉(xiāng)村發(fā)展，面向新需求，扶持新產(chǎn)業(yè)，培育新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造新模式，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供動(dòng)力。
鄉(xiāng)村旅游和特色小鎮(zhèn)等項(xiàng)目建設(shè)，需要依托農(nóng)村金融對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。鄉(xiāng)村倉(cāng)儲(chǔ)物流等交通服務(wù)業(yè)的發(fā)展，可以降低運(yùn)輸成本，也需要金融支持。鄉(xiāng)村綠色生態(tài)建設(shè)，農(nóng)田水利設(shè)施改善，農(nóng)業(yè)多功能發(fā)揮，公共服務(wù)均等化，都離不開(kāi)金融支持，這將為鄉(xiāng)村生態(tài)宜居鋪下基石。
農(nóng)民既是鄉(xiāng)村振興的受益主體，也是鄉(xiāng)村振興的建設(shè)主體，只有把農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，滿(mǎn)足了農(nóng)民的金融需求，才能為鄉(xiāng)村的有效治理注入強(qiáng)大活力。農(nóng)村金融組織深入農(nóng)村社區(qū)、涉農(nóng)企業(yè)，為廣大農(nóng)民提供綜合信息、咨詢(xún)、培訓(xùn)等社會(huì)公共服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民懂投資、會(huì)技術(shù)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主體性，為農(nóng)民生活富裕發(fā)動(dòng)引擎。
“內(nèi)疾”不能光靠“外敷”
中國(guó)的農(nóng)村金融體系，可劃分為正式與非正式兩大類(lèi)金融安排。正式金融安排指經(jīng)金融當(dāng)局批準(zhǔn)，受金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)、組織，主要由合作性金融、商業(yè)性金融與政策性金融組成。
農(nóng)村信用合作社是分支機(jī)構(gòu)最多的正式金融機(jī)構(gòu)。截至2017年底，農(nóng)信社涉農(nóng)貸款余額為9萬(wàn)億元，占全國(guó)涉農(nóng)貸款余額總比重的60%，但由于其目標(biāo)多元化、產(chǎn)權(quán)界定不清晰，使得資金配置與運(yùn)用缺乏激勵(lì)。農(nóng)業(yè)銀行與郵政儲(chǔ)蓄銀行相繼成立了“三農(nóng)”金融事業(yè)部，并向農(nóng)民發(fā)放惠農(nóng)卡，設(shè)立惠農(nóng)服務(wù)點(diǎn)，建立專(zhuān)業(yè)化的“三農(nóng)”貸款審查審批體系。但由于商業(yè)性銀行以盈利為最大化目標(biāo)，趨利動(dòng)機(jī)驅(qū)使其從農(nóng)村抽取大量資金轉(zhuǎn)移到城市運(yùn)作，導(dǎo)致農(nóng)村長(zhǎng)期持續(xù)“失血”。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在支持糧棉油收儲(chǔ)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村技術(shù)設(shè)施建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等方面發(fā)揮了重要作用，但農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不能直接供給農(nóng)戶(hù)與小微企業(yè)金融服務(wù)，支農(nóng)功能受到制約。
除上述銀行外，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也在放寬農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的政策下成為“正規(guī)軍”。截至2018年6月末，全國(guó)共組建村鎮(zhèn)銀行1605家，縣市覆蓋率67%，覆蓋了415個(gè)國(guó)定貧困縣和連片特困地區(qū)縣。中西部地區(qū)共組建村鎮(zhèn)銀行1050家，占村鎮(zhèn)銀行總數(shù)的65.4%。已開(kāi)業(yè)的村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)總額1.4萬(wàn)億元，農(nóng)戶(hù)和小微企業(yè)貸款合計(jì)占比91.8%，戶(hù)均貸款34.9萬(wàn)元。2012年以后，因未再批準(zhǔn)成立貸款公司與資金互助社，如今這兩類(lèi)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)分別只有13家和47家。然而，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入現(xiàn)代金融體系，面臨著重重困難，已有的設(shè)施、工具與現(xiàn)代金融體系不匹配，難以達(dá)到監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)也沒(méi)有積累足夠的社會(huì)認(rèn)同，缺少熟人社會(huì)的資本與成熟的運(yùn)營(yíng)模式，其左右為難的現(xiàn)狀不能破解農(nóng)村金融供需矛盾的難題，農(nóng)村金融的覆蓋面也因機(jī)構(gòu)能力限制而難以擴(kuò)大。雖然近幾年農(nóng)業(yè)貸款額和增加額都在不斷增長(zhǎng)，但不適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制也導(dǎo)致了金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，比如涉農(nóng)貸款虛增。2017年，全國(guó)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有近700個(gè)，不少農(nóng)民依然連最基本的存款、匯兌與貸款需求都得不到滿(mǎn)足。
為何努力多年，正式金融仍不能解決農(nóng)村金融供求失衡？原因是“內(nèi)疾”光靠“外敷”。農(nóng)業(yè)面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村的村民往往居住分散、收入低下、貸款金額小、生產(chǎn)具有季節(jié)性，這都大大增加了正式金融的管理成本與風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民常常需要生活性借貸，例如蓋房、醫(yī)療費(fèi)用等，然而這些項(xiàng)目不可盈利，不能保證及時(shí)還款，金融機(jī)構(gòu)通常不予滿(mǎn)足。農(nóng)村可用來(lái)抵押的物品主要是農(nóng)村的土地、房屋、農(nóng)機(jī)具等，但通常不被銀行所接受。農(nóng)戶(hù)和小微企業(yè)分散在各個(gè)社區(qū)，是高度分散的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)單位，面對(duì)銀行這個(gè)高度組織化的大型經(jīng)營(yíng)單位部門(mén)，無(wú)法形成對(duì)等的交易關(guān)系，面對(duì)金融機(jī)構(gòu)繁雜的貸款流程與要求，也幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)。農(nóng)村地區(qū)缺少完善的信用制度，與正式金融組織之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，金融機(jī)構(gòu)往往很難知道分散在農(nóng)村的小額借貸人是否有還款能力，難以辨別貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度。農(nóng)戶(hù)、小微企業(yè)想獲得貸款方面的信息，通常需要和信貸人員“搞好關(guān)系”，從而面臨著尋租成本的問(wèn)題。我們總結(jié)了正式金融對(duì)農(nóng)村服務(wù)的六只攔路虎：特質(zhì)性成本與風(fēng)險(xiǎn)、非生產(chǎn)性借貸、抵押物缺乏、組織的極度不對(duì)稱(chēng)、信息不對(duì)稱(chēng)和側(cè)面成本。這六大問(wèn)題造成了農(nóng)村金融市場(chǎng)的失靈，導(dǎo)致眾多小微企業(yè)、小農(nóng)戶(hù)很難通過(guò)正式渠道獲得貸款。
外來(lái)的正式金融組織將其分支從城市延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再?gòu)泥l(xiāng)鎮(zhèn)移植到村莊，只依靠陌生人機(jī)制、城市匿名社會(huì)場(chǎng)域的習(xí)性和象征資本，來(lái)解決農(nóng)村熟人社會(huì)的金融需求。而金融產(chǎn)品和服務(wù)基本依據(jù)城市居民的需求打造，難以進(jìn)入和適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)，因此雖然投入了大量的人力財(cái)力，卻只能成為懸浮于村莊之上的懸浮式金融。這些金融無(wú)法內(nèi)生于鄉(xiāng)村機(jī)體，常常出現(xiàn)“水土不服”。在市場(chǎng)失靈的情形下，政府的介入能夠推動(dòng)正式金融進(jìn)一步發(fā)展，但以“外敷”來(lái)治愈“內(nèi)疾”，無(wú)法真正解決正式金融服務(wù)內(nèi)生動(dòng)力的缺乏，趕不走六只攔路虎，又會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”。雙重失靈，都需要發(fā)揮內(nèi)生金融力量。
非正式金融是內(nèi)生金融的主力軍
非正式金融安排包括親友間、社區(qū)內(nèi)的臨時(shí)借貸，合會(huì)、資金互助組織設(shè)立的小組金融，企業(yè)供給農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)與采購(gòu)的捆綁信貸，入股鄉(xiāng)村企業(yè)形成的股權(quán)性借貸，典當(dāng)行、高利貸的職業(yè)性放貸等。在農(nóng)村地區(qū)，非正式金融是農(nóng)戶(hù)融資的主要渠道。原農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀(guān)察點(diǎn)的調(diào)查顯示，2009年正式金融提供的借貸占比為37. 09%，民間金融部門(mén)提供的私人借貸占比為61. 68%；北京大學(xué)組織的中國(guó)家庭追蹤調(diào)查（CFPS） 2012 年數(shù)據(jù)顯示，非正式金融在借貸農(nóng)戶(hù)中占比超過(guò)七成，在貧困農(nóng)戶(hù)中占77.82%，在非貧困農(nóng)戶(hù)中占75.40%；同一時(shí)期西南財(cái)經(jīng)大學(xué)組織的中國(guó)家庭金融調(diào)查（CHPS）顯示，借貸農(nóng)戶(hù)中，正式和非正式金融的借貸發(fā)生率分別占比26.12%和86.41%。上述諸多調(diào)查數(shù)據(jù)表明，非正式金融一直是農(nóng)村金融的真正主力軍，但其在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重要作用卻長(zhǎng)期受到忽視。
1993年國(guó)家調(diào)整了金融秩序，農(nóng)村非正式金融被嚴(yán)格管理甚至取締。農(nóng)村非正式金融處于嚴(yán)冬期卻依然頑強(qiáng)生存，并因其廣泛、分散、多元化等特征，貼近小農(nóng)戶(hù)和小微企業(yè)，具備內(nèi)生金融優(yōu)勢(shì)。自2004 年以來(lái)，中央一號(hào)文件連續(xù)多年強(qiáng)調(diào)，要建立多種所有制的金融組織，非正式金融存在的合理性和必要性才被重新認(rèn)識(shí)。雖然農(nóng)村金融體制改革方案不斷被提出，但多數(shù)研究沒(méi)有結(jié)合農(nóng)村金融市場(chǎng)的特點(diǎn)，只從正式金融安排中尋求解決方法，而要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要將非正式金融當(dāng)作內(nèi)生金融的主力軍。
非正式金融組織內(nèi)生于農(nóng)村社區(qū)，能靈活運(yùn)用農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的信息與資源，解決正式金融不能解決的農(nóng)村金融市場(chǎng)六大問(wèn)題。農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部是個(gè)信息較充分的環(huán)境，人際關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，且具有“差序格局”的特點(diǎn)，依靠血緣、地緣聯(lián)結(jié)，有著特定的信息傳遞機(jī)制。雖然農(nóng)村社會(huì)的流動(dòng)性已大大增強(qiáng)，但社會(huì)關(guān)系并未發(fā)生質(zhì)的改變和突破，基于人情法則的農(nóng)村金融活動(dòng)是近乎無(wú)限次的重復(fù)博弈，一次違約可能導(dǎo)致后續(xù)金融需求難以滿(mǎn)足，存在懲罰的擴(kuò)大效應(yīng)。因此，根植于農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)生金融，有著不同于正式金融的邏輯，借款人或組織往往接近農(nóng)村社區(qū)，獲取信息方式便利，容易掌握借款人的聲譽(yù)、行為與風(fēng)險(xiǎn)偏好，可接受勞動(dòng)力、農(nóng)機(jī)具與生活資料等多樣的抵押物，并能調(diào)節(jié)利率靈活催款，不需要繁雜的手續(xù)就可以提供不同額度的資金乃至生活性的貸款，大大降低借貸的時(shí)間與成本，破解了農(nóng)戶(hù)的信用困境，克服了信息的不對(duì)稱(chēng)，并能合理控制金融風(fēng)險(xiǎn)，較好地滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)的金融服務(wù)需求。
正式和非正式金融的里應(yīng)外合
雖然非正式金融能滿(mǎn)足農(nóng)村資金需求，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，提高資源利用效率，但也有其局限性。非正式金融具有市場(chǎng)分割的明顯特征，只能把有限的資金放給特定的人員，以防范風(fēng)險(xiǎn)。由于范圍和規(guī)模的有限性，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法分散，即使可以接受在正式金融市場(chǎng)上不能被接受的擔(dān)保品，借款人也仍有可能違約，給放貸人帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，從而推高風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。熟人社會(huì)走向半熟人和匿名社會(huì)，對(duì)非正式金融的管理和運(yùn)行提出了更高要求，非正式金融范圍越大，其信任機(jī)制和非正式制裁機(jī)制趨向于失靈的可能性就越大。
由于農(nóng)村非正式金融處于政府管制之外，缺乏合法定位，許多非正式金融活動(dòng)被視為非法，加上許多非正式金融參與者的金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)有限，致使其金融行為的風(fēng)險(xiǎn)控制長(zhǎng)期存在隱患，極易產(chǎn)生各種糾紛，甚至出現(xiàn)帶有某種欺詐性的金融活動(dòng)，加重了非正式金融的法律不安全程度。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，造成極大社會(huì)危害。但是，若依照正式金融的要求去監(jiān)管非正式金融，會(huì)帶來(lái)巨額監(jiān)管成本，非正式金融也會(huì)失去靈活性，正式化后，常常脫離其已經(jīng)扎根的社區(qū)，逐漸萎縮。只依賴(lài)非正式金融，不能解決農(nóng)戶(hù)的融資困境，在當(dāng)前流動(dòng)性過(guò)剩的基本背景下，正式金融與非正式金融不再是水平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，可以形成垂直合作關(guān)系。垂直合作能夠結(jié)合雙方優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)。因此，由供給主導(dǎo)型的水平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，走向需求追隨型的垂直合作關(guān)系，是農(nóng)村金融體系里應(yīng)外合，一起發(fā)力的重要制度安排。
內(nèi)部發(fā)力：引導(dǎo)非正式金融成為內(nèi)生金融主力軍。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融供需平衡，必須加強(qiáng)對(duì)非正式金融的規(guī)范引導(dǎo)，給予非正式金融更大的發(fā)展空間，承認(rèn)其存在的合理性，培育具有社會(huì)資本或信息資源的非正式金融組織，放寬非正式金融組織的主體市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，提高其參與金融活動(dòng)的能力，為農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。
當(dāng)前金融監(jiān)管體系一直沒(méi)有賦予非正規(guī)金融清晰的合法地位，也缺乏必要的監(jiān)管。違約追責(zé)機(jī)制的不完備，使貸款人容易產(chǎn)生僥幸心理，增加違約行為的可能性。也可能會(huì)越出信任半徑和控制半徑，從而帶來(lái)“跑路”等政策風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要按照既定的社區(qū)性、封閉性、合規(guī)性等原則，合理確定利率浮動(dòng)空間，打擊非法金融活動(dòng)，扶持合法金融活動(dòng)，并適時(shí)推出中央、地方兩級(jí)金融監(jiān)管體系，將非正式金融納入地方金融管理范疇，既充分賦予非正式金融合法地位，又對(duì)其組織形式、財(cái)務(wù)制度、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，進(jìn)行充分的合規(guī)管理。
外力推動(dòng)：發(fā)揮正式金融的引領(lǐng)作用。正式金融無(wú)法包打天下，但卻可以發(fā)揮明確的政策引導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)作用。在國(guó)家政策支持下，正式金融可以有效降低農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益。通過(guò)國(guó)家的稅費(fèi)補(bǔ)貼等措施，落實(shí)“三農(nóng)”貸款相關(guān)稅收扶持政策，解決金融投入成本與收益不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，改變農(nóng)村資金利用的高風(fēng)險(xiǎn)、低收益格局，使農(nóng)村獲得比城市更為優(yōu)越的信貸條件。為滿(mǎn)足農(nóng)村金融需求，正式金融要依據(jù)因地制宜和靈活多樣的原則，結(jié)合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段地區(qū)的要求，利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)平臺(tái)，探索創(chuàng)新符合農(nóng)村實(shí)際的抵押物。加強(qiáng)信用環(huán)境建設(shè)和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)農(nóng)村信用體系，建立農(nóng)村支農(nóng)貸款與保險(xiǎn)相結(jié)合的金融機(jī)制，為農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。
里應(yīng)外合：正式與非正式金融的垂直合作。非正式金融的“里應(yīng)”，與正式金融的“外合”，是鄉(xiāng)村垂直合作金融體系形成的核心。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)降低農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，促進(jìn)正式金融利用其資金、風(fēng)險(xiǎn)管理、技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢(shì)，與非正式金融的內(nèi)生金融機(jī)制優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，形成轉(zhuǎn)貸平臺(tái)和利益共享的分享機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村金融組織的多元化發(fā)展。鼓勵(lì)正式金融走出多元目標(biāo)困境，進(jìn)行多任務(wù)委托代理的分類(lèi)管理。通過(guò)打通融資通道，推進(jìn)正式金融與非正式金融組織進(jìn)行合作和互補(bǔ)，建立農(nóng)村非正式金融與正式金融開(kāi)展合作所必需的登記、咨詢(xún)、拆借等金融基礎(chǔ)設(shè)施，形成正式部門(mén)對(duì)非正式放貸人批發(fā)，非正式放貸人再向農(nóng)村信貸需求者零售的金融供給模式，降低正式金融的運(yùn)行成本，并通過(guò)建立存款保險(xiǎn)體系來(lái)防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，以此形成正式的政策性金額、商業(yè)性金融、合作性金融與小額貸款組織，以及非正式金融組織分工協(xié)作的垂直合作金融體系。
【本文作者分別為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩博連讀生；本文系中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金研究品牌計(jì)劃（15XNI009）“建設(shè)農(nóng)村普惠金融體系研究”成果】
責(zé)編：蔡圣楠 / 董惠敏