作者： 中共財(cái)政部黨組
改革開放40年來，財(cái)稅體制改革不斷向前推進(jìn)，適應(yīng)我國(guó)基本國(guó)情和社會(huì)主義國(guó)家治理要求的財(cái)政制度日臻完善。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視財(cái)稅體制改革，對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等提出明確要求，為深化財(cái)稅體制改革提供了根本遵循，為推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)指明了方向。圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，財(cái)稅體制改革和財(cái)政制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用愈加顯著。
一、現(xiàn)代預(yù)算制度主體框架基本確立
上世紀(jì)90年代中期以來，伴隨建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和構(gòu)建公共財(cái)政框架，我國(guó)頒布實(shí)施預(yù)算法，部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付、政府采購、政府收支分類等預(yù)算管理改革舉措相繼推出。特別是黨的十八大以來，按照全面規(guī)范、公開透明、約束有力、講求績(jī)效的要求，預(yù)算管理制度改革作為深化財(cái)稅體制改革的“當(dāng)頭炮”率先啟動(dòng)、率先突破，新預(yù)算法頒布施行，一系列重大改革舉措落地實(shí)施。
推進(jìn)預(yù)算公開制度化。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，除涉及國(guó)家秘密的信息外，所有使用財(cái)政資金的部門和單位都公開預(yù)算。不斷擴(kuò)展和規(guī)范預(yù)算公開的內(nèi)容、范圍和方式，提高財(cái)政透明度，推進(jìn)陽光政府建設(shè)。
切實(shí)硬化預(yù)算約束。增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，堅(jiān)持先預(yù)算后支出，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的程序性約束，堅(jiān)決杜絕隨意開財(cái)政收支的口子。嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑事項(xiàng)，強(qiáng)化預(yù)算單位的主體責(zé)任。
建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。賦予地方政府適度舉債權(quán)限，明確政府債券是地方舉借債務(wù)的唯一合法形式，覆蓋地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)督管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系基本形成。堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、化解存量，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。
構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系。更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，健全績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)機(jī)制，績(jī)效目標(biāo)管理范圍覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制常態(tài)化，推動(dòng)提升政府行政效能和公共服務(wù)質(zhì)量。中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等改革工作取得積極進(jìn)展。通過深化改革，預(yù)算約束持續(xù)強(qiáng)化，財(cái)政資源配置效率不斷提高，政府治理方式發(fā)生深刻變革。
二、稅收制度改革取得重大進(jìn)展
著眼于稅制現(xiàn)代化，適應(yīng)改革開放各個(gè)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，我國(guó)稅制建設(shè)經(jīng)歷了從“利改稅”到涉外稅制和國(guó)內(nèi)稅制“雙軌”并行，再到內(nèi)外資統(tǒng)一稅制，其后逐步邁向現(xiàn)代稅制的發(fā)展歷程。特別是黨的十八大以來，按照“稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效”的目標(biāo)要求，稅收制度改革進(jìn)一步深化，并與稅收立法、減稅降費(fèi)相協(xié)同，解決了許多長(zhǎng)期以來想解決而沒有解決的難題。
改革增值稅制度。全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)增值稅制度對(duì)貨物和服務(wù)全覆蓋，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，將增值稅四檔稅率簡(jiǎn)并至三檔，降低增值稅稅率水平。營(yíng)改增改革貫通了服務(wù)業(yè)內(nèi)部和二、三產(chǎn)業(yè)之間的抵扣鏈條，促進(jìn)了社會(huì)分工協(xié)作，有效減輕了企業(yè)稅負(fù)。
逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。對(duì)部分所得綜合征稅，提高綜合所得基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，設(shè)立子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息、住房租金、贍養(yǎng)老人等六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目，標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人所得稅制向綜合方向邁出了重要一步。
完善消費(fèi)稅制度。調(diào)整征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改進(jìn)征稅環(huán)節(jié)。先后三次提高成品油消費(fèi)稅單位稅額，取消對(duì)小排量摩托車、汽車輪胎等產(chǎn)品征收消費(fèi)稅，將電池、涂料納入消費(fèi)稅征收范圍，較大幅度提高卷煙消費(fèi)稅稅率，對(duì)超豪華小汽車加征消費(fèi)稅，進(jìn)一步增強(qiáng)了消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。
推進(jìn)資源稅和環(huán)境保護(hù)稅改革。全面推行礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，開展水資源稅改革試點(diǎn)，按照清費(fèi)立稅原則取消或停征了相關(guān)收費(fèi)基金，頒布施行環(huán)境保護(hù)稅法，有力促進(jìn)了資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。
加快落實(shí)稅收法定原則。船舶噸稅等6個(gè)稅種已經(jīng)完成立法，其他稅種立法分類推進(jìn)，加快完成在2020年落實(shí)稅收法定原則的改革任務(wù)。
三、財(cái)政體制不斷完善
改革開放初期的10余年，我國(guó)主要實(shí)行以放權(quán)讓利為主要特征的財(cái)政包干體制，打破了中央和地方吃“大鍋飯”的格局。按照黨的十四大部署要求，從1994年起實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制改革，相對(duì)穩(wěn)定和規(guī)范了中央和地方財(cái)政關(guān)系，此后歷經(jīng)所得稅分享改革、出口退稅分擔(dān)機(jī)制改革等，中央和地方財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步理順。特別是黨的十八大以來，匹配推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，按照“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的改革要求，財(cái)政體制改革步伐加快。
有序推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確了劃分改革的基本原則、主要任務(wù)和要求。制定基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，為推進(jìn)分領(lǐng)域改革提供了引領(lǐng)。出臺(tái)外交、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改革方案，其他領(lǐng)域改革方案正在抓緊推進(jìn)。
適時(shí)調(diào)整中央和地方收入劃分。結(jié)合全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)，實(shí)行中央與地方增值稅收入“五五分享”。將出口退稅增量改為全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，明確證券交易印花稅全部為中央收入。中央對(duì)地方不再實(shí)行消費(fèi)稅和增值稅增量返還，改為實(shí)行定額返還。
改革完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。逐年提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政政策，建立健全激勵(lì)機(jī)制。
四、財(cái)稅體制改革在實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)
回顧40年的改革開放歷程，財(cái)稅體制改革已從經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫔罨母锏幕A(chǔ)性支柱性制度創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了強(qiáng)大動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，財(cái)政實(shí)力不斷壯大，全國(guó)財(cái)政收入由1978年的1132億元增長(zhǎng)到2017年的17.26萬億元。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，財(cái)政的公共性、公平性、公正性日益彰顯。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、應(yīng)對(duì)不同經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的財(cái)政宏觀調(diào)控體系形成并不斷完善，財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用顯著增強(qiáng)。40年來，財(cái)稅體制改革在實(shí)踐中不斷深化，積累的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。
必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化。“財(cái)”和“政”有機(jī)統(tǒng)一，所有財(cái)政工作都是貫徹落實(shí)黨中央路線方針政策的具體化，必須自覺維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，旗幟鮮明講政治。財(cái)稅體制改革要按照黨中央決策部署推進(jìn)，從思路醞釀、政策設(shè)計(jì)、方案出臺(tái)到落實(shí)落地，都要堅(jiān)決服從服務(wù)于黨和國(guó)家工作大局，確保改革各項(xiàng)工作始終堅(jiān)持正確政治方向。財(cái)稅制度安排要鮮明體現(xiàn)黨的宗旨，著力解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。
必須堅(jiān)持處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。按照使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的要求，把握好財(cái)政有所作為的邊界和重點(diǎn)作為領(lǐng)域，合理配置財(cái)政資源。既要遵循市場(chǎng)規(guī)律，善用市場(chǎng)機(jī)制解決問題；又要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把該管的事情管好管到位，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力。堅(jiān)持兼顧效率與公平，在提高效率的基礎(chǔ)上更加注重公平。
必須堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，中央的控制力和地方的活力缺一不可。既要從黨和國(guó)家全局高度，充分保障中央宏觀調(diào)控、推進(jìn)重大改革、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，又要充分考慮地方利益和分級(jí)管理需要，兼顧好、保障好地方利益，調(diào)動(dòng)地方推進(jìn)改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。
必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)。財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，核心內(nèi)容是利益調(diào)整，推進(jìn)改革要把握好“穩(wěn)”與“進(jìn)”的辯證統(tǒng)一。要堅(jiān)持“穩(wěn)”，充分考慮既有利益格局及各方面承受能力，平衡好有關(guān)方面的關(guān)系，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定。在此前提下，積極尋求“進(jìn)”，把握好改革舉措出臺(tái)的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，穩(wěn)扎穩(wěn)打、確保實(shí)效。
五、在新的歷史起點(diǎn)上加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度
站在新的更高起點(diǎn)上，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，立足于服務(wù)黨和人民事業(yè)，立足于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足于發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用，加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代財(cái)政體系。
構(gòu)建以共享稅為主的中央地方收入分配格局。在保持現(xiàn)有中央地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，加快稅制改革，健全地方稅體系，合理劃分中央和地方收入范圍，形成財(cái)力協(xié)調(diào)的中央和地方財(cái)政關(guān)系。
加快劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。加快工作進(jìn)度，盡快制定出臺(tái)相關(guān)領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。在擬定方案時(shí)，充分考慮我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)，可確定在一段時(shí)期內(nèi)中央與地方共同財(cái)政事權(quán)稍多一些，使之同中央與地方收入劃分相適應(yīng)。主要領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任大體劃分清楚后，配套相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付制度，有力促進(jìn)中央與地方權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
優(yōu)化中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。完善后的轉(zhuǎn)移支付制度要體現(xiàn)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，符合轉(zhuǎn)移支付的屬性功能，有利于發(fā)揮中央調(diào)控作用，并同中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分相銜接，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。
健全財(cái)政收支預(yù)算管理。切實(shí)落實(shí)預(yù)算管理制度改革成果，加強(qiáng)政府預(yù)算統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范收入預(yù)算管理，強(qiáng)化中央部門預(yù)算的約束作用，防止和糾正地方脫離實(shí)際出臺(tái)支出政策，積極推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)基金精算平衡，打通政府預(yù)算、資產(chǎn)、債務(wù)管理鏈條，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡和中期財(cái)政規(guī)劃管理，硬化預(yù)算約束作用，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，推動(dòng)各級(jí)政府全面履職盡責(zé)。
全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，將績(jī)效管理深度融入預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督全過程，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。
以上改革到位后，將有力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供強(qiáng)有力的制度保障。
