【摘要】行政不作為一旦演變成地方政府的“虛假勤政”，其危害性遠(yuǎn)甚于懶政怠政，因為美好的表面往往會使人民群眾忽視不負(fù)責(zé)任的本質(zhì)。該現(xiàn)象不是國家對懶政怠政類行政不作為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的后果，實際上源于行政組織運行內(nèi)在規(guī)律。要矯治“虛假勤政”，需從“個人—規(guī)范—績效”三個層次著力，即強化公務(wù)員責(zé)任意識，推動行政程序規(guī)范化法治化，推行績效管理。
【關(guān)鍵詞】“虛假勤政” 地方政府 績效 管理 【中圖分類號】C936 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
針對各地群眾深惡痛絕的懶政怠政等行政不作為現(xiàn)象，黨中央專門下發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等文件進(jìn)行專項治理，中紀(jì)委在巡視的過程中也將其作為打擊重點。經(jīng)過幾年努力，形勢有了很大改觀。然而，2018年4月，習(xí)近平總書記在湖北考察時敏銳地洞察到“當(dāng)前形式主義、官僚主義依然突出，又有新的表現(xiàn)形式”。這實際上是警告我們，地方政府的行政不作為又出現(xiàn)了新苗頭。
一些地方的不作為呈現(xiàn)出一種看似勤政的“精致”模式，即“虛假勤政”現(xiàn)象
在傳統(tǒng)印象中，“一杯清茶一支煙，半張報紙看半天”的磨洋工，或者“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的故意刁難，才屬于行政不作為，而那些忙忙碌碌、緊緊張張、馬不停蹄的工作方式一定屬于“為人民服務(wù)”做派。然而，從筆者組織的“我國地方政府效率現(xiàn)狀”課題組在全國部分地區(qū)調(diào)研結(jié)果來看，目前在一些地方出現(xiàn)了一種新型的行政不作為現(xiàn)象，它超越了過去“懶政”“怠政”的“粗糙”形式，呈現(xiàn)出一種看似勤政的“精致”模式，即“虛假勤政”現(xiàn)象。
在“虛假勤政”模式中，地方政府一改過去“庸”“懶”“散”的行事方式，有些部門中的公務(wù)人員在每天8小時工作時間內(nèi)都忙忙碌碌，似乎有干不完的活，甚至要靠加班加點來處理事務(wù)，“白加黑，五加二”是常有的事。表面看來，這種工作方式非常符合我國傳統(tǒng)行政文化所倡導(dǎo)的“鞠躬盡瘁、死而后已”的奉獻(xiàn)精神，往往會贏得一片贊譽。然而，從管理的科學(xué)性而言，無論懶懶散散還是忙忙碌碌，都只是一種工作模式，最終能否實現(xiàn)行政目標(biāo)、滿足人民群眾對公共服務(wù)的需求，才是行政工作的落腳點。懶懶散散的工作方式固然不能形成人民滿意的結(jié)果，而看似完美的行政方式與行政過程，也未必能。
從調(diào)研結(jié)果來看，經(jīng)過中紀(jì)委、各級紀(jì)委的“治庸除懶”，在各地懶懶散散式的行政不作為現(xiàn)象幾乎絕跡的情況下，產(chǎn)生了一種形式主義的新變種，而群眾對那些忙忙碌碌的“虛假勤政”的反感與日俱增。他們認(rèn)為，“只打雷不下雨”甚至比“不打雷不下雨”的危害性更大，因為它以勤政的表象蒙蔽了上級部門和領(lǐng)導(dǎo)，甚至變成了一種“勤政”表演，最終受傷害的還是人民群眾。這種行政不作為逐漸演變成地方政府的一種新型行政之“惡”，其危害性遠(yuǎn)甚于“懶政”“怠政”，因為美好的表面往往會使人民群眾忽視不負(fù)責(zé)任的本質(zhì)。
“虛假勤政”源于一些責(zé)任意識欠缺的公務(wù)人員以凸顯行政“形式與過程”來回避令人不滿的行政結(jié)果
扎扎實實搞形式、忙忙碌碌走過場式的“虛假勤政”，將行政形式、行政過程當(dāng)成了行政管理與公共服務(wù)的目標(biāo)，以形式“完美”代替了為人民服務(wù)的公共責(zé)任，產(chǎn)生了嚴(yán)重的目標(biāo)錯置問題。而要根除“虛假勤政”，就需要對癥下藥，找到其產(chǎn)生的根源。
從表象上來看，它似乎是國家對“懶政”“怠政”類行政不作為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的后果，但實際上其產(chǎn)生源于行政組織運行內(nèi)在規(guī)律。如圖1所示，無論中央政府還是地方政府，無論東方政府還是西方政府，行政管理都是一個客觀的系統(tǒng)過程，包括需求—投入—生產(chǎn)—結(jié)果4個基本環(huán)節(jié)。
為人民服務(wù)的組織，行政管理的需求來自于人民的期望，而要將人民的期望落到實處，首先需要投入人力資源、財力資源（財政資金）、物力資源等物質(zhì)性要素。由于政府的科層制特征，投入因素實際上還應(yīng)該包含上級的要求，這些要求可能是法律、制度、規(guī)定，也可能是依據(jù)它們的精神所做的口頭指示。此外，投入因素中還有一個特殊的要素“人民期望”，它既是需求要素的轉(zhuǎn)化，又不完全等同于需求因素中的“人民期望”，投入要素的“人民期望”是指經(jīng)過法定程序，由權(quán)力機關(guān)“篩選”出的應(yīng)該由政府在特定時段內(nèi)優(yōu)先滿足的“人民期望”，比如我國確定的“三步走”戰(zhàn)略、全面建成小康社會戰(zhàn)略等。
在投入進(jìn)入政府部門之后，政府就需要因之完成各種納入實施范圍的人民需求和上級要求，這就是行政管理的“形式與過程”階段。要完成這些任務(wù)，政府首先需要分解任務(wù)到不同的職能部門：把需要從事的管理活動分解到職能部門去，職能部門然后再按照事項、活動的性質(zhì)分配到專業(yè)處室去。這還只是完成任務(wù)的第一步，真正要落實這些工作，還需要確定不同工作流程并根據(jù)流程展開行政管理與公共服務(wù)工作。政府的“流程”包括“專業(yè)職能流程”和“多職能協(xié)同的整體流程”，前者是政府管理中最常見的流程，比如計生、戶口登記、企業(yè)報稅等工作都以專業(yè)職能的形式存在，這些工作的實施需要依賴于較為確定的職能程序；后者是為了避免行政管理的“碎片化”而展開的“多職能協(xié)同管理的整體流程”，它是行政管理實踐中政府必須作為一個整體來處理一系列事項的表征，是塑造“整體性政府”“協(xié)同性政府”所必須的，比如某幾個政府部門聯(lián)合開展接訪、進(jìn)行招商等就屬于整體型流程。按照流程確定的時間節(jié)點、權(quán)力限度、資源范疇將兩類流程實施的過程，也就是群眾肉眼所觀察到的“行政管理”。
只有到了“結(jié)果”環(huán)節(jié)，行政管理的一個完整過程才算結(jié)束。一般而言，負(fù)責(zé)任、為人民服務(wù)、追求績效的政府都會在前三個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)預(yù)期的管理目標(biāo)，達(dá)到理想的結(jié)果，滿足人民的需求，為人民帶來幸福，這就是“結(jié)果”環(huán)節(jié)需要完成的任務(wù)。正是由于結(jié)果的重要，世界上至今方興未艾的“新公共管理運動”才大張旗鼓地提出了“結(jié)果導(dǎo)向”的改革方向，呼吁各類公共組織都應(yīng)該以產(chǎn)生績效結(jié)果為目標(biāo)，而非將精力浪費在無休止的行政過程上。然而，在現(xiàn)實社會中，行政結(jié)果往往受制于多方面的約束，一方面，特定的行政管理活動未必一定能夠產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果；另一方面，行政結(jié)果經(jīng)常具有兩面性，除了對部分群眾有利外，還可能會妨礙部分群眾利益。在這種情況下，為了不“惹禍上身”，避免被“結(jié)果問責(zé)”，一些不負(fù)責(zé)任的政府工作者便淡化行政管理結(jié)果環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)而強調(diào)行政形式、行政過程的重要性。
行政形式與過程更容易吸引社會關(guān)注，因為它首先可以向社會展示政府工作的過程，以具象化的形式，形成“扎實工作”“兢兢業(yè)業(yè)”的視覺沖擊，塑造“門好進(jìn)、臉好看、話好聽”的工作形象。另外，它以貫徹部門“三定”、確定法定程序的形式向社會展示了依法行政的形象，滿足了人民群眾“領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭守法”的樸素要求，為政府增添了美譽度。在這種情況下，政府中的一些責(zé)任意識、服務(wù)意識欠缺的公務(wù)人員，就會選擇以突顯行政形式與過程的方式來回避無法實現(xiàn)的行政結(jié)果，或者行政結(jié)果不令人滿意的問題，這是一種既能夠避責(zé)又能夠顯功的“兩全其美”的做法，其產(chǎn)生符合行政組織運行的基本規(guī)律。
我國一些地方政府中存在的“虛假勤政”問題，實際上就屬于對這種避責(zé)與顯功規(guī)律的活學(xué)活用，它通過形式上“完美無瑕”來回避形成行政結(jié)果，以此躲避因結(jié)果不佳而可能導(dǎo)致的問責(zé)與追責(zé)，在此基礎(chǔ)上，行政人員以“勤政”的表面功夫贏得自身職業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。正如習(xí)近平總書記所洞察的，這種變體的形式主義，“實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題”。就行政科學(xué)性而言，“政績觀錯位”“責(zé)任心缺失”無疑是指政府機構(gòu)、行政人員不以結(jié)果為導(dǎo)向，僅專注于形式與過程的避責(zé)式行政管理行為。
每一級政府、每一個公務(wù)員，都應(yīng)該與“虛假勤政”這種形式主義作斗爭
搞形式主義，勢必造成人力、物力、財力和時間的浪費，助長弄虛作假、投機取巧的心理和好大喜功的浮夸作風(fēng)，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的威信。作為人民的公仆，每一級政府、每一個公務(wù)員，都應(yīng)該與“虛假勤政”這種形式主義作斗爭，找到矯治這種弊病的方法。
首先，強化公務(wù)員責(zé)任意識，通過鼓勁與約束相結(jié)合的制度將責(zé)任意識剛性化。“虛假勤政”產(chǎn)生的個體根源在于公務(wù)人員責(zé)任意識淡漠，不盡力去實現(xiàn)群眾訴求，形成行政結(jié)果，而采用看似勤謹(jǐn)?shù)?ldquo;勞碌”方式來躲避責(zé)任。要根除這種弊病，就需要在招錄公務(wù)員的過程中，遴選責(zé)任心強的人員，而一旦公務(wù)員已經(jīng)進(jìn)入政府系統(tǒng)，就需要通過制度來保證他們具有責(zé)任心、實現(xiàn)責(zé)任心。這就要建立鼓勵干事與約束避責(zé)相結(jié)合的鼓勁與約束制度，在某種程度上，公務(wù)人員避責(zé)源于自我職業(yè)保護，這與我們?nèi)鄙俟膭顒?chuàng)新、鼓勵干事的制度不無關(guān)系，未來需要以制度的形式減輕公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的壓力。在制度明確之后，依然推行“虛假勤政”的人員就可以通過制度對其進(jìn)行約束和問責(zé)。
其次，推動行政程序規(guī)范化、法治化，嘗試在特定地方或者特定職能領(lǐng)域頒行行政程序法。“虛假勤政”的產(chǎn)生在于過分強調(diào)了行政管理過程中的“形式與過程”環(huán)節(jié)，但此環(huán)節(jié)確實屬于政府管理的最關(guān)鍵一環(huán)。“形式與過程”類似于企業(yè)管理中的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，只有通過它才能將人、財、物結(jié)合起來，才能將群眾訴求在某個部門或者某幾個部門實現(xiàn)出來，從而產(chǎn)生行政結(jié)果，實現(xiàn)群眾目標(biāo)。但由于之前我國行政管理標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，這個環(huán)節(jié)的工作缺乏規(guī)范性、法定性，以至于產(chǎn)生了一批“能人官吏”，他們根據(jù)自己喜好隨意推行行政程序，破壞了依法行政的原則。為了矯正這種不足，各地開始大力推行“痕跡管理”，凸顯行政管理中的“形式與過程”環(huán)節(jié)。這對教化“能人官員”等驕橫分子起到了巨大的推進(jìn)作用，但副作用就是滋生了“虛假勤政”問題。要解決這個問題，就需要推行政府管理的標(biāo)準(zhǔn)化模式，嘗試對各部門進(jìn)行職能梳理，編制出詳盡的分工表及每個崗位所必須遵守的“完整流程”和“簡易流程”細(xì)則，讓公務(wù)員明晰自己每一天、每一步的工作內(nèi)容。這種標(biāo)準(zhǔn)化管理實際上有助于推動我國行政程序法的建設(shè)，但在全國行政程序法尚未出臺的情況下，我們可以嘗試在個別地域（比如深圳、廈門）、個別職能領(lǐng)域（比如財政、教育）推動管理標(biāo)準(zhǔn)化，并將這些標(biāo)準(zhǔn)化成果上升為當(dāng)?shù)鼗蛘咴撀毮茴I(lǐng)域的“行政程序法”。
最后，以結(jié)果導(dǎo)向的績效管理取代形式導(dǎo)向的“痕跡管理”，推行“績效巡視”。與上一個問題相關(guān)聯(lián)，“虛假勤政”之所以能夠存在，就在于我國行政程序規(guī)范性的缺失，而一旦在推行行政管理標(biāo)準(zhǔn)化之后，就不應(yīng)再囿于行政管理的“形式與過程”環(huán)節(jié)，而應(yīng)該將目標(biāo)轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向。矯治“虛假勤政”的根本方式就是推行結(jié)果導(dǎo)向的績效管理，以績效結(jié)果為目標(biāo)，而非將時間、資源浪費在過程管理或“痕跡管理”之中。要使得結(jié)果導(dǎo)向的管理剛性化，還需要在監(jiān)督機制上下功夫。未來可以參照“績效審計”的做法，推行“績效巡視”，對于那些沒有產(chǎn)生良好結(jié)果，但看上去卻“兢兢業(yè)業(yè)”“忙忙碌碌”“勤勤懇懇”的行政管理行為進(jìn)行問責(zé)，追究它們不產(chǎn)生結(jié)果（績效）的責(zé)任，這也就是世界范圍內(nèi)正在推廣的“績效問責(zé)”的普遍做法。
總之，在解決“虛假勤政”問題中，“個人—規(guī)范—績效”是一個有機整體，具有一定的遞進(jìn)關(guān)系，只有公務(wù)員個人的責(zé)任意識有了保障，標(biāo)準(zhǔn)化、法制化的規(guī)范才能起作用，而規(guī)范的建立是結(jié)果導(dǎo)向的前提，因為所有違反規(guī)范的結(jié)果，哪怕具有一定的社會價值，也有著違法亂紀(jì)的“原罪”，不屬于人民期望的結(jié)果。
（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“基本公共服務(wù)均等化實施效度和實現(xiàn)程度研究”（項目編號：18JZD047）階段性成果】
責(zé)編/張忠華 美編/于珊
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