【摘要】當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革面臨諸如“三權(quán)分置”的法律保障還不完善、“三權(quán)分置”改革進(jìn)展還不均衡、“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管還不健全等問(wèn)題。應(yīng)建立健全“三權(quán)分置”改革相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)合作、強(qiáng)化“三權(quán)分置”改革后的監(jiān)管工作，以加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革步伐。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地 “三權(quán)分置” 土地流轉(zhuǎn)
【中圖分類號(hào)】F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要保障。在“三權(quán)分置”下，農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以發(fā)揮各自的功能，從而進(jìn)一步完善農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)揮生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力的促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)更加靈活高效的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式。但是現(xiàn)階段，在加快推進(jìn)“三權(quán)分置”改革進(jìn)程中，仍然有許多問(wèn)題需要認(rèn)真研究與解決。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是中國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新
改革開(kāi)放之初，我國(guó)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在集體所有制屬性下，由農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。但是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，以農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》文件中，中央政府首次提出了農(nóng)村土地權(quán)能的“三權(quán)分置”，即將土地權(quán)能分為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。至此，加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，成為各級(jí)地方政府和農(nóng)業(yè)部門(mén)的重中之重。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的核心是所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，在土地集體所有的大前提下，確保農(nóng)戶的承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定，并通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，其主要目的是要解決所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，鞏固并完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)好集體、農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，達(dá)到土地資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)要素市場(chǎng)化流動(dòng)、加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，一方面，豐富和完善了新時(shí)代農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，在保障集體和農(nóng)戶利益的前提下，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供了制度支撐，使農(nóng)業(yè)發(fā)展煥發(fā)出了更加持久的生機(jī)和活力。另一方面，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開(kāi)辟了具有中國(guó)特色的發(fā)展道路，能夠吸引更多的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，使土地這個(gè)基本生產(chǎn)要素達(dá)到了最優(yōu)配置，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境提升、農(nóng)戶致富的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時(shí)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”還創(chuàng)新發(fā)展了社會(huì)主義“三農(nóng)”理論。農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)戶承包權(quán)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，既可以增加農(nóng)戶的收入，又發(fā)揮了市場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)力的促進(jìn)作用，不僅體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，還為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)提供了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義“三農(nóng)”理論支撐。
正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中遇到的困難
“三權(quán)分置”的法律保障還不完善。雖然“三權(quán)分置”改革已經(jīng)全面展開(kāi)，但是與之相配套和適用的法律法規(guī)尚未完善，立法和司法解釋的滯后導(dǎo)致了個(gè)別法律法規(guī)條款阻礙了“三權(quán)分置”的改革。許多現(xiàn)行法律法規(guī)，最初形成于上個(gè)世紀(jì)八十年代，與現(xiàn)今的法律環(huán)境有很大差異。近年來(lái)，我國(guó)雖然十分重視相關(guān)法律法規(guī)的不斷修改和完善，發(fā)布了一系列的司法解釋，但還未能及時(shí)滿足農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展需要。這類法律法規(guī)上的沖突和不完善，在一定程度上制約了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)和發(fā)展。
“三權(quán)分置”改革進(jìn)展還不均衡。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革成功的前提是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記。而早在2009年，我國(guó)就確定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，于2015年又新增了9個(gè)整省推進(jìn)的試點(diǎn)，并計(jì)劃于2020年完成全國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的整體推進(jìn)。但是，全國(guó)各地進(jìn)展并不均衡，個(gè)別地區(qū)的確權(quán)登記和改革較為滯后。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，各地區(qū)在確權(quán)登記的經(jīng)費(fèi)投入上差異較大。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作涉及到的耕地面積大，農(nóng)戶數(shù)量多、時(shí)間跨度長(zhǎng)，無(wú)論是工作量還是工作難度原因，都需要加大成本投入，而這部分投入是中央給予部分補(bǔ)貼，缺口由地方政府逐級(jí)承擔(dān)。這給一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的財(cái)政支出帶來(lái)了較大壓力，經(jīng)費(fèi)投入不足直接影響了土地確權(quán)登記工作的進(jìn)度。另一方面，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的宣傳動(dòng)力不夠。由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)面積廣闊，村民的文化程度普遍不高，對(duì)于確權(quán)登記工作很難形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。而一些基層政府，僅采取簡(jiǎn)單的政策宣傳，缺少同農(nóng)民深入的溝通交流。這就導(dǎo)致在具體工作中經(jīng)常會(huì)遇到不理解、不支持的村民，影響了確權(quán)工作的進(jìn)度和質(zhì)量，也在一定程度上拖慢了“三權(quán)分置”改革進(jìn)度。
“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管還不健全。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，確保了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但同時(shí)也創(chuàng)設(shè)了監(jiān)管任務(wù)。一些地方政府為了保障種植和擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，采取行政手段推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致部分流轉(zhuǎn)土地的利用率不高。一些經(jīng)營(yíng)者由于盲目進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，缺乏相應(yīng)的知識(shí)和技能，甚至出現(xiàn)虧損。更有部分土地，在流轉(zhuǎn)后被用于非糧食和非農(nóng)領(lǐng)域，影響了我國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這些都迫切需要進(jìn)一步健全和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管。
加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的治理對(duì)策
健全“三權(quán)分置”改革的法律和制度。新的歷史時(shí)期，各相關(guān)部門(mén)要圍繞“三權(quán)分置”改革加強(qiáng)理論研究，形成統(tǒng)一的理念認(rèn)識(shí)，厘清“三權(quán)”的關(guān)系和邊界，做好《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律的修訂和完善工作；要繼續(xù)加強(qiáng)“三權(quán)分置”改革的制度建設(shè)，及時(shí)做好政策解讀，提高政策的剛性和權(quán)威；要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，堅(jiān)持土地集體所有制不變，農(nóng)戶穩(wěn)定承包權(quán)，市場(chǎng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的原則，最大限度地保障三方的合法權(quán)益；要盡快建立健全促進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的政策體系，通過(guò)投入、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等政策扶持，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，使“三權(quán)分置”改革取得理想的效果。
相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)合作，統(tǒng)籌推進(jìn)“三權(quán)分置”改革。各級(jí)地方政府和相關(guān)部門(mén)要在加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中形成合力。首先，相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)政策宣傳和解釋工作，正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系，通過(guò)深入農(nóng)戶進(jìn)行耐心細(xì)致解答，使廣大農(nóng)民了解“三權(quán)分置”改革，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，打消思想上的顧慮。其次，政府部門(mén)要強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，加大資金的支持力度，強(qiáng)化資金管理，確保?？顚Ｓ?。再次，相關(guān)部門(mén)要開(kāi)展合作建立規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，健全管理服務(wù)體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，建立合同檔案管理，提供履約保證服務(wù)，整合零散資源，發(fā)揮土地的最大效益。最后，要加強(qiáng)對(duì)“三權(quán)分置”改革的指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)、復(fù)制、推廣試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決“三權(quán)分置”改革中出現(xiàn)的問(wèn)題。
強(qiáng)化“三權(quán)分置”改革后的監(jiān)管工作。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中，要始終堅(jiān)持土地的集體所有權(quán)原則，保障集體成員對(duì)土地的承包、監(jiān)督等權(quán)利，這是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度；要切實(shí)保障農(nóng)戶的承包權(quán)，讓農(nóng)戶放心參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；要加強(qiáng)對(duì)非農(nóng)企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，明確土地用途的限制；要加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，根據(jù)不同的土地用途限制流轉(zhuǎn)面積，防止出現(xiàn)大規(guī)模的土地非糧化；要調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)用途監(jiān)管的積極性，通過(guò)建立健全民主議事制度，確保土地在允許的范圍內(nèi)使用。另外，為了提高監(jiān)管的有效性，相關(guān)部門(mén)要構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的“三權(quán)分置”改革評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)、各部門(mén)的考核評(píng)價(jià)，充分調(diào)動(dòng)其積極性，發(fā)揮整體合力。
（作者為山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師）
【注：本文系2017年度山西省軟科學(xué)研究計(jì)劃一般項(xiàng)目“山西省鄉(xiāng)村治理視閾下農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017041031-1）的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①呂文燕：《農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置》，《中北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第1期。
責(zé)編/賈娜 美編/宋揚(yáng)
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