【摘要】美國社會政治文化的一些特點直接影響了美國社會福利體制的構(gòu)建，后者所表現(xiàn)出的一些制度性缺憾也恰是美國貧困問題突出的重要原因。與大多數(shù)西方國家相比，美國的社會福利體制表現(xiàn)出起步晚、保護水平低、不全面、市場化水平高的特點。美國人根深蒂固的有限政府觀念也深刻地影響了美國人對政府應(yīng)對貧困責(zé)任的理解。
【關(guān)鍵詞】美國 貧困問題 政治動因 【中圖分類號】D73 【文獻標(biāo)識碼】A
美國社會保障體制起步晚、不完善
在現(xiàn)代社會，貧困問題的表現(xiàn)及其應(yīng)對往往直接受制于一國經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會福利體制的效能。作為西方經(jīng)濟最發(fā)達國家的美國，其貧困問題卻表現(xiàn)得更為突出，這與其社會福利體制構(gòu)建中的一些觀念和制度特征不無關(guān)系。與大多數(shù)西方國家相比，美國的社會福利體制明顯表現(xiàn)出起步晚、保護水平低和不全面、市場化水平高的特點。這些都直接影響了美國在貧困問題上的公共政策效能。
與歐洲國家相比，美國針對貧困問題的現(xiàn)代社會政策的建立和發(fā)展明顯表現(xiàn)出相對滯后的特征。西方國家的現(xiàn)代社會政策是在應(yīng)對伴隨工業(yè)化進程而突出的貧困問題的過程中建立和發(fā)展起來的。這一進程從19世紀(jì)中后期相繼開始，進入20世紀(jì)后迅速擴展，到20世紀(jì)50年代，覆蓋全面的福利國家體系大多已經(jīng)成型。可在美國，除個別政策外，20世紀(jì)初，政府的整個社會支出聊勝于無。此后，大體經(jīng)歷了三次大的社會改革運動，美國才逐步建立起了相對成型的公共救助體系。20世紀(jì)初的進步主義運動推動了一些進步的社會改革，但它們主要體現(xiàn)在地方層次。20世紀(jì)30年代聯(lián)邦層次的公共救助政策和立法得以推進，雖然1935年美國確立了全國性的社會保險和公共救助計劃，但南部非洲裔農(nóng)業(yè)工人被排除在該體系之外。20世紀(jì)60年代的“對貧困宣戰(zhàn)”運動中，聯(lián)邦政府在公共救助中的作用擴大，這也是迄今為止美國的公共救助體系發(fā)展最快、覆蓋范圍最為廣泛的時期。
美國對貧困者的制度保護不足
除去這種滯后因素，美國公共救助政策體系本身的一些特點也顯示了對貧困者的制度保護不足。首先，缺少普遍性，保護水平低。西方國家的社會福利制度建設(shè)存在兩種取向，一種是遵循普遍主義的原則，即強調(diào)社會保護的普遍性，以及在保護水平和方式上體現(xiàn)對人的尊嚴(yán)的保護原則。這種保護更體現(xiàn)了歐洲學(xué)者們所稱的“社會權(quán)利”。另一種則是強調(diào)福利的嚴(yán)格資格條件，以及維持生存的低水平保護原則。歐洲大多數(shù)國家體現(xiàn)了前者的趨勢，與之相對，美國的社會福利計劃更突出的是后者。在美國，除了對老人的社會保護帶有一定的普遍性外，眾多的社會福利計劃是帶有嚴(yán)格資格條件限制的，即是根據(jù)一定的經(jīng)濟狀況調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)來確定的，保護水平較低。而且，除了嚴(yán)格的資格條件外，一些福利計劃的提供方式明顯帶有對其救助對象的不信任和歧視。如食品券的提供方式實際顯示了對貧困者個人道德和能力的懷疑。
總體來看，相比其他西方發(fā)達國家，美國的社會福利體制在突出經(jīng)濟競爭的同時，更傾向于一種社會的弱保護。而在20世紀(jì)70年代以后，美國的社會福利體制變化進一步強化了這種弱保護的趨向。一方面，既有的公共救助政策突出了從現(xiàn)金救濟向?qū)嵨锞葷霓D(zhuǎn)變趨向，非現(xiàn)金的商品和服務(wù)援助占政府總貧困支出的比值大幅增長，但總的公共救助支出增幅卻非常有限。另一方面，進一步強化了“工作福利制”的趨向，即通過更嚴(yán)格的資格條件和減少福利保護水平和受益時間的方式，迫使貧困者減少對公共政策的依賴。1996年的社會福利改革計劃是這種做法的典型表現(xiàn)。但在經(jīng)濟動蕩的背景下，這種政策體系應(yīng)對貧困乏力的特征也會盡顯。美國也是西方國家少有的缺乏全面醫(yī)療保險的國家，在奧巴馬政府醫(yī)改之前，除醫(yī)療保健計劃和醫(yī)療補助計劃外，實際至少有六分之一以上的美國人沒有任何醫(yī)療保險。
其次，政策制定中存在明顯的受益不平等。這首先是由于公共救助體系管理的分散化所致。在美國的聯(lián)邦制權(quán)力結(jié)構(gòu)下，社會政策的制定和執(zhí)行的權(quán)力歸屬為州和地方而非聯(lián)邦政府。從歷史上看，它制約了美國發(fā)展統(tǒng)一的社會政策。即便是在聯(lián)邦政府職能擴大的背景下，雖然由聯(lián)邦推行的統(tǒng)一的社會政策增多了，但眾多的社會計劃實際是由聯(lián)邦和地方共同承擔(dān)的。即便是一些由聯(lián)邦提供資助的項目，具體的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行卻取決于各州，如針對撫養(yǎng)兒童的家庭扶助計劃以及針對貧困者和殘疾人所提供的醫(yī)療補助計劃。因而在矯正貧困問題的一系列政策問題上，諸如最低工資、福利的資格條件以及救助水平，各州之間標(biāo)準(zhǔn)不一，貧困者能夠獲得的公共救助機會和水平是不等的。一些富裕州的社會保護水平明顯高于其他州。
除了這種有形的受益不平等，美國的社會政策事實上還存在著明顯的無形不平等。作為現(xiàn)代社會最重要的社會問題，貧困問題不是孤立的。在美國，它尤其與種族問題相聯(lián)。歷史上，種族歧視是阻礙美國發(fā)展統(tǒng)一的社會政策體系的一個長期因素。時至今日，面對非洲裔美國人的貧困率明顯高于白人的事實，美國社會的認(rèn)識分歧依然很大。但在推進“工作福利制”的改革中，美國的主流媒體以及決策者顯然更多強調(diào)了某種生活方式（如單親家庭，而黑人中的單親家庭明顯高于白人群體）對貧困的影響?？蔁o論是從貧困問題的嚴(yán)重性還是從福利支出負(fù)擔(dān)的角度來看，單親家庭的問題并非當(dāng)時美國貧困問題的關(guān)鍵問題。顯然，一些特定的弱勢群體（非洲裔美國人和單親家庭中的婦女）承受了更大的改革負(fù)擔(dān)。
再次，更為強調(diào)市場的作用。自由主義觀念的根深蒂固也反映在了美國的社會政策中，這既體現(xiàn)在對政府作用的天然懷疑上，也體現(xiàn)為在一些社會服務(wù)中更為強調(diào)市場的作用。盡管過去一個時期西方國家的福利國家改革不同程度地在模仿美國式的市場化做法，但社會政策的市場化未必能夠滿足社會政策特有的“社會”目標(biāo)，甚至也未必是有效的。美國醫(yī)療保險制度中的突出問題也說明了這一點。美國是西方國家中少有的依賴市場而避免政府強制保險的國家，大多數(shù)人的醫(yī)療保險是靠在職企業(yè)提供的。盡管奧巴馬的醫(yī)改遭遇了美國保守主義力量的強大抵制，但此前美國的醫(yī)療狀況卻是：美國政府的醫(yī)療支出占其財政支出的比重在西方國家中雖然是較低的，但美國整個社會的醫(yī)療支出占國民生產(chǎn)總值的比重卻位居最高之列，可同時美國卻有六分之一以上的人沒有任何醫(yī)療保險。在西方國家中，依賴市場化的美國醫(yī)療保險制度既沒有滿足平等的要求，同時也是無效和浪費的。
強調(diào)貧困問題的個人責(zé)任是美國社會在貧困觀念上的一個重要特征
美國社會福利體制的滯后和社會保護的不全面實際也是美國政治文化在貧困問題上的一種反映。在貧困問題上，美國社會顯示出了矛盾的特點。一方面，大量改善性的公共政策和私有慈善活動顯示了美國人對貧困者的同情；但另一方面，人們又往往無情地對待一些需要幫助的人。表現(xiàn)在制度上，美國的福利體制表現(xiàn)出了其懲罰性和慷慨性并存的特點。有學(xué)者用“勉強的福利國家”來表示這一體制。對貧困問題的個人責(zé)任的強調(diào)、對“值得幫助的人”和“不值得幫助的人”兩類群體的區(qū)分以及對政府社會責(zé)任的理解直接影響了這一體制的構(gòu)建。
強調(diào)貧困問題的個人責(zé)任是美國社會在貧困觀念上的一個重要特征。美國是一個移民國家，其早期的移民文化以及建國后的特殊歷史環(huán)境深深影響了美國主流社會的貧困觀念。美國的早期移民大多來自歐洲的中下層，這些自立的個人更為相信每個人都可以獲得經(jīng)濟成功。早期的殖民者由此認(rèn)為，除了身體能力外，貧困往往是一個人道德缺陷的結(jié)果。早期的殖民者以及建國初期的美國沿襲了英國的濟貧法傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)的認(rèn)知前提也是把貧困主要視為個人道德問題而非社會問題，濟貧法也因此往往對救濟對象帶有懲罰性要求。建國后美國疆土向西部的急劇擴張在滿足人們對土地的需求的同時，也強化了白人主體的這一觀念。
強調(diào)貧困問題的個人責(zé)任作為一種根深蒂固的觀念一直影響了現(xiàn)代美國社會對貧困的認(rèn)知。但顯然，這一觀念最初更多反映的是美國早期社會中以白人為主體的社會觀念。盡管這一時期同時也是美國早期工業(yè)化時期，伴隨工業(yè)化進程的現(xiàn)代貧困現(xiàn)象也在顯現(xiàn)，一些力量開始強調(diào)貧困未必是個人道德缺陷的結(jié)果，但這種觀念往往被社會的主體力量所忽視。南北內(nèi)戰(zhàn)之后，美國的工業(yè)化進程加速，與該進程相聯(lián)的現(xiàn)代貧困問題也日益突出。但這一時期最主要的貧困問題集中于兩類群體：南部的貧困問題主要是南部農(nóng)業(yè)工人（即黑人）問題，他們雖然形式上獲得了解放，但卻尚未獲得基本的政治權(quán)利；而急速發(fā)展的北方城鎮(zhèn)中的貧困問題主要集中于大量的新移民之中。這些群體在美國社會政治生活中的長期弱勢地位意味著其訴求未能真正反映在美國的社會政策構(gòu)建中，甚至也沒有在美國大眾對貧困問題的認(rèn)知中得到充分反映。上述美國社會福利體制中的受益不平等實際也正是這一現(xiàn)實的反映。只是到了20世紀(jì)60年代，通過廣泛的民權(quán)運動，美國社會內(nèi)部嚴(yán)重的種族問題才得以從制度和觀念上得到重視。
與上述觀念相聯(lián)的是，美國的主流社會將實際的貧困問題區(qū)分為兩類。一類是與個人責(zé)任相關(guān)的貧困問題，另一類則是與個人責(zé)任不相關(guān)的問題。與前者相關(guān)的貧困者屬于“不值得幫助的人”，而與后者相關(guān)的則屬于“值得幫助的人”。具體而言，那些由于年老、疾病或身體殘疾的原因，即不是由于自身的過錯而貧困的人們被認(rèn)為是“值得幫助的人”。而那些有勞動能力的貧困者則被認(rèn)為是“不值得幫助的人”。美國的社會福利體制由此顯示了對兩類人的不同態(tài)度：對“值得幫助的人”所顯示的慷慨與大度，對“不值得幫助的人”所顯示出的吝嗇甚至蔑視。美國最早開始的聯(lián)邦政府計劃就是針對退伍軍人的救助，作為“值得幫助的人”，他們始終對其保持積極的態(tài)度?？蓪τ谀切┮騻€人生活方式（如單親家庭）而引起貧困的群體，政策方式卻極其苛刻。美國公共救助政策變化也突出了這一原則。1996年的福利改革法案，即“貧困家庭臨時援助”計劃（TANF），即禁止對一些“不值得幫助”的貧困者提供該計劃下的救助，例如一些還生活在自己父母家里的未成年母親，以及一些不愿與孩子的父親一起生活的母親等。
美國社會保障體系的弱保護原則的內(nèi)在動因
對貧困問題的個人責(zé)任的強調(diào)以及對兩類貧困群體的區(qū)別直接影響了美國公共救助的原則，這些原則決定了公共救助的福利水平及其提供形式。其中一個重要的原則就是強調(diào)社會政策的分配應(yīng)遵循垂直平等的原則。根據(jù)這一原則，那些需求更大的人應(yīng)該獲得比需求較小者更大的福利受益；提供福利不應(yīng)改變既有的收入分配格局；家庭在收入分配中的位置不應(yīng)因此改變，而且它們之間的距離也不應(yīng)過分壓縮。也就是說，福利的提供不應(yīng)改變?nèi)藗冊谏a(chǎn)結(jié)構(gòu)中的分配地位，即便可以通過福利來縮小收入差距，改變一部分人的貧困地位，但通過這種調(diào)整后，無工作者的實際收入不應(yīng)高于有工作者，納稅額較低者的實際收入不應(yīng)高于納稅額較高者的收入。這也解釋了美國社會保障體系的弱保護原則的內(nèi)在動因。
此外，美國人根深蒂固的有限政府觀念也深刻地影響了美國人對政府應(yīng)對貧困責(zé)任的理解。對政府尤其是聯(lián)邦政府的懷疑是這一觀念的重要特征，尤其是對于在美國社會中長期具有重要影響的保守主義力量來說更是如此。建國初期的美國人對利用任何公共資源幫助貧困者的行為都持懷疑態(tài)度。即使是在后來不得不承認(rèn)貧困問題中的社會責(zé)任后，為抑制社會問題，社會改革者求助的往往也不是國家，而是地方政府和非政府組織，包括教會。美國社會的這種地方主義的性質(zhì)嚴(yán)重阻礙了國家性的政策發(fā)展。20世紀(jì)30年代到60年代，雖然一度由于新政自由主義的主導(dǎo)地位，聯(lián)邦政府在處理社會問題中的功能顯著擴大，但此后的保守主義政治主導(dǎo)再一次突出了下放權(quán)力的原則，由此也進一步強化了政策的不平衡。而這一進程恰恰是在全球化的背景下發(fā)生的，它使得美國社會的貧困問題顯得更為突出。
美國社會政治文化的一些特點直接影響了美國社會福利體制的構(gòu)建，后者所表現(xiàn)出的一些制度性缺憾也是美國貧困問題突出的重要原因。它也表明，經(jīng)濟的發(fā)展并不自動導(dǎo)致社會平等的最大化，后者需要有特定的制度構(gòu)建保證。
（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）
【參考文獻】
①Bruce S.Jansen:The Reluctant Welfare State:American Social Welfare Policies——Past,Present,and Future,5th ediditon Thomson Brooks/Cole,2005.
責(zé)編/趙橙涔 美編/于珊
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