【摘要】黨內(nèi)法規(guī)的完善為處理“全面從嚴(yán)”和“寬容失敗”之間實(shí)際存在的矛盾和沖突提供了理論指引和制度基礎(chǔ)。在解決容錯糾錯機(jī)制運(yùn)行不暢甚至被虛置的問題時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)具有直接有效的制度優(yōu)勢。推動容錯糾錯機(jī)制的完善，要善于尋找其同干部考核、議事決策等制度的契合點(diǎn)。
【關(guān)鍵詞】容錯糾錯機(jī)制 黨內(nèi)法規(guī) 重大決策 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
目前，容錯糾錯機(jī)制建設(shè)呈現(xiàn)出“理論研究落后于地方探索，地方探索亟需理論提升”的特點(diǎn)。理論上，一些基礎(chǔ)性、共通性的難題亟待破解，其中最主要的是如何處理“從嚴(yán)”和“寬容”的張力；實(shí)踐中，容錯糾錯機(jī)制設(shè)計(jì)“單兵突進(jìn)”成效不大，亟需將其放到黨規(guī)和國法的“制度群”中思考。發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”的示范作用，是推動容錯糾錯機(jī)制建設(shè)的一條重要思路。容錯糾錯機(jī)制涉及面廣、改革的帶動力強(qiáng)，不僅可以作為推動干部管理體制改革的著力點(diǎn)，而且可以作為落實(shí)民主集中制、推動依規(guī)治黨和依法治國協(xié)調(diào)發(fā)展的有力推手。
黨內(nèi)法規(guī)制度的完善為處理好“全面從嚴(yán)”和“寬容失敗”之間的關(guān)系提供了制度基礎(chǔ)和理論指引
“全面從嚴(yán)”和“寬容失敗”非但不矛盾，而且二者相互促進(jìn)，相輔相成。全面從嚴(yán)治黨正是為了激發(fā)將改革進(jìn)行到底的熱情，從這個(gè)意義上來說，容錯糾錯機(jī)制的完善是全面從嚴(yán)治黨的題中應(yīng)有之義。之所以在實(shí)踐操作層面二者會產(chǎn)生矛盾和沖突，主要原因在于隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，以往制度上的漏洞和缺陷逐漸暴露出來。當(dāng)務(wù)之急是從完善相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制度入手，通過完善嚴(yán)密的制度在全黨營造一種勇于改革、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)姆諊?/p>
黨內(nèi)法規(guī)首先要在劃定容錯底線上起到示范作用，尤其是把黨委決策這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)范起來。目前，許多省市都出臺了關(guān)于容錯糾錯機(jī)制的規(guī)定。從形式上來看，主要是地方性法規(guī)，層次比較低，權(quán)威性不夠。在規(guī)定內(nèi)容上也存在一定的模糊性，程序不夠嚴(yán)密，可操作性不強(qiáng)。不少地方盡管出臺了規(guī)定，但是幾乎從未啟動過。因此，要讓容錯糾錯機(jī)制更加充分地發(fā)揮作用，需要以較高層次的黨內(nèi)法規(guī)來明確劃定容錯的底線和范圍，而且要做到使每一位黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部心中有數(shù)。
從已經(jīng)出臺的相關(guān)規(guī)定來看，目前主要是從動機(jī)、程序和危害性三者來判斷能否容錯。但是，這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在運(yùn)用過程中都存在一定的困難。由于決策者動機(jī)難以評判，容錯反而容易為那些“拍腦袋”決策、政績工程甚至貪腐行為文過飾非。由于缺乏細(xì)致周密的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，“群眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、會議討論決定”的決策程序容易被虛置，一些非法決策也容易披上程序合法的外衣。如果從社會危害性方面來評判，也存在一定的難度。有些錯誤決策的危害并不是在短期內(nèi)表現(xiàn)出來的，甚至短期內(nèi)還表現(xiàn)為靚麗的成績，但是卻為以后的發(fā)展埋下了隱患。因此，要明確容錯的底線，比較可行的方式是上級黨委或者政府事先明確授權(quán)，允許下級先行先試。在實(shí)行過程中出現(xiàn)了改革沒有達(dá)到預(yù)期效果甚至造成損失的情況，可以啟動容錯機(jī)制。各級黨委和政府必須嚴(yán)格按照“法無授權(quán)不可為”的原則，如果沒有明確授權(quán)，則不存在容錯的可能。
發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的示范效應(yīng)，規(guī)范容錯糾錯的運(yùn)行機(jī)制
黨中央多次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國法”，要求“把紀(jì)律挺在前面”。這表明黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該發(fā)揮好引領(lǐng)和帶動作用。同國家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)具有常備常用的特點(diǎn)，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面比國家法律更加直接和有效。容錯糾錯機(jī)制的初衷是為改革者兜底，要使這個(gè)作用得到充分發(fā)揮，關(guān)鍵在于規(guī)范權(quán)力的行使。
在各地方出臺的相關(guān)法規(guī)中，“程序合法”“不謀私利”“損失可以補(bǔ)救”等成為適用容錯的最基本的判定標(biāo)準(zhǔn)。“突發(fā)事件”“主動作為”“不可抗力”等成為容錯的主要構(gòu)成要素。“重大安全責(zé)任事故”“嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞”“重大群體性事件”一般被明確排除在容錯之外。這樣的規(guī)定看似嚴(yán)密，但是仍然需要進(jìn)一步細(xì)化，尤其是涉及到重大決策問題時(shí)，能否啟動容錯糾錯機(jī)制，還存在一定的爭議。一些學(xué)者提出重大決策不在容錯范圍之內(nèi)，這種建議在實(shí)踐中可能存在一定的問題。從目前出臺的關(guān)于重大決策的規(guī)定來看，重大決策范圍非常廣泛，而且很多領(lǐng)域正是改革的重點(diǎn)，是利益沖突的焦點(diǎn)，需要敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?ldquo;殺開一條血路”。在這個(gè)過程中，自然難免出現(xiàn)失誤。另外，一些地方規(guī)定除了重大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重環(huán)境破壞責(zé)任事故外，在改革創(chuàng)新活動中未達(dá)預(yù)期效果或造成負(fù)面損失的情況，如因不可抗力因素導(dǎo)致或在推動改革創(chuàng)新過程中無失職行為可以免于追究其責(zé)任。這樣的方式盡管明確指出了哪些不屬于容錯的范圍，但是還不能夠達(dá)到讓領(lǐng)導(dǎo)干部“心里有數(shù)”“心服口服”的效果。因此，在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，可以采用更加明確的負(fù)面清單的方式，明確列舉不適用容錯機(jī)制的事項(xiàng)。
為了解決容錯糾錯機(jī)制運(yùn)行不暢，配套措施不全的問題，需要在干部考核、巡視督查等工作中，輔之以容錯糾錯機(jī)制。就各地方出臺的法律法規(guī)來看，在實(shí)踐中基本上形成了“申請-核實(shí)-認(rèn)定-報(bào)備”為主要環(huán)節(jié)的實(shí)施機(jī)制，而且都規(guī)定了恢復(fù)名譽(yù)等配套措施。但是，也存在著制度設(shè)計(jì)不協(xié)調(diào)、受理主體權(quán)威性不高，甚至是制度虛置的情況。關(guān)于容錯機(jī)制的設(shè)計(jì)，比較合適的做法是采用“嵌入”的方式，增加職能而不是增設(shè)機(jī)構(gòu)。組織部門在考核干部、上級政府在督查重大事項(xiàng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)決策失誤和改革不達(dá)標(biāo)的情況，主要責(zé)任人可以申請啟動容錯機(jī)制。如果符合容錯的情形，則不影響對主要負(fù)責(zé)人的考核和評價(jià)，而且容錯的結(jié)果應(yīng)該向上一級組織備案。
探索容錯糾錯機(jī)制同民主集中制、干部選拔任用制度、巡視監(jiān)督制度等的契合點(diǎn)
十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，許多重要領(lǐng)域都出臺了相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)。這些都為容錯糾錯制度的完善提供了良好的總體環(huán)境。容錯糾錯制度的進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)跳出“就事論事”的思維定勢，從權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際過程思考，即黨的主張通過法定的民主程序轉(zhuǎn)化為國家政權(quán)的主張的過程，同時(shí)，緊密聯(lián)系民主集中制的實(shí)現(xiàn)形式、干部管理體制、黨內(nèi)民主制度、黨聯(lián)系群眾制度、權(quán)力的制約和監(jiān)督制度等理論和制度資源。
容錯糾錯可以視為干部管理和干部考核制度的重要內(nèi)容。容錯糾錯制度的初衷在于保護(hù)創(chuàng)新精神，只有讓那些一心改革、敢闖敢冒的領(lǐng)導(dǎo)看到希望，才能保證改革的深入發(fā)展。為此，必須突出平時(shí)考核的作用，一些地方已經(jīng)建立了領(lǐng)導(dǎo)決策臺賬制度，既明確了責(zé)任，又有利于日常監(jiān)督。在平時(shí)考核中要更加注重下級和群眾的評價(jià)，豐富群眾參與機(jī)制。與此同時(shí)，容錯糾錯制度的完善與實(shí)施中應(yīng)該引入群眾參與。領(lǐng)導(dǎo)干部犯了錯誤能不能被寬容，最有資格決定的是人民群眾。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，如果真是得民心順民意的改革，盡管出現(xiàn)了失誤，也能夠得到群眾真誠的諒解。容錯糾錯機(jī)制能不能發(fā)揮為改革者鼓勁的作用，最終決定因素是人民群眾是否信服。因此，我們在完善容錯糾錯機(jī)制時(shí)需要秉持公開透明的原則，增強(qiáng)群眾的參與度。
（作者為河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院副教授）
【注：本文系天津市社科規(guī)劃課題“全面從嚴(yán)治黨下的區(qū)縣黨委依法決策問題研究”（課題編號：TJZZQN17-002）的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①王炳權(quán)：《各地容錯糾錯機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)與不足》，《人民論壇》，2017年第26期。
②郎佩娟：《容錯機(jī)制法治化要立法先行》，《中國黨政干部論壇》，2016年第8期。
③宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015年。
責(zé)編/孫娜 美編/楊玲玲
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