【摘要】堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，既是重大的理論問題，又是極其重要的現(xiàn)實問題。要實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，需發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對社會主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用、堅持黨規(guī)黨紀嚴于國法的立法原則、注重《憲法》與《黨章》的修改相協(xié)調(diào)、實現(xiàn)黨規(guī)與國法的制定“互聯(lián)互通”。
【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī) 依法治國 依規(guī)治黨 【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A
為全面推進依法治國，提高管黨治黨現(xiàn)代化、科學化水平，黨的十九大提出了堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的新論斷，這既是對依法治國理論的新發(fā)展，又是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效舉措。明確依法治國和依規(guī)治黨兩者有機統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯和實現(xiàn)路徑，具有重大的理論意義與實踐指導價值。
依法治國與依規(guī)治黨的共同點不僅在于治理的“法治化”，而且兩者具備有機統(tǒng)一的內(nèi)在機理
依規(guī)治黨與依法治國體現(xiàn)的理念具有共同性。依規(guī)治黨的重要依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，依法治國的主要依據(jù)是國家法律。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，而國家法律是由享有立法權(quán)的立法機關(guān)（全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會）行使國家立法權(quán)，依照法定程序制定、修改并頒布，規(guī)定國家制度和社會制度，以及公民基本權(quán)利和義務(wù)，是人民根本意志的反映。從字面上看，黨內(nèi)法規(guī)與人民性沒有聯(lián)系，但其實兩者的聯(lián)系卻是內(nèi)在的、必然的。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”。而這一初心和使命不僅體現(xiàn)在黨的代表大會的報告中，還體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)中。眾所周知《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。《黨章》中明確規(guī)定了，中國共產(chǎn)黨“代表中國最廣大人民的根本利益”。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)中一系列重要內(nèi)容均體現(xiàn)較強的人民性。譬如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）明確規(guī)定，“把紀律挺在前面”，“對違犯黨紀的黨組織和黨員必須嚴肅、公正執(zhí)行紀律，黨內(nèi)不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員”。這些內(nèi)容與“刑不上大夫、禮不下庶人”的封建等級截然不同，它既是中華民族走向文明的標志，又體現(xiàn)出較強的人民性?？梢姡酪?guī)治黨最根本的是為了人民的根本利益，具有強烈的人民性。可以說，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標之下。
依規(guī)治黨與依法治國的規(guī)范要素具有相同性。眾所周知，法律規(guī)范與黨內(nèi)法規(guī)都是社會規(guī)范的重要組成部分，其規(guī)范構(gòu)成要素應(yīng)該具有共同性。在理論界，對法律規(guī)范的要素定義曾發(fā)生過爭論，有“兩要素”說和“三要素”說。有的學者認為，“法律規(guī)范由假定、處理和制裁‘三要素’構(gòu)成”，有的學者則認為，“法律規(guī)范由假定、處理或假定、制裁‘兩要素’構(gòu)成”。筆者認為，既然國家法律規(guī)范與政黨規(guī)范同屬于行為規(guī)范范疇，因此，政黨規(guī)范也應(yīng)由“兩要素”的兩部分或“三要素”的三部分構(gòu)成。事實也正如此，在以習近平同志為核心的黨中央高度重視下，目前不僅黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，而且黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)水平也逐步提高，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范已經(jīng)明顯體現(xiàn)出法律規(guī)范的要素特征。如《紀律處分條例》規(guī)定：“黨員干部不重視家風建設(shè)，對配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影響或者嚴重后果的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。”可見，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范要素一樣都具有相同性。
依規(guī)治黨與依法治國的重點具有一致性。全面從嚴治黨，重點是從嚴治吏、正風反腐、嚴明黨紀。如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)都明確規(guī)定其規(guī)范的重點對象是黨員干部，而依法治國的重點和關(guān)鍵也為黨員干部。黨員干部能不能在具體工作中堅持依法辦事，能不能嚴以修身、嚴以用權(quán)、嚴以律己；能不能謀事實、創(chuàng)業(yè)實、做人實，直接關(guān)涉到全面推進依法治國各項工作能否有效貫徹落實。俗話說，“風成于上，俗化于下”。在全面推進依法治國的進程中，全社會法治權(quán)威的樹立離不開黨員干部的引領(lǐng)示范。誠然，法律是對全體公民的規(guī)制，但如果黨員干部對嚴于國法的黨內(nèi)法規(guī)都能自覺遵守，當然就能夠自覺遵守國家法律。而當黨員干部帶頭依法辦事，自覺遵紀守法，就能夠引導群眾相信法律，從而帶動全社會形成崇尚法治之風，堅定法治信仰，由此，促使法治中國目標最終得以實現(xiàn)。
依規(guī)治黨與依法治國的手段具有一致性。依規(guī)治黨的依據(jù)是多元的，但無論是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、法律、黨內(nèi)法規(guī)，還是其他政治規(guī)矩都離不開發(fā)揮道德教育對人們行為的教化、引導和約束作用。習近平總書記強調(diào)：“全面從嚴治黨，既要注重規(guī)范懲戒、嚴明紀律底線，更要引導人向善向上，發(fā)揮理想信念和道德情操引領(lǐng)作用。”由此可見，依規(guī)治黨與依法治國的手段高度契合。改革開放以來，我國法治宣傳教育形式不斷創(chuàng)新，現(xiàn)已將法治宣傳教育與人性教育、道德教育相結(jié)合，從而使這些配套教育能夠真正打動人們的心靈，使人們真切地感受到遵紀守法可以避免災(zāi)難、維護權(quán)益、受益終生。而依規(guī)治黨目的是促使黨員干部能夠堅守信仰，并且把信仰放在至高無上的位置去敬仰、去尊崇，而這種信仰本身就包括對法律的信仰。習近平總書記明確指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰”。為此，在中國要樹立法律的權(quán)威，要建成現(xiàn)代化法治國家，離不開依規(guī)治黨，它是法治中國建設(shè)的重要途徑。
依規(guī)治黨與依法治國的目標任務(wù)具有統(tǒng)一性。盡管依規(guī)治黨與依法治國屬于不同的規(guī)范體系，治理的主體和對象有所相同，但兩者的最終目標具有統(tǒng)一性。從新時代全面推進依法治國的總目標來看，該總目標包含了依規(guī)治黨的內(nèi)容。從新時代中國特色社會主義的發(fā)展戰(zhàn)略來看，依規(guī)治黨與依法治國目標任務(wù)都是為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，兩者不可或缺?？梢哉f，依規(guī)治黨的推進有利于全社會踐行法治。因為黨規(guī)黨紀嚴于國法，除了全面從嚴治黨外，更重要的還是為了建設(shè)社會主義法治國家。為了使嚴于國法的黨紀黨規(guī)真正發(fā)揮作用，需建立健全黨內(nèi)法規(guī)，嚴格執(zhí)行監(jiān)督檢查常態(tài)化機制，使黨員干部意識到《黨章》和黨規(guī)黨紀是不可逾越的“雷池”、不能碰觸的“高壓線”?？梢?，如果黨員干部具有較強的規(guī)矩意識和紀律意識，在紀在法前、紀嚴于法的嚴格約束下，就不會出現(xiàn)“沒查都是‘好同志’，一查就成‘階下囚’”的現(xiàn)象。另外，國家法律對黨內(nèi)法規(guī)也有重要作用。事實證明，如果有國家強制力的法律制度做后盾，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范就會更好地發(fā)揮管黨治黨的作用。
實現(xiàn)全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一，必須以其內(nèi)在的共同屬性為著眼點，統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)
發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對社會主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用。“引領(lǐng)”一詞專指事物的導引群體或獨立的個體，引領(lǐng)事物的發(fā)展方向，即“引領(lǐng)”包含有方向的向?qū)ё饔谩｜h規(guī)黨紀嚴于國法，能夠有效發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對社會主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用?！饵h章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作。”黨的十九大報告明確提出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。”在黨規(guī)與國法的關(guān)系方面，兩者規(guī)定的內(nèi)容不完全一致實屬正常。而且，為了有效發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的先鋒隊作用，黨內(nèi)法規(guī)必須作出更為嚴格的規(guī)定。2018年8月修改后的《紀律處分條例》在很多條款的內(nèi)容上均體現(xiàn)了這一點。如該條例規(guī)定：“弄虛作假，騙取職務(wù)、職級、職稱、待遇、資格、學歷、學位、榮譽或者其他利益的，依照前款規(guī)定處理。”目前，在職稱評定中通過弄虛作假，騙取職稱的現(xiàn)象尚未杜絕。但如果弄虛作假是黨員，就可以按照《紀律處分條例》的規(guī)定進行處理。但如果是非黨員，因現(xiàn)行法律尚未對此行為制定處罰規(guī)定，一般由職稱評審機關(guān)取消參評資格。有人誤認為，“對執(zhí)政黨黨員進行更加嚴格甚至苛刻的要求違反了法律面前人人平等的原則”。其實，黨規(guī)對黨員干部作出更加嚴格甚至苛刻的規(guī)定，既是中國共產(chǎn)黨先進性的要求，又能體現(xiàn)出黨規(guī)黨紀嚴于國法，還對其他公民的向善向上具有示范意義。
堅持黨規(guī)黨紀嚴于國法的原則。既然黨規(guī)黨紀嚴于國法，那么黨規(guī)黨紀和國家法律及其相銜接的制度建設(shè)就應(yīng)體現(xiàn)這一原則，但現(xiàn)階段個別黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)卻滯后于國家法律規(guī)范制度建設(shè)。因此，為促使依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，需增強黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定修改時應(yīng)考慮兩者之間的關(guān)系，在內(nèi)容上體現(xiàn)出黨規(guī)黨紀嚴于國法，而不應(yīng)是國法嚴于黨規(guī)。
注重《憲法》與《黨章》的修改相協(xié)調(diào)。由于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范與國家法律規(guī)范體系屬于不同的系統(tǒng)，且各系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)范效力等級各不相同。其中《黨章》是黨內(nèi)的根本法，而《憲法》是國家的根本法，但目前兩個根本法的穩(wěn)定程度存在差異。當然，《憲法》和其他法律一樣應(yīng)當具有較強的穩(wěn)定性，這毋庸置疑。但《憲法》要具有其應(yīng)有的權(quán)威，必須隨著客觀情勢的變化而變化，必須根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐和發(fā)展不斷豐富完善，這是我國《憲法》發(fā)展的一個顯著特點，也是一條基本規(guī)律。我國現(xiàn)行《憲法》自1982年通過后經(jīng)過了五次修改，但截至2018年“兩會”前已長達14年沒有改變。而在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于根本地位的《黨章》，在2004年后已經(jīng)經(jīng)過了2007年、2012年和2017年三次修改。由于《黨章》與《憲法》修改的時間相差十多年之久，致使《黨章》規(guī)定與《憲法》規(guī)定的內(nèi)容在《憲法》第五次修改前未能統(tǒng)一。因此，在中國特色社會主義進入新時代的當下，我國《憲法》作出適當?shù)男薷氖潜匾?，同時，也為今后《憲法》與《黨章》內(nèi)容相協(xié)調(diào)提供重要參考。
實現(xiàn)黨規(guī)與國法制定的“互聯(lián)互通”。盡管黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者屬于不同的行為規(guī)范體系，但兩者并不是對立對抗、各行其道、毫不相干的關(guān)系。依規(guī)治黨與依法治國都是在黨的領(lǐng)導下進行的，這是兩者一致性的鮮明體現(xiàn)。從實施對象看，依規(guī)治黨的對象是廣大黨員干部；而依法治國也要求黨員遵守國家法律。從制定方面看，為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，2000年《中華人民共和國立法法》正式實施；而為了保證黨內(nèi)法規(guī)制定的科學性、規(guī)范性，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》于2013年正式實施。從立法解釋方面看，國家法律規(guī)范的解釋依照法律規(guī)定由有權(quán)的國家機關(guān)負責；而黨內(nèi)法規(guī)的解釋由中共中央辦公廳負責或協(xié)同其他黨的機關(guān)負責?？梢?，國家法律規(guī)范的解釋機關(guān)與黨內(nèi)法規(guī)的解釋機關(guān)各不相同，但為了使依規(guī)治黨和依法治國相統(tǒng)一，兩者的制定主體、淵源、程序等應(yīng)“互聯(lián)互通”。
（作者為中共黑龍江省委黨校決策咨詢部教授）
【注：本文系國家社會科學基金項目“習近平總書記關(guān)于依規(guī)治黨思想研究”（項目編號：17BKS079）階段性成果】
【參考文獻】
①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。
責編/肖晗題 美編/史航
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