【編者按】近日，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》（國務(wù)院令712號），決定于2019年7月1日起正式施行。《條例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，標(biāo)志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
一、出臺《條例》是推動(dòng)政府投資法治建設(shè)的重大舉措
政府投資作為一項(xiàng)重要政府職能，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，既是實(shí)施宏觀調(diào)控、落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本擴(kuò)大有效投資的有力抓手。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對我國社會(huì)主要矛盾的變化作出新的重大政治論斷，對貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出重大決策部署。新形勢下，政府投資必須正確把握功能定位，更好發(fā)揮在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定以及補(bǔ)齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)發(fā)展后勁等方面的關(guān)鍵作用。這需要全面加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資管理，以科學(xué)規(guī)范的體制、機(jī)制和制度，有效保障其作用的發(fā)揮。
加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資管理，必須運(yùn)用法治思維和法治方式。長期以來我國政府投資領(lǐng)域主要依據(jù)規(guī)范性文件、部門規(guī)章和地方相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，權(quán)威性不足、指導(dǎo)性不夠、約束性不強(qiáng)，不僅難以適應(yīng)政府投資管理的新需要，也不符合深化依法治國實(shí)踐、加快建設(shè)法治政府的新要求?！稐l例》的頒布，實(shí)現(xiàn)了我國政府投資法治建設(shè)的重大突破?！稐l例》全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革和“放管服”改革的要求，科學(xué)總結(jié)了我國政府投資實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，圍繞貫徹新發(fā)展理念、正確處理政府和市場關(guān)系、加強(qiáng)補(bǔ)短板和防風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行了有針對性的制度設(shè)計(jì)，對政府投資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了基本規(guī)范。這一立法成果，為更好發(fā)揮政府投資作用提供了法治保障。
二、《條例》將政府投資管理制度化、規(guī)范化、法定化
（一）明確約束政府投資范圍，為充分發(fā)揮市場作用配置資源、激發(fā)社會(huì)投資活力創(chuàng)造條件。
經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，“市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。”黨的十八大以來，我國投融資體制改革持續(xù)深化，推進(jìn)要素配置市場化、落實(shí)企業(yè)投資主體地位成效顯著。近年來企業(yè)投資約占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的95%，民間投資占比保持在60%以上。
《條例》著眼于鞏固改革成果和為深化改革提供法治依據(jù)。一是明確政府投資資金主要投向現(xiàn)階段市場還不能有效配置資源的領(lǐng)域；二是發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向公共領(lǐng)域項(xiàng)目；三是安排政府投資資金應(yīng)當(dāng)平等對待各類投資主體。這一系列制度設(shè)計(jì)，就是著眼于正確處理政府和市場的關(guān)系，要求政府投資不能越位，牢牢把握“有所不為”的邊界，為市場主體讓渡乃至創(chuàng)造投資機(jī)會(huì)，更不能與市場主體爭利。為了能不斷激發(fā)社會(huì)投資活力，政府投資的基本作用主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在為企業(yè)投資創(chuàng)造必要的基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境條件上。對于發(fā)展需要但成本和風(fēng)險(xiǎn)較高、盈利能力不足的公益性領(lǐng)域，政府投資要帶動(dòng)社會(huì)投資，發(fā)揮其成本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、市場效率高的優(yōu)勢。
（二）嚴(yán)格界定政府投資方向，為貫徹高質(zhì)量發(fā)展要求、發(fā)揮政府投資補(bǔ)短板作用提供基本遵循。
黨的十九大報(bào)告指出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，必須把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向。對標(biāo)新發(fā)展理念，我國現(xiàn)階段投資需求潛力仍然巨大，并對投資方向和結(jié)構(gòu)提出更高要求。
《條例》緊扣時(shí)代主題，將黨中央關(guān)于補(bǔ)短板、防風(fēng)險(xiǎn)等促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的要求轉(zhuǎn)化為法律制度。一是要求政府投資要聚焦社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等領(lǐng)域。二是要求建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機(jī)制，以促進(jìn)政府投資方向和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。三是強(qiáng)調(diào)對防范風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)健康可持續(xù)發(fā)展的剛性約束，明確要求加強(qiáng)預(yù)算約束，不得通過違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。這些制度設(shè)計(jì)，就是要在“有所為”上體現(xiàn)政府投資在新時(shí)代的功能價(jià)值，發(fā)揮好政府投資對提高基礎(chǔ)設(shè)施供給能力、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施供給結(jié)構(gòu)等促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要。
（三）完善政府投資管理體制和管理方式，依法理順管理職責(zé)、提升管理能力。
黨的十九大報(bào)告將建設(shè)法治政府作為深化依法治國實(shí)踐的重點(diǎn)內(nèi)容?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確提出，到2020年基本建成法治政府。
《條例》的制定適應(yīng)了新時(shí)代建設(shè)法治政府的要求。其在內(nèi)容上有兩大特點(diǎn)，即它關(guān)注的是政府投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、確立的是基本的制度規(guī)范，既有遵循又避免繁瑣，既滿足政府投資管理中建設(shè)法治政府的客觀需要，又避免與其他相關(guān)法律法規(guī)相矛盾。一是理順政府投資管理體制，明確規(guī)定國務(wù)院投資主管部門履行政府投資綜合管理職責(zé)，國務(wù)院其他相關(guān)部門依照規(guī)定的職責(zé)分工履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。二是確立了政府投資資金的基本管理方式，即直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貼息等，并規(guī)定了按項(xiàng)目安排的原則和相應(yīng)的程序。三是規(guī)范了政府投資和預(yù)算的關(guān)系，明確規(guī)定政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)和本級預(yù)算相銜接，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算及時(shí)、足額辦理政府投資資金撥付。這些制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了政府投資職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。
（四）嚴(yán)格項(xiàng)目和資金規(guī)范化管理，強(qiáng)化政府投資管理剛性約束。
政府投資作用的發(fā)揮，必須落實(shí)到每一個(gè)項(xiàng)目、每一筆資金的效益上。政府投資主要投向關(guān)乎國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公益民生領(lǐng)域，一般投資規(guī)模大、協(xié)作因素多、建設(shè)條件復(fù)雜，既需要嚴(yán)格按規(guī)律、程序辦事，又必須完善管理、落實(shí)責(zé)任。
《條例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對項(xiàng)目和資金管理從嚴(yán)從細(xì)作出規(guī)定。一是立足科學(xué)決策，統(tǒng)一規(guī)范政府投資項(xiàng)目的審批程序，并明確規(guī)定審批重大政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)履行咨詢評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險(xiǎn)評估等程序。二是立足提高效率，落實(shí)“放管服”改革要求，明確可以簡化審批程序的項(xiàng)目范圍以及利用技術(shù)手段優(yōu)化審批流程。三是立足資金統(tǒng)籌規(guī)范安排，明確政府投資年度計(jì)劃是對資金按年度落實(shí)到項(xiàng)目的基本方式，是全流程管理的關(guān)鍵抓手。四是立足投資控制和厲行節(jié)約，加強(qiáng)對投資概算的剛性約束。五是立足全周期管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管措施。六是立足權(quán)責(zé)一致，詳細(xì)規(guī)定了違法違規(guī)情形和法律責(zé)任。
（五）突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，為推進(jìn)改革、深化實(shí)踐提供方向和空間。
在高質(zhì)量發(fā)展階段，對政府投資的要求不是單維度的，而是涉及到我國治理體系的方方面面，涉及到必要和可能、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、質(zhì)量和速度、剛性需求和約束條件等各種復(fù)雜的關(guān)系，也涉及到建設(shè)發(fā)展、其他公共資源配置、公共安全管理等各有關(guān)部門復(fù)雜的職能行使。
《條例》以規(guī)范政府投資為主線、統(tǒng)籌兼顧各個(gè)方面。一是兼顧發(fā)展需要和條件，明確要求依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，統(tǒng)籌安排政府投資。二是銜接各方改革和管理，明確規(guī)定政府投資管理應(yīng)當(dāng)符合推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的要求，并與建設(shè)工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等公共管理事項(xiàng)銜接。三是刪繁就簡，著眼于對政府投資的普遍約束性和明文所不及的行政裁量領(lǐng)域的普遍指導(dǎo)性。這種制度設(shè)計(jì)既立足當(dāng)前，又為今后制度細(xì)節(jié)的延伸留下了空間。比如《條例》規(guī)定的統(tǒng)籌安排使用政府投資資金、國務(wù)院投資主管部門和其他有關(guān)部門的決策職責(zé)劃分等還需要進(jìn)一步配套相關(guān)制度。實(shí)踐中要把握《條例》“可以做、應(yīng)當(dāng)做、禁止做”層次分明的立法特色，在遵循基本規(guī)范的前提下繼續(xù)深化改革。
三、有力有序有效推動(dòng)《條例》落到實(shí)處
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施”。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我們要把學(xué)習(xí)好、宣傳好、貫徹好、執(zhí)行好《條例》作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)，全面提高依法加強(qiáng)政府投資工作的水平。
（一）認(rèn)真做好《條例》的學(xué)習(xí)和普法工作。
深入學(xué)習(xí)、全面理解《條例》的立法目的、基本要求和各項(xiàng)具體規(guī)定，增強(qiáng)投資管理法治意識，自覺把《條例》的各項(xiàng)制度規(guī)范作為從事政府投資工作的行為準(zhǔn)則。發(fā)展改革部門作為投資主管部門，要全面掌握法規(guī)要求，不斷提高依法履職能力。廣泛開展普法宣傳，引導(dǎo)社會(huì)公眾知法用法，依法支持國家建設(shè)、依法開展社會(huì)監(jiān)督、依法表達(dá)訴求建議、依法維護(hù)自身權(quán)益。
（二）加強(qiáng)《條例》的配套制度建設(shè)。
《條例》作為我國政府投資管理領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，其所規(guī)范和調(diào)整的政府投資領(lǐng)域非常復(fù)雜，在與已有各項(xiàng)法律法規(guī)的銜接中工作難度很大，其制定和實(shí)施又處于我國全面深化改革的重要時(shí)期，因此它對符合改革方向又難以一刀切的問題僅做了原則性規(guī)定，對有些操作和執(zhí)行層面的細(xì)節(jié)問題也還沒有作出具體規(guī)定。這就需要根據(jù)《條例》確定的基本原則、基本要求及其授權(quán)，繼續(xù)完善相關(guān)規(guī)章制度，為投資法治建設(shè)創(chuàng)造實(shí)踐基礎(chǔ)。
（三）以貫徹《條例》為契機(jī)推進(jìn)投融資體制改革工作。
以《條例》為依據(jù)進(jìn)一步完善政府投資體制，是當(dāng)前和今后深化投融資體制改革的重要任務(wù)。我們要協(xié)調(diào)推進(jìn)《條例》的貫徹實(shí)施和政府投資體制改革，圍繞優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、完善投資方式、規(guī)范項(xiàng)目管理、推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作以及審批制度改革等方面不斷深入探索創(chuàng)新，加強(qiáng)宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌銜接和服務(wù)監(jiān)管，不斷提高政府投資管理水平。
