正本清源、規(guī)范發(fā)展是PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式的發(fā)展主基調(diào)和必然趨勢(shì)。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院、各部委不斷頒布施行了一系列引導(dǎo)PPP模式規(guī)范發(fā)展的政策制度。2019年3月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2019]10號(hào)文），10號(hào)文強(qiáng)調(diào)了推廣PPP模式是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署和長(zhǎng)期事業(yè)，在規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)示范引領(lǐng)等方面提出強(qiáng)化措施，為PPP模式指明了規(guī)范發(fā)展的方向。
施工企業(yè)等建設(shè)單位是PPP模式推進(jìn)過(guò)程中的重要參與單位，不少施工企業(yè)在工程建設(shè)優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上, 逐步彌補(bǔ)投融資短板，深度參與PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。在10號(hào)文等一系列新規(guī)范政策的背景下，本文探討施工企業(yè)如何將識(shí)別和管理PPP項(xiàng)目中潛在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素, 提升企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，這關(guān)系到施工企業(yè)的發(fā)展，更關(guān)乎PPP項(xiàng)目的成敗。
10號(hào)文解讀
為進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，2019年3月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2019]10號(hào)文），本文首先從推出背景、規(guī)范內(nèi)容等做如下解讀分析。
10號(hào)文推出的背景與目的
推廣PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署。近年來(lái)，一大批項(xiàng)目PPP落地，并發(fā)揮了積極作用。但實(shí)踐中也出現(xiàn)了泛化濫用PPP、超出財(cái)政承受能力上項(xiàng)目甚至變相舉債等一些突出問(wèn)題，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，按照中央關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的系列決策部署，各部委在制度建設(shè)、政策扶持、信息公開(kāi)等方面規(guī)范推進(jìn)PPP工作，PPP項(xiàng)目的整體質(zhì)量和規(guī)范運(yùn)作水平得到有效提升。但實(shí)踐中，一些地方在對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進(jìn)步伐明顯放緩。
PPP是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)，規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)資本活力，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和公共服務(wù)提質(zhì)增效，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有突出重要意義。財(cái)政部出臺(tái)10號(hào)文，就是要貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的總體要求，10號(hào)文傳遞了明確的政策信號(hào)，即：對(duì)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要堅(jiān)定不移地大力推進(jìn)；對(duì)于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線，推動(dòng)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
PPP項(xiàng)目正負(fù)面清單的考量
10號(hào)文在“四個(gè)不得”以及前期一系列規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范的PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式。10號(hào)文明確指出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)納入預(yù)算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務(wù)，對(duì)于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，10號(hào)文明確應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以整改，構(gòu)成違法違規(guī)舉債融資的應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以問(wèn)責(zé)。
PPP模式下施工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別
隨著政府對(duì)PPP項(xiàng)目的大力推進(jìn)和傳統(tǒng)施工市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益白熱化,大型施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的熱度不斷增強(qiáng)，以此為契機(jī)，傳統(tǒng)施工企業(yè)得以向建筑綜合服務(wù)商的一次轉(zhuǎn)型。對(duì)于施工企業(yè)而言，參與PPP項(xiàng)目對(duì)其全產(chǎn)業(yè)鏈的資源整合能力、資本運(yùn)作能力、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力尤其是風(fēng)險(xiǎn)管控能力提出了新的考驗(yàn)，本文簡(jiǎn)單剖析在新政策背景下施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理，如下。
市場(chǎng)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
市場(chǎng)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要指的是此項(xiàng)目所提供的服務(wù)或產(chǎn)品需求或價(jià)格變動(dòng)可能會(huì)對(duì)具體項(xiàng)目收益產(chǎn)生的負(fù)面影響。對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與方而言，在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié), 運(yùn)營(yíng)情況與市場(chǎng)變化是其主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源, 如若市場(chǎng)變動(dòng)較大的情況下可能會(huì)降低項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益, 使得投資方的收益受到影響。所以在實(shí)施PPP模式時(shí)務(wù)必要盡可能保證投資方的經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)定與合理, 以提高其投資信心。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié), 由于部分基礎(chǔ)設(shè)備項(xiàng)目效益不高, 經(jīng)營(yíng)差強(qiáng)人意, 使得項(xiàng)目收益難以達(dá)到預(yù)期, 使得社會(huì)資本合作方難以取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。
合同文件風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于施工企業(yè)而言，PPP項(xiàng)目中的合同文件內(nèi)容主要有項(xiàng)目建設(shè)、投融資、采購(gòu)、項(xiàng)目移交以及運(yùn)營(yíng)等方面的文件資料，在合同訂立、執(zhí)行以及變更過(guò)程中均可能會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)?？偨Y(jié)來(lái)講，這些風(fēng)險(xiǎn)包括了法律風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)兩大類,具體如合同出現(xiàn)霸王條款、內(nèi)容出現(xiàn)漏洞、沒(méi)能明確各方權(quán)益與職責(zé)、沒(méi)有規(guī)范執(zhí)行合同、沒(méi)能妥善處理糾紛、工作人員合同意識(shí)不強(qiáng)、歸檔管理不到位等。新政策出臺(tái)后將面臨一系列變化，甚至合同會(huì)收前期政策影響而停滯等。
金融風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前, 在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中, 不少政府不注重管理匯率的波動(dòng)以及利率大小, 導(dǎo)致匯率與利率出現(xiàn)較大的波動(dòng)。加之金融衍生產(chǎn)品層出不窮, 導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和金融投機(jī)行為出現(xiàn), 進(jìn)一步加劇了匯率的波動(dòng)。不僅如此, 由于不同國(guó)家其經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所差別, 不同國(guó)家都面臨著商品價(jià)格與勞動(dòng)力價(jià)格逐步攀升的局面, 面臨著通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國(guó)際項(xiàng)目而言，因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多數(shù)資金均是進(jìn)行外匯融資貸款得來(lái)。因?yàn)槭袌?chǎng)對(duì)其有著巨大影響, 使得在建設(shè)PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)均存在較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)要被項(xiàng)目參與主體方所承擔(dān)。
除此之外，施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，還面臨著完工風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。
新政策引導(dǎo)下施工企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施
強(qiáng)化項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)管理
風(fēng)險(xiǎn)管理重在防范，未雨綢繆、防患于未然是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要原則。因此，在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，就應(yīng)當(dāng)事先識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，部署風(fēng)險(xiǎn)管理措施。對(duì)于施工企業(yè)在準(zhǔn)備階段所面臨的風(fēng)險(xiǎn), 當(dāng)前一般通過(guò)和具有雄厚資金以及豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的私企建立合作關(guān)系并組建項(xiàng)目公司（SPV）, 將SPV作為融資主體來(lái)開(kāi)展融資能夠?qū)崿F(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。因?yàn)檎男抛u(yù)會(huì)大大影響到PPP項(xiàng)目, 所以項(xiàng)目公司切不可將政府的承諾視為具體市場(chǎng)需求, 而是要全面開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研, 并且將相關(guān)條款簽訂在和政府的特許協(xié)議當(dāng)中, 以達(dá)到防范政府信用風(fēng)險(xiǎn)的目的。施工企業(yè)需要對(duì)政府出具的前期項(xiàng)目可行性報(bào)告進(jìn)行研究, 并出具科學(xué)的報(bào)價(jià)盡可能提高其中標(biāo)幾率?？傊?，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等方面全面強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理能力。
構(gòu)建完善監(jiān)管機(jī)制
施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目會(huì)面臨多種類型的風(fēng)險(xiǎn), 因而為了有效地對(duì)它們進(jìn)行防范, 構(gòu)建起完善監(jiān)管機(jī)制就顯得十分重要。首先,PPP模式下施工企業(yè)承建工程會(huì)有大量外部資金地涌入, 在這種情況為了避免出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)我們要進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管。即結(jié)合具體工程施工方案以及圖紙中關(guān)于人員、原材料以及機(jī)械設(shè)備數(shù)量情況到市場(chǎng)中實(shí)地了解這三項(xiàng)價(jià)格情況, 然后再根據(jù)方案中各環(huán)節(jié)所需人機(jī)材數(shù)量制定出它們每個(gè)環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管目標(biāo), 并予以嚴(yán)格落實(shí)。其次, 施工安全監(jiān)管上企業(yè)依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)等, 并結(jié)合國(guó)家有關(guān)規(guī)范對(duì)每個(gè)施工環(huán)節(jié)安全風(fēng)險(xiǎn)編制出切實(shí)可行的監(jiān)管措施。如此一來(lái)通過(guò)這兩項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制降低PPP模式下施工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
提升施工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的綜合能力
為了有效地防范PPP模式下施工企業(yè)所遇到的風(fēng)險(xiǎn), 施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取以下措施來(lái)提升企業(yè)綜合風(fēng)險(xiǎn)管理能力：（1）施工企業(yè)要對(duì)自身頂層設(shè)計(jì)以及發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合行業(yè)及國(guó)情進(jìn)行一定地調(diào)整, 重點(diǎn)可以由以外單純施工承包轉(zhuǎn)變成集中項(xiàng)目投資、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)一體的綜合化發(fā)展。同時(shí)在這種情況下, 施工企業(yè)員工也應(yīng)基于PPP模式地指導(dǎo)向施工、建設(shè)、投融資以及運(yùn)營(yíng)等多個(gè)方面發(fā)展。（2）施工企業(yè)在PPP項(xiàng)目未動(dòng)工之前應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實(shí)際情況組建專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén), 并將其相關(guān)職責(zé)和人員予以完善, 同時(shí)在工作管理制度構(gòu)建上除了總結(jié)以往一些有效做法以外, 還應(yīng)借鑒同行優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)。（3）強(qiáng)化PPP項(xiàng)目施工企業(yè)全體參建人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)以及管理能力培訓(xùn), 這樣一來(lái)有助于提升我們的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。
結(jié)語(yǔ)
通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)以及部分工程實(shí)例研究來(lái)看, 由于我國(guó)PPP模式應(yīng)用時(shí)間較短且相關(guān)方法、機(jī)制等尚未健全, 這就使得施工企業(yè)容易面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn), 在這種情況下如不能有效地進(jìn)行防范, 那么將會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益受損，甚至在融資過(guò)程出現(xiàn)資金斷裂而讓施工停滯。隨著10號(hào)文等系列規(guī)范PPP模式文件的出臺(tái)，按照中央關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的系列決策部署，施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)要充分理解PPP模式的內(nèi)涵與規(guī)范, 針對(duì)具體項(xiàng)目采取相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，為項(xiàng)目有效運(yùn)營(yíng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生方面切實(shí)發(fā)揮出積極的作用。
作者簡(jiǎn)介：黃衛(wèi)根 博士 高級(jí)工程師 從事基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目管理與投融資工作
馬世昌 博士后 講師 北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 從事項(xiàng)目投融資研究。
