中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，土地問題一直是農(nóng)民問題、農(nóng)村問題和農(nóng)業(yè)問題的關(guān)鍵。其中，農(nóng)村土地政策對(duì)解決土地問題至關(guān)重要，不僅直接關(guān)系到土地這一農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料的使用效率，而且直接關(guān)系到農(nóng)民主體的經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨一直把解決農(nóng)民的土地問題作為黨在農(nóng)村工作的中心工作和任務(wù)，并根據(jù)不同時(shí)期的具體情況，制定和實(shí)施了不同的土地政策。認(rèn)真考察、梳理新中國成立70年來農(nóng)村土地政策演變的歷史進(jìn)程，總結(jié)調(diào)整農(nóng)村土地政策方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不僅是理論研究的迫切需要，也是進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的迫切需要。
我國農(nóng)村土地政策演變的歷史進(jìn)程
新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨不斷根據(jù)形勢變化和社會(huì)主義建設(shè)與改革的要求，適時(shí)調(diào)整、改革和完善農(nóng)村土地政策，從初期的“農(nóng)民個(gè)體所有，家庭自主經(jīng)營”到農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”，從改革開放初期的“兩權(quán)分離”到新時(shí)代的“三權(quán)分置”，黨對(duì)農(nóng)村土地政策的適時(shí)調(diào)整與改革，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，維護(hù)了廣大農(nóng)民的利益，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確保了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
“農(nóng)民個(gè)體所有，家庭自主經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策的確立
1949年10月1日新中國成立，長期處于被剝削被壓迫地位的廣大農(nóng)民翻身做了主人，但農(nóng)民的土地問題尚未從根本上得到解決，新解放區(qū)還沒有進(jìn)行土地改革。如果不及時(shí)解決農(nóng)民的土地問題，踐行黨“耕者有其田”的承諾，新生的國家政權(quán)就難以鞏固。在這種情況下，對(duì)新解放區(qū)進(jìn)行土地改革，讓農(nóng)民真正擁有土地，成為中國共產(chǎn)黨當(dāng)時(shí)面臨的緊迫任務(wù)。1950年6月，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，明確了新中國成立初期土地改革的任務(wù)、目標(biāo)及具體辦法，強(qiáng)調(diào)要“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”；以鄉(xiāng)為單位，根據(jù)土地質(zhì)量好壞和數(shù)量多少，“用抽補(bǔ)調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配”；“由人民政府發(fā)給土地所有證”；分得土地的農(nóng)民，“有自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。隨后，全國各地按照《土地改革法》的規(guī)定和要求，進(jìn)行了土地改革，至1952年春，全國絕大多數(shù)地方基本完成土改任務(wù)。
農(nóng)村土地改革的順利完成，意義深遠(yuǎn)而巨大。首先，隨著土地改革的基本完成，逐漸形成了“農(nóng)民個(gè)體所有，家庭自主經(jīng)營”的農(nóng)村土地所有制，農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛忻鞔_的所有權(quán)和自由經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的夢想。其次，土地改革激發(fā)了農(nóng)民的主人翁意識(shí)，勞動(dòng)熱情空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展。1950－1953年間，我國糧食產(chǎn)量的年均增長率達(dá)到了13%，棉花產(chǎn)量的年均增長率達(dá)到了43%，油料產(chǎn)量的年均增長率達(dá)到了21%。此外，伴隨著農(nóng)村土地改革的推進(jìn)，不少農(nóng)民開始蓋新房，添置生產(chǎn)資料，購買各種生活消費(fèi)品，農(nóng)民的生活水平得到了明顯的改善和提高。
“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策的形成和發(fā)展
經(jīng)過土地改革所形成的“農(nóng)民個(gè)體所有，家庭自主經(jīng)營”的土地所有制，雖在一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但這種個(gè)體的、分散的小農(nóng)經(jīng)營模式，并不能滿足當(dāng)時(shí)國家的社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)要求。它既難以為國家的工業(yè)化建設(shè)提供充足的原材料和必要的資金積累，也難以滿足國家工業(yè)化建設(shè)對(duì)農(nóng)村市場的需求，伴隨著這種個(gè)體的、分散的小農(nóng)經(jīng)營模式的實(shí)行，農(nóng)民之間又出現(xiàn)了新的貧富分化現(xiàn)象，一部分農(nóng)民發(fā)了財(cái)、致了富，但也有一部分農(nóng)民因種種原因又陷入了貧困，甚至不得不將剛剛分到手的土地再次賣掉。對(duì)此，黨和政府高度關(guān)注，毛澤東同志等人在認(rèn)真分析和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，明確提出了發(fā)展互助合作的思路，認(rèn)為“組織起來”是實(shí)現(xiàn)“由貧變富的必由之路”。1953年12月，中央做出了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，明確提出了合作化的發(fā)展道路。
農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)期間，農(nóng)村土地政策的調(diào)整大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：先是從“農(nóng)民個(gè)體所有，勞動(dòng)互助”的互助合作政策，發(fā)展到“農(nóng)民個(gè)體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的初級(jí)社政策，隨后又調(diào)整為“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的高級(jí)社政策。
“農(nóng)民個(gè)體所有，勞動(dòng)互助”的農(nóng)地政策，是由農(nóng)民群眾發(fā)明，后得到黨和政府的倡導(dǎo)、推動(dòng)。這一土地政策的特點(diǎn)是：土地等主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)民私有，按自愿、等價(jià)交換原則進(jìn)行勞動(dòng)互助。20世紀(jì)50年代初，為了克服個(gè)體私有生產(chǎn)帶來的一系列困難，一些地方的農(nóng)戶，在自愿的基礎(chǔ)上自發(fā)開展了一些互助活動(dòng)。對(duì)此，黨中央給予了充分肯定，認(rèn)為“勞動(dòng)互助不但可以克服勞動(dòng)力不足的困難，而且可以進(jìn)一步達(dá)到提高生產(chǎn)的目的”，并要求全黨積極鼓勵(lì)、支持農(nóng)戶之間開展互助合作。在黨和政府的支持下，農(nóng)村互助合作運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展，至1952年底，全國已有40%的農(nóng)戶參與其中。農(nóng)戶之間的互助合作，在一定程度上突破了個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營的局限，緩解了當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力短缺、耕犁農(nóng)具等生產(chǎn)資料匱乏的困難，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。
但在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上建立起來的互助組并不穩(wěn)固。為了讓農(nóng)民“牢固地”組織起來，黨和政府嘗試在一些相對(duì)穩(wěn)固的互助組中試點(diǎn)初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。初級(jí)農(nóng)業(yè)社實(shí)行“農(nóng)民個(gè)體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的農(nóng)地政策。這一政策的特點(diǎn)是：農(nóng)民將屬于私人所有的土地及自身的勞動(dòng)力以股份的形式入股合作社；以合作社為單位開展集體生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)；勞動(dòng)成果按“按勞取酬，按股分紅”的原則進(jìn)行分配。它的實(shí)施，不僅有助于在較大的范圍內(nèi)合理調(diào)整和配置土地資源，而且有利于采用更先進(jìn)的技術(shù)手段進(jìn)行較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)耕作，從而更進(jìn)一步地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。從1953年春開始，在政策的引導(dǎo)和支持下，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在我國農(nóng)村各地得到了發(fā)展。
然而，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在具體推進(jìn)過程中，也產(chǎn)生了一系列問題。一是由于參加合作社的農(nóng)戶入社土地多少不等，一些地多的農(nóng)戶開始“吃干股”，而一些地少的農(nóng)戶則產(chǎn)生了“白給地多的戶干了”的念頭，生產(chǎn)情緒低落；二是土地私有政策，限制了合作社統(tǒng)一規(guī)劃和更合理使用土地。為解決這些問題，黨中央認(rèn)為有必要引導(dǎo)、組織農(nóng)民建立高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。為此，1956年6月，全國人大頒布《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，明確提出“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的高級(jí)社農(nóng)地政策。這一農(nóng)地政策的特點(diǎn)是：入社的社員必須把原屬于私人所有的土地及耕畜等交給合作社，由合作社集體所有；由集體統(tǒng)一組織農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)；取消土地報(bào)酬，勞動(dòng)成果完全依照“按勞分配”的原則進(jìn)行分配。在《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的引導(dǎo)下，全國各地農(nóng)村迅速掀起了興辦高級(jí)社的運(yùn)動(dòng)。至1956年底，全國加入高級(jí)社的農(nóng)戶占到了96.3%。“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的實(shí)施，最重要的成果是將屬于私人的土地變?yōu)?ldquo;集體所有”，并由集體“統(tǒng)一經(jīng)營管理”，在農(nóng)村建立起了社會(huì)主義的基本經(jīng)濟(jì)制度。一方面，解決了一家一戶在興修水利、進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)等難題，充分顯示了集體的優(yōu)越性；另一方面，融洽了社會(huì)關(guān)系，有助于引導(dǎo)廣大農(nóng)民走向共同富裕的道路。
但是，這一農(nóng)地政策在實(shí)施過程中，也產(chǎn)生了一些不良的影響。比如脫離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平，埋下了平均主義的隱患；割斷了農(nóng)民和土地的直接聯(lián)系，打擊了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)之后沒多久，我國農(nóng)村掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)。
人民公社化運(yùn)動(dòng)期間，“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的土地所有制的基本形式是“三級(jí)所有”，具體的發(fā)展，經(jīng)歷了從“社為基礎(chǔ)”到“大隊(duì)為基礎(chǔ)”再到“生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”的演進(jìn)過程。人民公社化運(yùn)動(dòng)初期，黨中央提出了“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地政策，要求“各個(gè)農(nóng)業(yè)社合并為公社”，要求“各農(nóng)業(yè)社將包括土地在內(nèi)的一切公有財(cái)產(chǎn)均移交給公社”，同時(shí)要求社員將私有的牲畜、林木等生產(chǎn)資料“也一并轉(zhuǎn)為公社所有”。這是一次深刻的、廣泛的社會(huì)關(guān)系的巨大變動(dòng)。然而這一生產(chǎn)關(guān)系的大變革，卻并沒有經(jīng)過試點(diǎn)，而是通過疾風(fēng)暴雨式的運(yùn)動(dòng)，在全國范圍內(nèi)全面推行。僅僅用了兩三個(gè)月的時(shí)間，至1958年10月底，全國建立起的人民公社就多達(dá)2萬多個(gè)。“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地政策，要求將農(nóng)業(yè)社所有的生產(chǎn)資料，都無償劃歸給人民公社所有，跟個(gè)人利益完全脫鉤，這不僅極大地挫傷了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，而且引起了一部分基層干部和群眾的不滿和抵觸。此外，1958年底到1959年春，在全國糧食緊張的情況下，一些社隊(duì)從本位主義出發(fā)開始瞞產(chǎn)私分，一些生產(chǎn)隊(duì)的干部甚至帶頭支持社員瞞產(chǎn)私分。
面對(duì)此種情況，毛澤東同志等人經(jīng)過調(diào)查研究認(rèn)為，“瞞產(chǎn)私分”現(xiàn)象出現(xiàn)的根源，是土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)過于集中，忽視了各生產(chǎn)隊(duì)和廣大社員的切身利益。為此，毛澤東強(qiáng)調(diào)，必須下放土地的所有權(quán)權(quán)屬單位，提出農(nóng)業(yè)基本核算單位應(yīng)以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)。1960年11月，黨中央下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，明確提出，實(shí)行“三級(jí)所有，生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)地政策，并要求從1961年起開始實(shí)施。
“三級(jí)所有，生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)地政策，雖在一定程度上解決了人民公社初期“一平二調(diào)”中“調(diào)”的問題，但沒有徹底解決各小隊(duì)之間的平均主義問題，大隊(duì)“共”小隊(duì)“產(chǎn)”的現(xiàn)象仍然存在，小隊(duì)和社員的生產(chǎn)積極性仍然不高。毛澤東同志等人經(jīng)過調(diào)查研究，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，要徹底解決隊(duì)與隊(duì)、社員與社員之間的分配拉平問題，就應(yīng)將生產(chǎn)小隊(duì)作為核算單位的基礎(chǔ)。于是，1961年10月，黨中央發(fā)出將生產(chǎn)隊(duì)作為基本的生產(chǎn)核算單位的指示。隨后，又強(qiáng)調(diào)，“實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制，將是一個(gè)在長期內(nèi)，比如至少30年實(shí)行的根本制度”。“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地政策，一直到黨的十一屆三中全會(huì)后，伴隨著人民公社的撤銷才被廢止。
“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策的實(shí)行和完善
自20世紀(jì)50年代末起，由于長期實(shí)行高度集中的土地經(jīng)營管理政策，吃“大鍋飯”、搞平均主義，嚴(yán)重抑制了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期停滯不前，長期以來農(nóng)民生活質(zhì)量得不到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1957年至1978年間，我國糧食產(chǎn)量年均增長率僅為2.2%，棉花產(chǎn)量僅平均每年增長1.95%，農(nóng)民人均收入20年間僅增加了33.3元，平均每年也就增加1元多。至20世紀(jì)70年代末期，溫飽問題還沒有得到根本解決的農(nóng)村人口仍占全國人口的約1/3。
在這種情況下，為解決溫飽問題，一些地方的農(nóng)民自發(fā)搞起了包產(chǎn)到組，也有一些農(nóng)民搞起了包產(chǎn)到戶，產(chǎn)生了較好的效果。這些來自基層群眾的做法，引起了中央及各級(jí)政府的高度重視和積極引導(dǎo)。1980年9月，中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》的文件，明確在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，“可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶”。這是改革開放后，中央表示支持“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”的第一個(gè)正式文件。隨后，在1982年頒布的中央1號(hào)文件中，中央強(qiáng)調(diào)，“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”“都是建立在土地公有制基礎(chǔ)上的，是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”，從而正式為“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”等生產(chǎn)責(zé)任制上了社會(huì)主義的“戶口”，肯定了其社會(huì)主義的性質(zhì)。
1983年的中央1號(hào)文件，再次肯定了以“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要特點(diǎn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，強(qiáng)調(diào)其“具有廣泛的適用性”，要求各地全面推行。由于得到了中央的肯定和支持，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速在全國推廣。至1983年底，全國90%以上的生產(chǎn)隊(duì)都實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。由此，“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)地政策，在我國得以正式確立。
以“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地所有制，將農(nóng)村土地的“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”合理分開，將農(nóng)村土地的“集體經(jīng)營”與“家庭經(jīng)營”有機(jī)結(jié)合，既與當(dāng)時(shí)較低的農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，又滿足了農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的合理要求，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978－1984年間，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年均增長率達(dá)到了8.44%，農(nóng)民的溫飽問題得到基本解決。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，也帶動(dòng)了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)了我國農(nóng)業(yè)從封閉走向開放。
20世紀(jì)80年代中期以后，為進(jìn)一步鞏固“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)地政策，黨中央一方面通過立法的形式，對(duì)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)做了明確的界定。同時(shí)，通過立法的形式，切實(shí)保障廣大農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，通過制訂和頒布相關(guān)的政策文件，強(qiáng)調(diào)“家庭承包經(jīng)營”的土地承包關(guān)系會(huì)“長期穩(wěn)定”，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，給農(nóng)民吃了長效定心丸。正是這些法律法規(guī)及政策規(guī)定，確保了“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”農(nóng)村土地政策的長期穩(wěn)定。
從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地政策的調(diào)整和改革
以“兩權(quán)分離”為特征的“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”土地政策，在改革開放初期的一段時(shí)間里發(fā)揮了重要的作用，它調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但20世紀(jì)90年代中期以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小生產(chǎn)與大市場之間的矛盾，開始凸顯出來。同時(shí)，農(nóng)業(yè)比較利益低、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、農(nóng)民收入增長緩慢的問題也日趨顯現(xiàn)出來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展再次面臨制度上的障礙。
為打破這種制度上的障礙，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展走向規(guī)?；F(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)的市場競爭力，中央在各地積極探索多種土地流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上，開始從政策上積極鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)承包農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。2002年，黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，有條件的地方，農(nóng)民可以按照“依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”，進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；2003年，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)民可以“以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式”，進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；2008年，黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，允許農(nóng)民以多種形式“流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”；2013年，黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)“向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。在黨的一系列政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在全國各地迅速開展起來。截至2016年底，全國已有近30%的承包農(nóng)戶在一定程度上轉(zhuǎn)移了承包土地的經(jīng)營權(quán)。
為進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村各地的土地流轉(zhuǎn)工作，切實(shí)保障承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的權(quán)益，2016年10月，黨中央頒布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革思路和具體做法。《意見》明確說明，在保持農(nóng)村土地“集體所有權(quán)”不變的基礎(chǔ)上，對(duì)土地“承包經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并不是要削弱承包人的權(quán)利，而是對(duì)承包人的權(quán)利再進(jìn)一步細(xì)化，是權(quán)利內(nèi)容的再一次分配，目的是推動(dòng)形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化。2018年1月，在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，黨中央進(jìn)一步明確，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度”，強(qiáng)調(diào)“在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下”，要“平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)”，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)民憑“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)”，可以“依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”，也可憑此“入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。
農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革意義重大。首先，它使農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)得以充分釋放，使農(nóng)村有限的土地資源可以在更大的范圍內(nèi)、以更合理的方式進(jìn)行配置、以更高效的方式加以利用，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，有效地提高了農(nóng)地的利用效率。其次，它使農(nóng)地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)獨(dú)立開來，為農(nóng)地的多樣化經(jīng)營創(chuàng)造了條件。再次，它使承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體對(duì)農(nóng)村承包土地有了清晰的權(quán)屬界定，從而為有效規(guī)避和化解土地流轉(zhuǎn)中的糾紛，提供了制度保障。此外，“三權(quán)分置”還使土地的經(jīng)營權(quán)抵押等有了支撐，使農(nóng)地資本化有了可能，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。“三權(quán)分置”的土地改革，可以說是改革開放后，黨在農(nóng)村土地政策問題上，做出的重大創(chuàng)新性調(diào)整。如果說改革開放初期推行“兩權(quán)分離”的土地制度改革，著重解決的是農(nóng)民的勞動(dòng)積極性問題，其最大的制度績效是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的公平，那么，新時(shí)代“三權(quán)分置”的土地制度改革，著重解決的就是土地資源的合理配置和有效利用問題，其最大的制度績效是提高了土地這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營客體的使用效率。
農(nóng)村土地政策演變的基本經(jīng)驗(yàn)
農(nóng)村土地政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，它不僅直接關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，而且直接關(guān)系到農(nóng)村土地這一重要稀缺資源的配置與利用問題，甚至直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。新中國成立70年來，黨在制定和調(diào)整農(nóng)村土地政策方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也吸取了很多教訓(xùn)。深入總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有助于我們更清醒地了解歷史，并從中得到啟示，為增強(qiáng)黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政能力提供有益的借鑒。
與時(shí)俱進(jìn)，勇于探索和創(chuàng)新
新中國成立70年來，黨在制定和調(diào)整農(nóng)村土地政策方面的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)，就是堅(jiān)持發(fā)展創(chuàng)新，突破舊體制舊政策的束縛，隨實(shí)踐的發(fā)展和群眾的需要，及時(shí)調(diào)整和變革不適宜的土地政策。改革開放初期，農(nóng)村土地政策面臨的最大問題是，集體經(jīng)營方式無法調(diào)動(dòng)大多數(shù)農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，無法滿足農(nóng)民的需求。為此，黨中央順應(yīng)農(nóng)民群眾的需要，及時(shí)制定了一系列充分肯定“包干到戶”“包產(chǎn)到戶”的政策措施，明確了“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)農(nóng)村土地政策的創(chuàng)新，從根本上消除了阻礙農(nóng)村發(fā)展的一些政策障礙，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展打開了制度缺口。但隨著實(shí)踐的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“兩權(quán)分離”模式也逐漸出現(xiàn)了一些新的問題，如小生產(chǎn)與大市場的矛盾問題、農(nóng)民利益的維護(hù)問題等等。面對(duì)這一系列新的問題，黨中央在政策上大膽創(chuàng)新，出臺(tái)了“三權(quán)分置”的土地改革方案，突破了“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地政策的局限，為加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益，創(chuàng)造了必要的制度基礎(chǔ)和保障。新中國成立70年來的實(shí)踐證明，改革必須要有創(chuàng)新的膽魄和勇氣，只有創(chuàng)新才能擺脫舊體制的束縛，才能不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力。
堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神
作為農(nóng)村土地政策的具體執(zhí)行人，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策的好壞最有發(fā)言權(quán)。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的實(shí)踐主體，農(nóng)民也最能夠在實(shí)踐中感受到什么樣的政策能更好與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展程度契合，更符合自身的利益要求。為此，在制定和實(shí)施農(nóng)村土地政策的過程中，必須要堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。新中國成立70年來，正是在廣大農(nóng)民的積極要求和探索下，有效推動(dòng)了我國農(nóng)村土地政策不斷實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性發(fā)展。從合作化時(shí)期的“互助組”，到改革開放初期的“包產(chǎn)到戶”，再到新時(shí)代的“土地流轉(zhuǎn)”，都是黨在農(nóng)民積極探索并取得初步成功的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行理論提升和政策引導(dǎo)的結(jié)果。早在改革開放初期，鄧小平就指出，農(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“這個(gè)發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的”?？梢哉f，改革開放初期“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的農(nóng)村土地政策的制定和實(shí)施，就是充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神的典范。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央為順應(yīng)農(nóng)民提出的土地流轉(zhuǎn)要求，不斷總結(jié)各地土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，出臺(tái)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革方案，這是黨在農(nóng)村土地政策調(diào)整過程中充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的又一典范。實(shí)踐證明，什么時(shí)候能充分尊重農(nóng)民，發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用，黨的政策就會(huì)受到農(nóng)民的擁護(hù)，農(nóng)業(yè)就會(huì)有大發(fā)展。
堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，一切從實(shí)際出發(fā)
時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。黨的農(nóng)村土地政策只有順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，符合客觀實(shí)踐要求，才能取得預(yù)期的效果，才是科學(xué)、合理的政策。新中國成立之初，黨為適應(yīng)當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在農(nóng)村實(shí)行“農(nóng)民個(gè)體所有，家庭自主經(jīng)營”的土地政策，將土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)民，使農(nóng)民的勞動(dòng)熱情得以激發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復(fù)和發(fā)展。十一屆三中全會(huì)后，黨中央從我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平還較低、農(nóng)民素質(zhì)還較低的客觀事實(shí)出發(fā)，在農(nóng)村土地政策的調(diào)整過程中毅然決然地廢除了高度集中的土地經(jīng)營管理政策，推行“兩權(quán)分離”的土地政策，在保留土地集體所有權(quán)的前提下，將土地的經(jīng)營權(quán)承包給農(nóng)戶，再次激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。反之，超越國情、脫離實(shí)際制定的土地政策，不但不能推動(dòng)黨的事業(yè)的發(fā)展，反而會(huì)阻礙黨的事業(yè)。農(nóng)村土地政策的制定，如果脫離中國國情，全憑主觀愿望出臺(tái)，不僅侵犯了農(nóng)民的個(gè)人利益，也會(huì)超越當(dāng)時(shí)農(nóng)村的生產(chǎn)力水平，對(duì)我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，進(jìn)而使我國在探索農(nóng)村土地政策的過程中走彎路。新中國成立70年黨的農(nóng)村土地政策的變遷軌跡表明，只有順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，適時(shí)調(diào)整并不斷完善、創(chuàng)新黨的農(nóng)村土地政策，才能充分發(fā)揮理論和政策對(duì)實(shí)踐的正確引領(lǐng)和助推作用。
堅(jiān)持以農(nóng)民為中心，切實(shí)維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾的根本利益
在農(nóng)村，農(nóng)民與土地的關(guān)系非常密切，土地政策與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。我國農(nóng)村土地政策調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)證明，黨的農(nóng)村土地政策只有滿足了廣大農(nóng)民群眾對(duì)土地的需求，保障了廣大農(nóng)民群眾的根本利益，才能提高農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，激發(fā)其創(chuàng)造活力。新中國成立之初，廣大農(nóng)民群眾最大、最迫切的愿望和要求就是擁有自己的土地?；诖耍袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行了土地制度改革，按照每戶農(nóng)村家庭人口數(shù)，把從官僚地主手中奪取的土地分給了農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了廣大農(nóng)民“耕者有其田”的夢想。
土地改革后，廣大農(nóng)民最大的心愿和要求是擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，但建立在土地個(gè)體私有基礎(chǔ)上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，卻難以有效抵御自然災(zāi)害，難以提高勞動(dòng)效率，而且容易造成新的兩極分化。為此，黨中央順應(yīng)農(nóng)民的新訴求，及時(shí)進(jìn)行土地政策的調(diào)整，經(jīng)過“互助組”“初級(jí)社”“高級(jí)社”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把農(nóng)民的個(gè)體土地所有制逐步過渡到農(nóng)村土地集體所有制，逐漸引導(dǎo)農(nóng)民走上了社會(huì)主義道路。改革開放后，給農(nóng)民以生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，切實(shí)增加農(nóng)民收入，再次成為廣大農(nóng)民群眾最為迫切的利益要求。為此，黨中央不斷總結(jié)廣大農(nóng)民群眾探索經(jīng)驗(yàn)，制定和推行了“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營”的土地政策，將土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適度分離，滿足了農(nóng)民的利益訴求，得到了農(nóng)民的支持，取得了明顯的效果。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，黨的農(nóng)村土地政策必須始終堅(jiān)持以農(nóng)民為中心的立場，必須滿足廣大農(nóng)民對(duì)土地的需求，才能切實(shí)得到廣大農(nóng)民的擁護(hù)和支持。
堅(jiān)持依法依規(guī)，確保政策的穩(wěn)定與落實(shí)
新中國成立70年來，黨中央非常注重農(nóng)地問題的法律保障，在建設(shè)和改革的不同歷史時(shí)期，先后頒布了大量的關(guān)于農(nóng)地問題的法律法規(guī)，如《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等等，這些法律法規(guī)明確規(guī)定了農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，明確界定了各方的利益關(guān)系，有效地保障了農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利，為推動(dòng)農(nóng)村土地政策的調(diào)整與改革提供了法律保障。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)地政策是農(nóng)地法規(guī)的前提，農(nóng)地法規(guī)是農(nóng)地政策的保障。黨的農(nóng)村土地政策，不僅在制定過程中要遵循法律精神，在實(shí)踐中也應(yīng)依照法律規(guī)定，利用法律手段確保黨的農(nóng)村土地政策的穩(wěn)定和落實(shí)。只有把行之有效的政策上升為法律法規(guī)，才能提升政策的執(zhí)行力度，才能確保黨的農(nóng)村土地政策得到更好的貫徹落實(shí)。
新中國成立70年來黨的農(nóng)村土地政策的調(diào)整演變，充分體現(xiàn)了黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念，堅(jiān)持了農(nóng)民的主體地位，貫徹了馬克思主義實(shí)事求是的基本原則，符合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律。今天，中國共產(chǎn)黨正依照這一重要原則領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索新形勢下有效的農(nóng)村土地政策。
【本文作者為山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授；本文系2019年度教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想研究”（19YJA710025）、山東大學(xué)“改革開放40周年暨新中國成立70周年”專項(xiàng)研究課題：新中國成立70年黨的農(nóng)村土地政策的演變及基本經(jīng)驗(yàn)研究（HSS1804）成果】
責(zé)編：李 懿 / 羅 婷（見習(xí)）