為加大逆周期調(diào)節(jié)力度，更好發(fā)揮地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的重要作用，著力加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定總需求，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。6月10日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合對(duì)外發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）?！锻ㄖ分饕袃纱笾档藐P(guān)注的亮點(diǎn)：一是明確了專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目中市場(chǎng)化融資支持的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)；二是允許將專(zhuān)項(xiàng)債作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。
《通知》還明確嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，鼓勵(lì)依法依規(guī)通過(guò)市場(chǎng)化融資解決項(xiàng)目資金來(lái)源，通過(guò)科學(xué)實(shí)施政策“組合拳”，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、投資等政策協(xié)同配合，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、防控風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定預(yù)期，支持做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作。
一、專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)展及現(xiàn)狀
在我國(guó), 最早規(guī)定地方政府不能發(fā)債融資。于是，地方政府以“融資平臺(tái)”的名義，向銀行貸款或發(fā)企業(yè)債融資 (分別俗稱(chēng)“平臺(tái)貸”、“城投債”) , 然后把資金投資于各種政府項(xiàng)目。平臺(tái)融資可以理解為政府獲得發(fā)債權(quán)限之前的權(quán)宜之計(jì)，但也造成了地方政府債臺(tái)高筑，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。2015年，國(guó)家允許地方政府進(jìn)行債務(wù)置換，此舉是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)期限、低利率的特別地方債來(lái)置換地方政府現(xiàn)有債務(wù)，此舉明顯緩解了地方政府的債務(wù)壓力，也騰出空間來(lái)控制地方政府債務(wù)增量、強(qiáng)化地方政府預(yù)算和債務(wù)管理。
但是隨著債務(wù)置換工作臨近尾聲，地方債問(wèn)題的重點(diǎn)從存量待置換債轉(zhuǎn)向了新增的專(zhuān)項(xiàng)債。與一般債券以公共預(yù)算作為主要償還來(lái)源不同，專(zhuān)項(xiàng)債券則由政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為償還來(lái)源，即融資項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流收入具有完全覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息的能力；同時(shí)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券由省級(jí)政府充當(dāng)發(fā)行主體，項(xiàng)目的資產(chǎn)和收益管理責(zé)任均由地市級(jí)政府承擔(dān)，這就意味著地方政府專(zhuān)項(xiàng)債除了項(xiàng)目本身的信用支持外，還有來(lái)自省、地市級(jí)政府的信用背書(shū)。不僅如此，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券還享受企業(yè)和個(gè)人取得的專(zhuān)項(xiàng)債券利息收入免征所得稅的特權(quán)。正是具備以上優(yōu)勢(shì)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券更能受到市場(chǎng)的歡迎。
2017年地方專(zhuān)項(xiàng)債優(yōu)先選擇在土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路兩個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)； 2018年又推出了棚改債券試點(diǎn)；2019年1-5月，新增債券累計(jì)發(fā)行14596億元，其中新增專(zhuān)項(xiàng)債券8598億元；發(fā)債規(guī)模已占2019年新增地方政府債務(wù)限額3.08萬(wàn)億元的47.4%，發(fā)行進(jìn)度接近一半，超過(guò)序時(shí)進(jìn)度,這有利于發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。
二、新政策下明確了金融支持專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)
為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，文件明確了符合哪些標(biāo)準(zhǔn)可以向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化融資，又有哪些重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目是鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)使用專(zhuān)項(xiàng)債和其他市場(chǎng)化融資方式支持的。
（一）進(jìn)一步合理明確了金融支持專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)沒(méi)有收益的重大項(xiàng)目，通過(guò)統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持；對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資；對(duì)于收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入，且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)未納入預(yù)算管理的剩余其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。同時(shí)也劃定了政策紅線(xiàn)，即對(duì)收益中不含其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入或償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入沒(méi)有剩余的重大項(xiàng)目，不得向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資，防止形成新增隱性債務(wù)。
（二）精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目。鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專(zhuān)項(xiàng)債券和其他市場(chǎng)化融資方式，重點(diǎn)支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃內(nèi)符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。這為新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指明了方向，促進(jìn)國(guó)內(nèi)貿(mào)易打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（三）積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持。主要方式包括：對(duì)應(yīng)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)；鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的中長(zhǎng)期限專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)提供融資支持；允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類(lèi)債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目。
同時(shí)強(qiáng)調(diào)，既要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)融資誰(shuí)負(fù)責(zé)，從嚴(yán)整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規(guī)融資行為。對(duì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資，以及依法合規(guī)支持已納入國(guó)家和省、市、縣級(jí)政府及部門(mén)印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權(quán)限完成審批或核準(zhǔn)程序的項(xiàng)目和發(fā)展改革部門(mén)牽頭提出的其他補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，凡償債資金來(lái)源為經(jīng)營(yíng)性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)情形。對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持存量隱性債務(wù)中的必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資且不新增隱性債務(wù)的，也不認(rèn)定為隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)情形。
民生銀行研究院研究員郭曉蓓在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)表示,《通知》強(qiáng)調(diào)允許將專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金,體現(xiàn)了積極的財(cái)政政策,對(duì)金融市場(chǎng)形成利好,特別是股票市場(chǎng),有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和企業(yè)業(yè)績(jī)提高。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示，《通知》對(duì)進(jìn)行市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目有了明確界限，讓債券支持經(jīng)濟(jì)更加清晰，避免可能存在部分地方政府和金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心問(wèn)責(zé)而不作為的情況，同時(shí)文件的出臺(tái)也沒(méi)有放松對(duì)債務(wù)的防控，沒(méi)有放松對(duì)新增隱性債務(wù)的遏制。另外,也有利于拉動(dòng)基建投資增長(zhǎng)有望撬動(dòng)債務(wù)性資金約7000億元,具體規(guī)模要看地方政府專(zhuān)項(xiàng)債和后續(xù)市場(chǎng)化融資的規(guī)模。
三、新政政策下允許專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金
對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，允許將部分專(zhuān)項(xiàng)債券資金作為一定比例的項(xiàng)目資本金。但《通知》設(shè)定了嚴(yán)格的政策條件：第一，應(yīng)當(dāng)是專(zhuān)項(xiàng)債券支持、符合黨中央國(guó)務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目；第二，涉及領(lǐng)域主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目；第三，評(píng)估項(xiàng)目收益除償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后，其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入具備向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資條件的項(xiàng)目。
同時(shí)，《通知》明確不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資，要求地方政府要按照“一一對(duì)應(yīng)”原則，將專(zhuān)項(xiàng)債券嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)體政府投資項(xiàng)目，不得將專(zhuān)項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類(lèi)股權(quán)基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。
四、新政策要求完善專(zhuān)項(xiàng)債券管理和配套措施
依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照市場(chǎng)化改革方向，《通知》還進(jìn)一步細(xì)化了專(zhuān)項(xiàng)債券管理及配套措施，從專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目推介、保障項(xiàng)目融資與償債能力相匹配、強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)和差別定價(jià)、提升債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度、豐富債券投資群體、提高長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券比例、加快債券發(fā)行使用進(jìn)度等方面，提出相關(guān)工作要求，既支持做好專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，又推動(dòng)地方政府債券沿著市場(chǎng)化改革方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。
一是大力做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目推介?！锻ㄖ诽岢觯胤秸ㄟ^(guò)印發(fā)項(xiàng)目清單、集中公告等方式，加大向金融機(jī)構(gòu)推介符合標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的力度。金融管理部門(mén)積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)參與。金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專(zhuān)項(xiàng)債券推介項(xiàng)目落地。
二是強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)和差別定價(jià)。《通知》要求，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)，由地方政府定期公開(kāi)債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，支持市場(chǎng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)級(jí)，根據(jù)政府債務(wù)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，合理形成市場(chǎng)化的信用利差。加快建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警結(jié)果在金融監(jiān)管等方面的應(yīng)用。
三是提升地方政府債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度。《通知》強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行，減少對(duì)地方政府債券發(fā)行的行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，不得通過(guò)財(cái)政存款和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作等手段變相干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)，促進(jìn)地方政府債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項(xiàng)目差異。嚴(yán)禁地方政府及其部門(mén)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)排名、財(cái)政資金存放、設(shè)立信貸目標(biāo)等方式，直接或間接向金融機(jī)構(gòu)施壓。
四是豐富地方政府債券投資群體。《通知》提出，推動(dòng)地方政府債券通過(guò)商業(yè)銀行柜臺(tái)在本地區(qū)范圍內(nèi)向個(gè)人和中小機(jī)構(gòu)投資者發(fā)售，擴(kuò)大對(duì)個(gè)人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺(tái)發(fā)售比例。鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、基金公司、社會(huì)保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺(tái)發(fā)售的定價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)個(gè)人投資者的吸引力。適時(shí)研究?jī)?chǔ)蓄式地方政府債券。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極參與地方政府債券發(fā)行認(rèn)購(gòu)，鼓勵(lì)資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開(kāi)放式指數(shù)基金，通過(guò)“債券通”等機(jī)制吸引更多境外投資者投資。推動(dòng)登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等債券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。
五是合理提高長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券期限比例。《通知》要求，專(zhuān)項(xiàng)債券期限原則上與項(xiàng)目期限相匹配，降低期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，防止資金閑置浪費(fèi)。逐步提高長(zhǎng)期債券發(fā)行占比，對(duì)于鐵路、城際交通、收費(fèi)公路、水利工程等建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)的重大項(xiàng)目，鼓勵(lì)發(fā)行10年期以上的長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券，更好匹配項(xiàng)目資金需求和期限。合理確定再融資專(zhuān)項(xiàng)債券期限，原則上與同一項(xiàng)目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專(zhuān)項(xiàng)債券本金償還方式，在到期一次性?xún)斶€本金方式的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)采取本金分期償還方式，既確保分期項(xiàng)目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。
六是加快專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度。《通知》提出，對(duì)預(yù)算擬安排新增專(zhuān)項(xiàng)債券的項(xiàng)目可以通過(guò)先行調(diào)度庫(kù)款的辦法，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)。各地要均衡專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間安排，力爭(zhēng)當(dāng)年9月底前基本發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。
五、未來(lái)發(fā)展思考
按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，財(cái)政部和有關(guān)部委正加大工作力度，督促指導(dǎo)地方加快新增地方政府債券發(fā)行使用工作,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。那么未來(lái)發(fā)展過(guò)程中必須思考問(wèn)題:
(一)、在縱多基建等項(xiàng)目中,項(xiàng)目資本金制度對(duì)政府投資項(xiàng)目的適用性在削弱，未來(lái)是否取消項(xiàng)目資本金制度值得關(guān)注。
(二)、涉及政府、社會(huì)投資人、金融機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等全方位的信譽(yù)體系建設(shè)將會(huì)加快，政府債券、企業(yè)債券、項(xiàng)目債券等標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品將推動(dòng)債券市場(chǎng)大規(guī)模化發(fā)展。
(三)、央行的貨幣政策工具將日益豐富，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響將日益深遠(yuǎn)，未來(lái)地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)是否會(huì)呈下調(diào)趨勢(shì)值得關(guān)注。
(四)、在改革創(chuàng)新發(fā)展中,未來(lái)建筑企業(yè)將面臨洗牌，轉(zhuǎn)型壓力倍增，集資產(chǎn)管理、土地開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)咨詢(xún)建造、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)等綜合優(yōu)勢(shì)的企業(yè)將主導(dǎo)市場(chǎng)。
作者簡(jiǎn)介：
黃衛(wèi)根 博士 高級(jí)工程師 從事基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目管理與投融資工作
馬世昌 博士后 講師 北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 從事項(xiàng)目投融資研究
