黨的十九大報告指出，“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，指出“改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進(jìn)展，但城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除”。這意味著社會各界需高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題、抓緊思考如何開展更高質(zhì)量的城鄉(xiāng)融合工作。
回顧新中國成立七十年來的城鄉(xiāng)發(fā)展歷程，可以歸納出城鄉(xiāng)發(fā)展從分離走向融合的成功經(jīng)驗和可行路徑。其中，高度重視發(fā)展主體，重點凸顯“人”的價值作用，是改善我國城鄉(xiāng)發(fā)展局面的重要路徑。相應(yīng)地，切入主體合作視角，系統(tǒng)解構(gòu)新中國七十年來的城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程，能夠更加有效地理清多元主體的聯(lián)結(jié)價值，進(jìn)而激活城鄉(xiāng)融合發(fā)展局面。但與此同時，也必須認(rèn)識到目前許多行動主體對自身角色和作用的認(rèn)知仍不到位、主體合作狀況不佳，不僅無法為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供強有力的支持，甚至還可能會阻滯城鄉(xiāng)融合工作的順利開展。為此，要不斷培育多元主體的合作意識，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合基石，進(jìn)而更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
切入主體合作視角，檢視城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程
新中國成立七十年來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系不斷得以優(yōu)化，城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展取得了較大成就，城鄉(xiāng)居民的生活水平得到了有效提高。這些成就的取得既受益于黨中央的堅定領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)統(tǒng)籌，也源于包括社會公眾在內(nèi)的多元主體的全力參與和有效合作。從根本上看，城鄉(xiāng)發(fā)展的頂層設(shè)計關(guān)系到城鄉(xiāng)發(fā)展的未來方向，而具體性的發(fā)展實踐工作則直接決定著城鄉(xiāng)發(fā)展的實際質(zhì)量。因而，高質(zhì)量的城鄉(xiāng)發(fā)展亟需實現(xiàn)多元主體之間的密切合作，為推進(jìn)各項工作提供充足的人力資源和智力支撐。
科學(xué)審視城鄉(xiāng)發(fā)展中的多元行動者，有助于形成促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的依托力量
廣義上的城鄉(xiāng)發(fā)展必然涉及到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合等多種概念，雖然不同概念界定的側(cè)重角度有所區(qū)別，但都是建立在一個共同認(rèn)識上，即城鄉(xiāng)發(fā)展需要多元主體的密切合作。也就是說，政府、市場主體、社會組織和公眾等主體都是城鄉(xiāng)發(fā)展的參與者。對于政府來說，不僅需要為城鄉(xiāng)發(fā)展設(shè)計科學(xué)的前進(jìn)方向，也要為其他主體參與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展工作提供有效的平臺和途徑。具體來說，在完成各項發(fā)展工作的過程中，各級政府要重視市場主體、社會組織和公眾的力量，既要通過政府職能轉(zhuǎn)移和與社會組織合作等方式豐富城鄉(xiāng)發(fā)展手段，也要加強對其他主體的科學(xué)指導(dǎo)和密切監(jiān)督。
此外，社會組織和公眾，不僅是城鄉(xiāng)發(fā)展的主要受益者，而且還是推進(jìn)各項發(fā)展工作的重要實踐者。相對于政府來說，這兩種類型的發(fā)展主體能夠更加清楚地給出城鄉(xiāng)發(fā)展需求，例如通過公眾議程和政府議程的推進(jìn)，為政府的制度設(shè)計和政策制定及實施提供有效幫助?？偟恼f來，在新中國成立七十年來的城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，多元發(fā)展主體角色愈發(fā)清晰，而且不同主體都基本完成了所應(yīng)承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)，為改善我國城鄉(xiāng)發(fā)展局面提供了有力支持。
多元主體的合作有效性直接影響到我國城鄉(xiāng)發(fā)展的質(zhì)量
上個世紀(jì)五十年代，我國采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，要求全面支持城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，多數(shù)重工業(yè)主要分布在城市區(qū)域。在這樣的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)除了要為城市提供必備的生活資料外，還要為城市工業(yè)發(fā)展提供原材料工業(yè)發(fā)展提供原材料、燃料和勞動力。這一過程實現(xiàn)了政府、城市建設(shè)者和鄉(xiāng)村居民的有效合作，為城市及工業(yè)發(fā)展注入了強大的動力。
改革開放后，我國分別在城市和鄉(xiāng)村同時開展改革行動，兩地實現(xiàn)了各自的跨越式發(fā)展。但由于此時城市發(fā)展主體和鄉(xiāng)村建設(shè)主體的有效合作較少，城鄉(xiāng)發(fā)展差距日益懸殊，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)后，為了化解城鄉(xiāng)發(fā)展失衡難題，我國大力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，希望借助城市和城市工業(yè)的力量，實現(xiàn)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展目標(biāo)。從主體實踐的角度來看，上述舉措也是希望通過重新促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展主體間的密切合作，調(diào)整改善城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的局面。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這一舉措將有效地化解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和不充分的難題，因此，應(yīng)進(jìn)一步認(rèn)清多元主體的角色及價值，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展主體之間的密切合作，為新時代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)性的實施條件。
理清主體聯(lián)結(jié)價值，激活城鄉(xiāng)融合局面
圍繞共同的城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，積極聯(lián)結(jié)多元主體、促進(jìn)協(xié)同合作，不僅能夠壯大各項建設(shè)發(fā)展工作的群眾基礎(chǔ)，而且還能從根本上激活城鄉(xiāng)融合發(fā)展局面。實踐中，借助多元主體聯(lián)結(jié)和合作，既有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想與認(rèn)識的統(tǒng)一，有效合并城鄉(xiāng)發(fā)展的同類項工作，也有利于及時規(guī)避城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的偏差與工作失誤。
積極推動多元主體合作，有助于統(tǒng)一社會各界對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思想與認(rèn)識
只有包括政府等主體在內(nèi)的多元行動主體準(zhǔn)確認(rèn)識城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要價值，才能構(gòu)建起統(tǒng)一有效的發(fā)展思路和行動意識。一方面，積極推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展是響應(yīng)時代要求的重要選擇。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時代后，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分已然成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要問題之一。為此，黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面制定了較多政策。另一方面，持續(xù)開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全民利益共享的重要保證。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但城市與鄉(xiāng)村之間的差距也更為突出，其中較為明顯的體現(xiàn)是，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化工作進(jìn)展相對滯后，城鄉(xiāng)居民不能享受同等的公共服務(wù)。鼓勵城市與鄉(xiāng)村走上融合發(fā)展道路，就是希望在促進(jìn)城鄉(xiāng)實現(xiàn)共同發(fā)展的進(jìn)程中，更好地維護(hù)城鄉(xiāng)居民的發(fā)展權(quán)益。
積極推進(jìn)多元主體合作，有助于合并城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同類項工作，有效節(jié)約發(fā)展資源
雖然城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展條件有所不同，但在融合發(fā)展進(jìn)程中二者卻存在著一定量的重復(fù)性建設(shè)發(fā)展任務(wù)。在多元主體孤立行動的情形下，不僅需要投入大量的勞動力和發(fā)展資源，而且難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展工作的高效銜接。而推進(jìn)多元主體合作正是破除上述困境的有效途徑。首先，多元主體合作能夠科學(xué)梳理城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作內(nèi)容，分門別類地統(tǒng)一部署各項建設(shè)發(fā)展任務(wù)。也就是說，城市發(fā)展主體和鄉(xiāng)村建設(shè)者在合作的情況下，能夠從更加宏觀的視野安排城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作，通過合并同類項等方式，盡可能地減少重復(fù)性建設(shè)內(nèi)容，更加精準(zhǔn)地配置發(fā)展資源。其次，多元主體可以通過開展協(xié)商等方式有效化解城鄉(xiāng)融合發(fā)展的各種難題。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，城市與鄉(xiāng)村不再是高度分割的發(fā)展區(qū)域，而是一脈相承的發(fā)展共同體，多元主體則能夠從更高站位上審視各項發(fā)展難題，通過多元主體協(xié)商合作，迅速找出造成發(fā)展難題的多種病因，共同縮小難題的影響范圍。
不斷夯實多元主體合作，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的糾錯機制，有助于避免城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的偏差與工作失誤
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一項系統(tǒng)性工作，所涉及的工作內(nèi)容較為龐雜，而所有行動者的共同參與，使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推進(jìn)過程中更容易產(chǎn)生工作偏差與失誤。從錯誤規(guī)避角度來看，一旦城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作陷入“九龍治水”的分治狀態(tài)，工作偏差與失誤就很容易產(chǎn)生，因此，需要加強多元主體合作共同部署，集體行動，借助多元主體合作大大壓縮偏差與錯誤的滋生空間。在明確發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)內(nèi)容的情況下，督促多元主體通過精準(zhǔn)合作來開展更加恰當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)工作，從源頭上減少工作失誤與不當(dāng)之處。從行動監(jiān)督角度來看，多元主體合作有助于實現(xiàn)對發(fā)展工作的全面監(jiān)管。具體來說，鼓勵多元主體開展共同監(jiān)管，既能增強對各項建設(shè)事業(yè)發(fā)展的監(jiān)督壓力，也能督促多元主體基于自身認(rèn)識提出相應(yīng)的質(zhì)疑和解決方案，最終確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作的高效性和及時性。
主體合作狀況不佳，阻滯城鄉(xiāng)融合發(fā)展
當(dāng)前，多元主體的合作狀況并不太理想，多元主體合作遲滯、效能低下，既不能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供行動支持，也難以營造和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，這在很大程度上阻滯了城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程?？傮w看來，部分政府“管控”思維、社會組織與公眾的參與程度不高等現(xiàn)象依舊存在，這些都是主體合作不力的顯著表現(xiàn)。
部分政府的簡政放權(quán)力度不足，難以促成寬松適宜的城鄉(xiāng)融合發(fā)展環(huán)境
在具體實踐中，部分政府沒有準(zhǔn)確認(rèn)識自身的角色和作用，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中存在“越位”和“越權(quán)”現(xiàn)象。這不僅會阻礙各項建設(shè)發(fā)展工作的順利進(jìn)行，還會嚴(yán)重打擊其他主體的參與熱情。黨的十八大以來，中央一再強調(diào)“簡政放權(quán)”，但許多地方政府仍然受到傳統(tǒng)“管控”思維的干擾，缺乏與其他治理主體協(xié)商合作的意識與體制機制，對有效開展新時代的社會治理工作產(chǎn)生了消極影響。雖然各級政府是助推當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)融合發(fā)展的主導(dǎo)者，但也要清醒地認(rèn)識到其他行動主體的重要作用，特別是要認(rèn)識到，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，只有推動社會組織、市場主體和社會公眾的積極參與和合作，才能更好更快地開展各項建設(shè)發(fā)展工作?；谶@一點，政府體系在發(fā)揮制度設(shè)計和政策引導(dǎo)作用的同時，應(yīng)為其他主體行動創(chuàng)造適宜的實踐環(huán)境。
我國市場主體、社會組織參與城鄉(xiāng)融合的主動性和積極性都相對缺乏，難以充分發(fā)揮自身的價值作用
一方面，市場主體的積極參與能夠強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。整體看來，不斷改善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是推進(jìn)融合發(fā)展的重要目標(biāo)，而這必然需要較多市場主體的積極參與和支持。但大多數(shù)市場主體往往專注于盈利性目標(biāo)，并不愿意進(jìn)入營商環(huán)境相對較差的農(nóng)村區(qū)域。另一方面，吸引社會組織積極參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不僅能豐富城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)容，還可以為政府推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有效支持。當(dāng)前雖然許多社會組織正在逐步嵌入城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，為城市尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)提供了更多的公共服務(wù)與產(chǎn)品，有效改善了鄉(xiāng)村地區(qū)的社會建設(shè)狀況。但對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的巨大需求缺口來說，參與進(jìn)來的社會組織仍顯不足，需要吸引更多數(shù)量和更多類型的社會組織參與到建設(shè)發(fā)展工作中來，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與社會組織的共同成長。
社會公眾在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的主體自覺發(fā)揮不充分，不利于快速推動各項建設(shè)發(fā)展工作落地
近年來，我國社會公眾的政治參與意識不斷提高，已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。但時至今日，學(xué)術(shù)界更多關(guān)注的是各級政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的引領(lǐng)作用，缺乏對社會公眾價值作用的科學(xué)認(rèn)識和系統(tǒng)解讀；與此同時，社會公眾的主體自覺并不明顯，很難實質(zhì)性地參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作中，這主要歸咎于目前城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃和意義未得到有效宣傳推廣，多數(shù)社會公眾對其的認(rèn)知不夠深刻，或者說缺乏科學(xué)的系統(tǒng)性認(rèn)知。在認(rèn)知不足的背景下，社會公眾很難實現(xiàn)從認(rèn)識到行動的跨越，自然缺乏主動投身城鄉(xiāng)融合發(fā)展的熱情。社會公眾的參與度較低，同時與其他主體之間的合作也比較少，就不能持續(xù)高效地推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因此，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，應(yīng)該高度重視社會公眾的價值作用。
激發(fā)多元主體合作，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合基石
回顧新中國成立七十年來城鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)化過程，能夠清晰發(fā)現(xiàn)：只有不斷激發(fā)多元主體合作，才能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展真正構(gòu)筑強有力的發(fā)展基石。為此，要認(rèn)真反思城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的主體性困境，既要通過吸引多元主體參與，持續(xù)強化多元主體間的協(xié)作意識，打造穩(wěn)固的主體合作聯(lián)盟；也要積極構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展主體間的合作協(xié)調(diào)機制，更好地完成城鄉(xiāng)融合發(fā)展任務(wù)。
重新塑造多元主體的行動者角色，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體合作聯(lián)盟
通過更加科學(xué)地界定多元主體的行動者角色，進(jìn)一步吸引多元主體參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，從而更高效地打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體合作聯(lián)盟。當(dāng)前，包括政府等在內(nèi)的多元主體在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，并已成為重要的建設(shè)發(fā)展主體。在此基礎(chǔ)上，重新塑造多元主體的行動者角色，有助于幫助行動者更加明確自身的行動方向。具體說來，政府應(yīng)成為部署城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作的“主導(dǎo)者”和“資源分配者”；市場主體可以成為城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的“建設(shè)者”和物質(zhì)資源的“援助者”，通過改善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來為城鄉(xiāng)融合發(fā)展尤其是鄉(xiāng)村振興夯實物質(zhì)基礎(chǔ)；社會組織和公眾則可以成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“實踐者”和“監(jiān)督者”，既要主動積極地參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展實踐工作，也要及時指出現(xiàn)有工作中的不足和失誤。此外，在科學(xué)界定出多元主體角色的基礎(chǔ)上，可以嘗試打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體行動聯(lián)盟，以便為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供源源不斷的行動者和支持力量。
高效激發(fā)城鄉(xiāng)融合中的多元主體自覺，強化多元主體間的協(xié)作意識
只有讓多元主體充分理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展，才能促使其主動積極地參與實踐工作；與此同時，不斷強化多元主體間的協(xié)作意識，才能更加有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。一方面，要通過“教育培訓(xùn)”和“實踐鍛煉”雙重手段來激發(fā)多元行動主體自覺。一般情況下，除了政府之外，大多數(shù)市場主體、社會組織和公眾都缺乏對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的科學(xué)認(rèn)識，為此要通過印發(fā)宣傳材料、組織宣講團(tuán)等方式，對上述主體進(jìn)行持續(xù)性、有針對性的教育。以市場主體為例，政府可以在財稅政策等方面給予一定優(yōu)待，以更好地激發(fā)其參與和服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、履行社會責(zé)任的積極性；對于其他主體，在進(jìn)行教育培訓(xùn)的同時，要注意鼓勵多元主體積極參與城鄉(xiāng)融合實踐，通過“行動強化認(rèn)知”，最終激發(fā)社會組織等主體的認(rèn)知自覺和實踐自覺。另一方面，強化多元主體間的協(xié)作意識，不僅能夠壯大城鄉(xiāng)融合發(fā)展的行動力量，也能及時化解各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。另外，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然會觸及城鄉(xiāng)問題中的沉疴舊疾，單獨依靠某一主體很難完全化解，為此，亟需多元主體間開展有效合作，共同應(yīng)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質(zhì)性難題。
及時響應(yīng)實踐工作訴求，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展主體合作協(xié)調(diào)機制
當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的壓力較大，既要進(jìn)行整體性建設(shè)發(fā)展的頂層設(shè)計，也要開展具體的融合發(fā)展實踐。因而，多元主體應(yīng)及時回應(yīng)實踐工作訴求，并構(gòu)建合作協(xié)調(diào)機制來提升行動能力。結(jié)合實踐工作，可從以下三個方面考慮協(xié)調(diào)機制構(gòu)建：一是搭建順暢的信息溝通協(xié)商平臺。多元主體往往掌握著不同的發(fā)展信息，通過信息交換和分享，可以節(jié)省信息尋找成本，幫助其他主體更加便捷地調(diào)整各項發(fā)展工作。二是建立發(fā)展資源合作分配機制。充足的發(fā)展資源是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要前提，但當(dāng)前多元主體間享有的發(fā)展資源并不均衡，且資源類型也有較大差異。因此，亟需開展主體間的資源合作分配工作，促進(jìn)不同主體發(fā)展資源的相互流動和補充，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造良好的資源環(huán)境。三是構(gòu)建主體實踐的交叉評估機制。即科學(xué)評估多元主體的行動過程和結(jié)果，以便不同主體能夠及時調(diào)整自身的行動方向和實踐模式，通過多元主體間相互“質(zhì)詢”來調(diào)整自身行動、優(yōu)化整體實踐，進(jìn)而更加有效地服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
【本文作者為華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生王文彬亦對本文有所貢獻(xiàn)】
責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷（見習(xí)）