基層一線是民生發(fā)展的“前沿陣地”，是政策落地的“關(guān)鍵力量”，同時(shí)也是國家治理的“神經(jīng)末梢”，其能否高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)系到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感能否實(shí)現(xiàn)。 開展好基層工作，推動(dòng)基層治理體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要基層上下級(jí)之間及時(shí)、充分地進(jìn)行溝通。當(dāng)前，基層行政溝通“任督二脈”不通、信息傳輸“層級(jí)壁壘”重重、上下級(jí)之間缺乏有效溝通的問題比較嚴(yán)重，導(dǎo)致基層工作中“信息不對(duì)稱”情況大量出現(xiàn)。上下級(jí)之間“信息不對(duì)稱”，不僅影響基層工作效率，增加不必要的行政成本，還會(huì)導(dǎo)致行政決策偏離目標(biāo)，甚至引發(fā)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，必須引起高度重視?；鶎由舷录?jí)“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象在基層實(shí)踐中有多樣化的表現(xiàn)，其背后具有特定的發(fā)生機(jī)理，需要“因病施治”，開列“靶向方案”，選擇針對(duì)性策略實(shí)施治理。
基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”的主要表現(xiàn)
基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”主要有兩種情況：“下情不能上達(dá)”導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部不能掌握真實(shí)情況，“上情不能下達(dá)”導(dǎo)致基層一線人員不能了解政策意圖。這兩種情況，導(dǎo)致本應(yīng)該“協(xié)同作戰(zhàn)”的上下級(jí)，看錯(cuò)了“表針”各行其是，聽岔了“鼓點(diǎn)”自亂陣腳，降低了基層治理質(zhì)量。
第一，下級(jí)信息向上傳遞出現(xiàn) “偏差”。在溝通學(xué)中，下級(jí)向上級(jí)進(jìn)行信息傳遞一般稱之為“上行溝通”。在基層，一線工作人員負(fù)責(zé)具體工作開展，直接與行政相對(duì)方接觸，往往對(duì)具體問題的把握最準(zhǔn)確，對(duì)實(shí)際情況的了解最清楚。如果“上行溝通”順暢，一線人員掌握的信息能夠完整、準(zhǔn)確、全面地被上級(jí)掌握，對(duì)于行政決策的科學(xué)性、公共服務(wù)的精準(zhǔn)性、社會(huì)治理的合理性大有裨益。在基層“上行溝通”中，由于下級(jí)處于“弱勢(shì)溝通”地位，導(dǎo)致下級(jí)信息向上傳遞往往會(huì)出現(xiàn)“偏差”。一是對(duì)信息進(jìn)行“選擇性報(bào)送”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)搞“一言堂”，對(duì)某件事件不認(rèn)可就對(duì)該工作人員或者該部門“全盤否定”，導(dǎo)致一線人員投上級(jí)所好，報(bào)喜不報(bào)憂，匯報(bào)數(shù)據(jù)只談成績、只提亮點(diǎn)，想方設(shè)法采用“春秋筆法”過濾對(duì)自己不利的信息，使信息在傳遞過程中不全面、不完善。二是對(duì)信息進(jìn)行“注水性報(bào)送”。一些干部挖空心思，玩數(shù)字游戲，對(duì)上報(bào)數(shù)據(jù)“美容”，通過“層層注水、水到渠成”，無中生有，制造“海市蜃樓”式的成績。三是對(duì)信息進(jìn)行“應(yīng)付性報(bào)送”。部分一線人員一方面要面對(duì)較為繁重的工作，另一方面又面臨晉升“天花板”，倦怠心理油然而生，以得過且過的態(tài)度、被動(dòng)應(yīng)付的心理對(duì)待工作，成了“佛系”干部，在上報(bào)具體情況時(shí)候千篇一律、應(yīng)付了事，信息質(zhì)量可想而知。
第二，上級(jí)信息向下傳遞出現(xiàn)“堵塞”。在溝通學(xué)中，上級(jí)向下級(jí)進(jìn)行信息傳遞一般稱之為“下行溝通”。在基層組織體系中，基層領(lǐng)導(dǎo)一方面作為基層工作人員的領(lǐng)頭者，同時(shí)又是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的下屬，處于“上傳下達(dá)”的重要位置?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)基于工作分工的原因，在政策掌握、資源配置和數(shù)據(jù)收集方面享有信息優(yōu)勢(shì)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部需要搞好“下行溝通”，正確指導(dǎo)一線工作人員開展工作。在基層實(shí)踐中，由于各種溝通障礙，導(dǎo)致上級(jí)信息向下級(jí)傳遞時(shí)往往出現(xiàn)“信息堵點(diǎn)”。一是“二傳手式”信息傳達(dá)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)開展工作存在簡單化、機(jī)械化傾向，將上級(jí)發(fā)來的政策文件，不加解讀、不作分析、不作安排，“以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件”，簡單當(dāng)個(gè)“二傳手”進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)，一股腦地甩給一線人員，將“重心下移”演變成“責(zé)任下移”；一線人員向領(lǐng)導(dǎo)干部請(qǐng)示該如何做的時(shí)候，得到的答復(fù)往往是“按相關(guān)政策規(guī)定辦”，下級(jí)對(duì)上級(jí)的安排不明就里，一頭霧水。二是“滯后式”信息傳達(dá)。上級(jí)拿到相關(guān)政策，一直沒有動(dòng)靜，突然給下級(jí)發(fā)通知，要求下級(jí)立即完成，“上午栽樹，下午乘涼”，下級(jí)只能被動(dòng)應(yīng)付完成；大量政策信息在上級(jí)那里形成“堰塞湖”，基層領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)上成了“隔絕層”“梗阻層”，引起下級(jí)的不滿情緒，給工作推動(dòng)帶來較大負(fù)面影響。三是“自我中心式”信息傳達(dá)。一些基層干部，喜歡自說自話，不能用樸實(shí)的語言與一線人員溝通，滿嘴“官話”，導(dǎo)致“水土不服”，產(chǎn)生適得其反的效果；更有一些基層干部，為了引起一線人員足夠重視，刻意拉大權(quán)力距離，習(xí)慣先“嚇唬”一線人員，對(duì)下級(jí)橫挑鼻子豎挑眼，下屬根本沒有辦法好好理解領(lǐng)導(dǎo)干部意圖，也沒有辦法全面、深入、準(zhǔn)確把握組織的路線、方針、政策。
基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”的成因解讀
基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”，是“信息傳遞者”和“信息接收者”雙方溝通障礙所致，其原因可能涉及理念、制度、機(jī)制、技術(shù)等多方面，但是下面三個(gè)因素是其中的關(guān)鍵。
第一，官僚主義是基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”的深層根源。2013年7月，習(xí)近平總書記在河北調(diào)研時(shí)指出：“官僚主義實(shí)質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，做官當(dāng)老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實(shí)際。”官僚主義經(jīng)過“精心包裝”，以各種形式表現(xiàn)出來，嚴(yán)重影響基層上下級(jí)溝通。部分基層干部習(xí)慣于坐在辦公室里自以為是，不愿到事情現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查，也不征求一線人員的意見，總是“拍腦袋”下決定，“拍胸脯”作保證，下級(jí)口服心不服；一些基層領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于利用“責(zé)任狀”“承諾書”，對(duì)下一級(jí)進(jìn)行“施壓”，美其名曰“對(duì)上負(fù)責(zé)”，只服從做官邏輯，不服從做事邏輯，做官有一套，做事缺辦法，對(duì)基層一線提出的合理要求裝聾作啞，出了問題把責(zé)任推卸給一線人員，弄得一線人員疲于應(yīng)付；一些基層領(lǐng)導(dǎo)好大喜功，任何活動(dòng)都要事先路演模擬，使得基層一線人員沒有時(shí)間真正去做事情，遇到問題只能夠“一級(jí)騙一級(jí)”，“信息不對(duì)稱”也就成了必然。
第二，形式主義是基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”的重要原因。官僚主義和形式主義是一對(duì)孿生兄弟，很多時(shí)候官僚主義“造”出形式主義、“逼”出形式主義。習(xí)近平總書記指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。” 形式主義是基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”的重要導(dǎo)因。有時(shí)下級(jí)為了應(yīng)付上級(jí)的檢查、考核、評(píng)比，只好做表面文章、搞“假把式”，像打造旅游路線一樣打造“經(jīng)典調(diào)研線路”，無論上級(jí)什么調(diào)研主題，走訪的是同一批對(duì)象，展示的是同一套材料，用的是同一套解說辭，導(dǎo)致“信息失真”。“痕跡主義”在基層盛行，以“痕”論績，凡事只看匯報(bào)材料，以填表報(bào)數(shù)、臺(tái)賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)只能不斷制造假痕跡來應(yīng)付上級(jí)，基層上下級(jí)之間“信息鴻溝”越來越大。“會(huì)議病”久治不愈，基層會(huì)議過多、過長、低效的問題嚴(yán)重，基層干部平均每周都要參加兩三次會(huì)議，在很多會(huì)議上，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)念稿子，下級(jí)連發(fā)言的機(jī)會(huì)都沒有，談不上真正意義的信息傳遞與反饋，上下級(jí)“信息不對(duì)稱”愈發(fā)嚴(yán)重。
第三，本領(lǐng)恐慌是基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”的影響因素。上下級(jí)之間進(jìn)行高質(zhì)量的溝通，需要雙方有溝通能力作為保證。在基層上下級(jí)溝通問題上，“本領(lǐng)恐慌”情況也比較常見。一些基層領(lǐng)導(dǎo)受傳統(tǒng)工作方式的影響，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代卻只能采取書面或口頭方式向下級(jí)進(jìn)行信息單向傳遞，不能通過新型信息渠道去了解下級(jí)的想法，信息傳遞渠道的單一加劇了基層上下級(jí)之間的“信息不對(duì)稱”。很多干部不能做到話語體系自如轉(zhuǎn)換，一些基層干部經(jīng)常與群眾打交道，對(duì)“群眾語言”很是嫻熟，但與上級(jí)溝通就會(huì)有明顯的“語言障礙”；一些基層干部擅長于排比對(duì)仗、引經(jīng)據(jù)典，認(rèn)為一線人員“沒水平”，與下級(jí)交流時(shí)喜歡高談闊論，一點(diǎn)兒不接地氣。另外，部分基層干部缺少民主協(xié)商能力，在正常溝通時(shí)喜歡“抓辮子、戴帽子、打棍子”，造成下級(jí)“當(dāng)面不講、會(huì)下亂講”，上下級(jí)之間信任蕩然無存，“下情不能上達(dá)”與“上情不能下達(dá)”成了必然。
基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”的治理之道
加強(qiáng)基層上下級(jí)之間的溝通，減少行政過程中的“信息不對(duì)稱”情況，實(shí)現(xiàn)行政資源最優(yōu)配置，是當(dāng)前基層治理中需要解決的重要課題。破解基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”，需要對(duì)癥下藥，開啟“深層治療”模式，實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)型。
第一，從“唯上”到“合作”：實(shí)現(xiàn)關(guān)系定位轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)基層上下級(jí)之間的溝通，消除或者減少“信息不對(duì)稱”，首先要準(zhǔn)確進(jìn)行角色定位。在基層行政過程中溝通質(zhì)量不高，導(dǎo)致上級(jí)與下級(jí)之間“信息不對(duì)稱”，很多時(shí)候是上下級(jí)把自己擺錯(cuò)了位置，理解錯(cuò)了身份?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)要校準(zhǔn)思想航標(biāo)，發(fā)揮好“關(guān)鍵少數(shù)”帶好頭、作表率的作用，要把為人民服務(wù)的責(zé)任記在心上、扛在肩上、落實(shí)在行動(dòng)上，要更多深入一線、親自參與，與下級(jí)一起去發(fā)現(xiàn)問題，落實(shí)政策，既要對(duì)上負(fù)責(zé)，又要對(duì)下負(fù)責(zé)。如果基層領(lǐng)導(dǎo)不采取“命令主義”，上下級(jí)之間溝通障礙就會(huì)減少。作為下級(jí)，不能把上下級(jí)關(guān)系理解為主仆關(guān)系、裙帶關(guān)系，不能急功近利，不能一味追求捷徑。在上下級(jí)關(guān)系問題上，要堅(jiān)持平等性、合作性的原則，增強(qiáng)上下級(jí)之間互相尊重的理念，推進(jìn)上下級(jí)之間良性互動(dòng)，充分溝通，共同協(xié)商?；鶎由舷录?jí)都應(yīng)以“群眾利益”為目標(biāo)追求，打破溝通障礙，形成基層治理的共識(shí)性決策。
第二，從“走形”到“走心”：實(shí)現(xiàn)工作作風(fēng)轉(zhuǎn)型。要減少基層上下級(jí)“信息不對(duì)稱”，需要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，全體干部都要深入群眾。一項(xiàng)工作要做得扎實(shí)，需要全面、準(zhǔn)確、可靠的信息做支撐，這就需要掌握的信息能夠點(diǎn)面結(jié)合，既有深度也有廣度。如果不能深入基層，停留在本本上，不掌握一手信息，總是看二手甚至三手信息，不但信息傳遞速度受到影響，同時(shí)信息的完整性、真實(shí)性也不高，進(jìn)而加劇“信息不對(duì)稱”?；鶎痈骷?jí)干部，要秉持實(shí)事求是的精神，擯棄嘩眾取寵之心，把精力集中到為民服務(wù)上。同時(shí)要緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對(duì)不切實(shí)際、擺花架子、弄虛作假等形式主義、官僚主義行為，形成“震懾效應(yīng)”。要從管理機(jī)制上著手，建立“追蹤決策”的科學(xué)決策機(jī)制、“全程管理”的質(zhì)量管理機(jī)制以及“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的信息反饋制度，讓“信息不對(duì)稱”的生存空間越來越小。
第三，從“一元”到“多元”：實(shí)現(xiàn)政策場域轉(zhuǎn)型。隨著現(xiàn)代社會(huì)信息化革命的深入，信息擴(kuò)散多元化趨勢(shì)愈發(fā)明顯，這對(duì)現(xiàn)代行政產(chǎn)生巨大沖擊。基層治理中的上下級(jí)信息傳遞、層級(jí)溝通也需要順應(yīng)時(shí)代浪潮，構(gòu)建“多元化”的公共能量場。各級(jí)干部乃至人民群眾應(yīng)秉持公共精神，展開對(duì)話，讓“紙上作業(yè)”“材料加工廠”沒有生存土壤；要在不同層級(jí)干部之間構(gòu)建開放性的信息溝通場域，給下級(jí)服下容錯(cuò)機(jī)制的“定心丸”，為說實(shí)話的干部解除后顧之憂；同時(shí)與其他各類社會(huì)主體加強(qiáng)溝通，推動(dòng)新型智庫建設(shè)，著眼于公共問題的解決。
（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）
【注：本文系國家社科基金重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會(huì)治理問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17VZL007）的階段性成果】
基層心聲
成都市溫江區(qū)綜合行政執(zhí)法局 鐘曉林：基層上下級(jí)信息溝通不暢，其根源在于缺乏必要的溝通交流，部分機(jī)關(guān)單位與基層一線都習(xí)慣于“各掃門前雪”。因此可以建立起基層上下級(jí)干部“交叉”換崗體驗(yàn)的制度，明確合理體驗(yàn)周期，既可以淬煉“全能型”干部，也可以促進(jìn)基層上下級(jí)信息互融互通，為機(jī)關(guān)單位政策細(xì)則制定與一線部門具體執(zhí)行落實(shí)提供科學(xué)依據(jù)與支撐。另外，政務(wù)平臺(tái)建設(shè)也需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷健全基層信息建設(shè)，增強(qiáng)數(shù)字化管理能力；未納入信息化的地方要加緊籌備落實(shí)，納入的要及時(shí)更新替換、增加門類內(nèi)容、擴(kuò)大覆蓋范圍，讓基層信息多在“線上”跑，讓基層干部們“一點(diǎn)即知”“一看則明”。
四川省彭州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 陳秀玲：基層管理工作紛繁蕪雜，“有效溝通”常被忽視，由此引發(fā)的上下級(jí)“信息不對(duì)稱”給基層工作帶來了許多負(fù)面影響。包括目標(biāo)計(jì)劃與實(shí)際成果之間的巨大差距、人財(cái)物方面節(jié)節(jié)攀升的溝通成本、大打折扣的工作效率，甚至由于溝通不暢致使基層工作向心力、凝聚力減弱。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研太少，決策缺乏實(shí)際性、針對(duì)性和科學(xué)性，對(duì)基層一線人員的自由裁量權(quán)不夠、缺乏信任。另外，個(gè)別部門之間缺乏高效銜接，民政、衛(wèi)健等系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)沒有做到實(shí)時(shí)共享。
