改革開放以來，我國國有企業(yè)在不斷探索和改革過程中探尋符合中國特色社會主義市場經濟的運行體制和管理模式創(chuàng)新，取得了積極的改革成效。黨的十九大報告提出，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。為實現這一目標，國有企業(yè)需要始終堅持社會主義市場經濟的改革方向，堅定不移地推進深化改革。通過梳理我國國有企業(yè)改革和發(fā)展取得的成效，可以對改革經驗和教訓進行總結，從而更好地指引新時代我國國有企業(yè)改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標與歷史使命。
國有企業(yè)改革取得的積極成效
國有企業(yè)改革是否順利關系到我國市場經濟體制改革成效和社會穩(wěn)定發(fā)展。對改革開放以來我國國有企業(yè)改革與發(fā)展的成效進行多方面的評價，有助于我們更準確認識國有企業(yè)改革取得的積極進展。
首先，經營機制轉換，活力不斷釋放。改革開放之初，遵循“放權讓利”的改革思路，實施承包責任制突破了計劃經濟體制的約束，實現了經營機制的多元化。1993年，建立現代企業(yè)制度的目標把改革推向制度創(chuàng)新的軌道上，“政企分開”在管理制度層面逐步實現。2003年，國有資產監(jiān)督管理委員會的成立，推動國有企業(yè)改革進入完善國有資產管理體制的新階段，促進國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，“兩權分離”真正具備了制度基礎。當前，中央企業(yè)公司制改制基本完成，有效制衡的法人治理結構逐步建立，市場化經營機制更加靈活高效。
其次，規(guī)模持續(xù)擴大，控制力和影響力增強。通過組建大企業(yè)和大型企業(yè)集團，我國國有企業(yè)的國際競爭力得到顯著提升，也適應了國家經濟戰(zhàn)略布局和產業(yè)結構調整的要求。改革開放以來，我國國有企業(yè)的整體規(guī)模不斷擴大，并逐步建立起具有較強競爭力的大型企業(yè)和大型企業(yè)集團。2019年世界500強企業(yè)中，我國上榜企業(yè)有129家，其中中央企業(yè)共有48家。
第三，經營效益顯著提升，經營風險依然存在。從1978年之后，國有企業(yè)的總虧損額呈逐年上升趨勢。特別是進入20世紀90年代后期，國有企業(yè)的虧損額進一步放大，1998年達到國有企業(yè)虧損面的歷史最高點。1998年后，虧損面逐漸收縮，但是仍維持在30%以上的規(guī)模。2008年后，國有企業(yè)的經營逐步與市場接軌，接受市場的優(yōu)勝劣汰。隨著經營自主性的提高，虧損情況開始好轉。到了2011年，國有企業(yè)的虧損面控制到歷史最低水平。之后，由于市場競爭日益激烈，國有資產管理體制改革過程中又出現了資產流失、權責不明、負債升高等問題，一些原本扭虧的國有企業(yè)又再次出現了虧損。之后，國有企業(yè)推行了降杠桿、減負債、防風險的供給側結構性改革，但經營風險仍然存在。
最后，全球影響力不斷增強，但競爭力仍有待提升。改革開放之后，隨著民營企業(yè)快速發(fā)展，外資企業(yè)進入國內市場，我國國有企業(yè)面臨越來越大的市場競爭壓力，但自身發(fā)展壯大的動力也在不斷增強。
綜上所述，評價我國國有企業(yè)改革成效，不能簡單地說是有效還是無效，而應該從多個角度分別評價。從國有企業(yè)的工業(yè)增加值以及勞動生產率等角度看，國有企業(yè)改革的效率得到很大的提高；從國有企業(yè)的競爭力和虧損面來看，國有企業(yè)的效率仍然有待提高；從振興國民經濟、發(fā)展戰(zhàn)略性產業(yè)、彌補市場機制失靈和承擔社會責任的角度來看，國有企業(yè)的作用得到了有效發(fā)揮。
國有企業(yè)改革的經驗總結
我國國有企業(yè)改革并不是盲目照搬其他國家的經驗模式，而是采取循序漸進、以點帶面、上下配合、先易后難的方式，在探索中推進改革，在改革中謀求發(fā)展。及時總結我國國有企業(yè)改革與發(fā)展的歷史經驗，有利于為深化國有企業(yè)改革提供新的思路和啟發(fā)，為全球企業(yè)發(fā)展貢獻“中國智慧”和“中國方案”。
第一，產權改革是國有企業(yè)改革的核心內容。改革開放后，國有企業(yè)改革的每個環(huán)節(jié)都離不開產權問題。初期的放權讓利沒有真正改革國有企業(yè)的產權屬性，從1998年開始推行的“抓大放小”將部分小型國有企業(yè)的產權轉讓給非公有制投資者，真正推動了國有企業(yè)的產權改革，而且讓部分民營經濟迅速發(fā)展壯大。2003年設立國有資產監(jiān)督管理委員會，通過《企業(yè)國有資產法》認定作為國有企業(yè)產權主體后，我國國有企業(yè)的產權改革脫離西方的產權理論，開始進行創(chuàng)造性的嘗試。黨的十八屆三中全會將混合所有制上升到基本經濟制度重要實現形式的高度之后，產權改革的步伐不斷加速。國有企業(yè)的產權主體逐步讓出在競爭性領域的主導權，從控股地位轉變?yōu)閰⒐傻匚?，通過產權主體的國有資本管理活動替代國有企業(yè)，充分利用民營資本的效率在競爭性領域參與經營活動，提升國有資本的收益率。在重點領域的國有企業(yè)也開始推進混合所有制改革，引入民營資本，探索企業(yè)員工持股，健全法人治理結構，推行職業(yè)經理人制度等優(yōu)化產權結構和治理結構。
第二，國有企業(yè)改革是一個循序漸進的過程。國有企業(yè)改革是一個由易入難的過程。改革開放前，主要圍繞著管理權的范圍展開，焦點集中在如何界定中央政府與地方政府對國有企業(yè)的管理權限上，這種改革并沒有觸動國有企業(yè)存在問題的本質矛盾，因此沒有達到預期效果。改革開放后，國有企業(yè)采取循序漸進改革的思路，先易后難，先試點、后推廣，再鋪開，先調整體制內的資源和權力，再推動制度創(chuàng)新，遵循從量變到質變的規(guī)律，通過長期的改革逐步實現了國有企業(yè)改革的根本性轉變。這是改革開放以來我國國有企業(yè)改革過程中最根本的經驗，未來的國有企業(yè)改革之路將面臨更多問題，仍應堅持這條循序漸進的改革之路。
第三，國有企業(yè)分類改革要避免“一刀切”。改革開放初期的國有企業(yè)改革，雖然也有針對部分國有企業(yè)的試點改革，但總體上沒有分類分層，而是按照統(tǒng)一的模式來推進的，因此整體效率提升不明顯。在建立現代企業(yè)制度階段，國有企業(yè)公司制改革開始出現了分類改革的實踐探索。從1997年到1999年，全國現代企業(yè)制度試點企業(yè)實行了不同形式的公司制，改制為股份有限公司的占23%，改制為國有獨資公司的占38.8%，并通過破產、兼并等形式淘汰一部分缺乏競爭力的企業(yè)。2015年后，《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，而商業(yè)類又再分為處于充分競爭行業(yè)和領域以及其他行業(yè)和領域。對公益類國企，改革的目標是提供更高水平的民生保障、社會服務和運營效率，采取國有獨資，但鼓勵非國有企業(yè)通過“購買服務、特許經營、委托代理”等方式參與經營過程，并采用社會評價進行監(jiān)督和約束。當然，目前對國有企業(yè)的分類，還較為籠統(tǒng)，還需要在改革過程中不斷探索來確定更為精準的分層和分類管理辦法。
第四，國企改革要適應國家經濟結構調整的戰(zhàn)略要求。改革開放以來，我國國有企業(yè)通過收購兼并、重組上市、關閉破產等多種形式，推動了我國經濟結構的戰(zhàn)略性調整，成效顯著。在計劃經濟時期，我國國有經濟占90%以上的市場份額，遍及國民經濟發(fā)展的所有領域，產業(yè)結構方面一二三產業(yè)的占比比較接近。改革開放后，我國國有經濟布局和結構按照建立完善社會主義市場經濟體制的要求進行戰(zhàn)略調整，形成比較合理的布局和結構，國有企業(yè)也相應地收縮戰(zhàn)線，集中投向重要行業(yè)或領域，組建了跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經營的大集團。40年來，我國經濟的高速增長主要依靠的是大規(guī)模的要素投入。當前我國的經濟結構已經發(fā)生了根本性轉變，人口紅利逐步消失，投資驅動力遞減，生態(tài)環(huán)境承受力已經臨近極限，這些現實因素要求我國經濟發(fā)展要尋求新的動力。黨的十九大強調要堅定實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)改革的戰(zhàn)略目標也開始轉向創(chuàng)新驅動發(fā)展，結合所有制改革帶動民營企業(yè)和上下游中小微企業(yè)的共同發(fā)展，充分發(fā)揮了創(chuàng)新擴散作用，推動完善了各地區(qū)新興產業(yè)布局。
深化國有企業(yè)改革與發(fā)展的政策建議
黨的十九大報告明確提出，要培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。國有企業(yè)改革的任務還沒有完成，實現中華民族偉大復興的中國夢，離不開國有企業(yè)的戰(zhàn)略支撐和引領作用。為實現這一目標，深化我國國有企業(yè)改革與發(fā)展可以從以下幾個方面加以推進。
第一，以習近平新時代中國特色社會主義思想指引國有企業(yè)改革方向。十九大報告指出，“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，“不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”。這一重要論述指明了國有企業(yè)改革是“為了誰”的根本出發(fā)點。因此，推進國有企業(yè)改革必須堅持以人民為中心，以解放和發(fā)展社會主義生產力，逐步改善人民生活為方向，繼續(xù)確保國有企業(yè)的社會責任擔當，突出國有企業(yè)科技創(chuàng)新的帶動和突破效應，體現國有企業(yè)在整合行業(yè)資源和協(xié)調發(fā)展方面的優(yōu)勢，發(fā)揮其在防范重大風險、精準扶貧、綠色發(fā)展方面的示范作用。結合當前我國國有企業(yè)改革遺留的問題和國內外經濟發(fā)展形勢，新時代推進國有企業(yè)改革要遵循三個主要目標：一是繼續(xù)做強做優(yōu)做大，鞏固國有企業(yè)和國有資本在關鍵領域的主導地位。這是關系到我國社會主義性質的問題，是新時代發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。二是堅持創(chuàng)新驅動，滿足新時代人民日益增長的美好生活需要。必須強化國有企業(yè)創(chuàng)新主體地位和引領作用，為引領產業(yè)變革、提升人民生活品質、促進可持續(xù)發(fā)展、保障國家安全提供強有力的技術支撐。三是培育全球核心競爭力，并具備應對各種經濟和政治風險的能力，才能夠在全球產業(yè)發(fā)展變革中擁有話語權和影響力，在世界舞臺貢獻中國力量。
第二，完善規(guī)范并推廣國有資本投資與運營機制。黨的十九大報告明確提出“推動國有資本做強做優(yōu)做大”，也就是說，“做強做優(yōu)做大”的主體不再是國有企業(yè)，而是國有資本。通過在國資委與國有企業(yè)之間建立國有資本投資運營公司，將國有資本管理的職能從國資委分解到國有資本投資運營公司，實現從行政管理向市場經營的角色轉變，改變目前國資委與國有企業(yè)之間的二級委托代理關系，降低國資委對國企決策的直接干預程度。讓國有資本投資運營公司作為投資方和出資人參與公司治理，還會在一定程度上把國有企業(yè)改造成為混合公司，促進混合所有制改革。2018年7月，國務院印發(fā)《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，該意見首次明確了對國有資本投資和運營公司的政府直接授權模式以及國有資本投資和運營公司的定位、職責、運營模式。由于國有資產管理體制改革涉及的是政策制定者的權利，在改革和實施的過程中，會面臨很多的阻力和困難。比如到底哪些企業(yè)轉變成國有資本投資運營公司，將哪些權力授予國有資本投資運營公司，國有資本投資運營公司如何給企業(yè)更大自主權，等等。國有資本授權經營機制還需要規(guī)范出資人與企業(yè)關系，界定所有權與經營權邊界，明確授權方式。既要充分授權，確立企業(yè)市場主體地位，也要建立有效監(jiān)督機制，防止國有資產瀆職性流失。
第三，進一步重組和優(yōu)化配置國有資本。黨的十九大報告強調，“必須把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方面”。當前，我國國有經濟的布局結構還不夠合理，重復建設甚至惡性競爭現象依然存在。進一步并購重組可以有效化解過剩產能，推進供給側結構性改革，優(yōu)化資源配置。根據《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，未來在充分競爭領域的商業(yè)類國有企業(yè)將加快重組步伐，運用融資、轉讓、并購等市場化手段，引入各類所有制資本戰(zhàn)略投資，與產業(yè)鏈相關、資源互補各類企業(yè)重組，提升國有資本的經營效率，增強國有企業(yè)的行業(yè)競爭力。商業(yè)類其他領域的國有企業(yè)和國有資本將根據國家戰(zhàn)略和全球競爭的需要，向前瞻性、戰(zhàn)略性行業(yè)和產業(yè)鏈核心技術領域集中，緊緊把握全球新一輪科技革命和產業(yè)變革重大機遇，尤其是與數字經濟發(fā)展壯大密切相關的互聯(lián)網+傳統(tǒng)產業(yè)、新一代信息技術、智能制造、新材料、新能源汽車、數字創(chuàng)意等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，推動更廣領域新技術、新產品、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展。公益類國有企業(yè)將進一步明確設定非商業(yè)性的政策目標，在加強政策引導和監(jiān)督管理的同時，加大財政和政策性資本投入，使得國有資本充分保障國計民生和國家安全。
第四，加快國有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新步伐。隨著國有資本管理機制逐步建立，國有企業(yè)制度改革的重心將由產權層面落到企業(yè)管理層面。需要通過制度創(chuàng)新破解國有企業(yè)在人才激勵、權力制衡、競爭力提升方面的桎梏，確保產權改革的成果，真正激發(fā)國有企業(yè)的活力。首先，要推進國有企業(yè)治理結構的創(chuàng)新，將黨組織嵌入國有企業(yè)的治理結構，體現國有企業(yè)公益性質和更好發(fā)揮國有企業(yè)戰(zhàn)略作用。其次，推動國有企業(yè)管理者的激勵制度創(chuàng)新。在充分競爭領域的國有企業(yè)，應加快創(chuàng)新管理者的激勵機制，構建分類分層、多軌制的薪酬體系，引入具有國際視野的高水平管理者。還應建立高層管理者的“容錯機制”，鼓勵他們開展突破現有體制機制束縛的制度創(chuàng)新。最后，要加強基礎研究，增強創(chuàng)新能力和應對全球經營風險的動態(tài)能力。國有企業(yè)只有在企業(yè)自身立足的行業(yè)和領域建立扎實的技術和管理基礎，才能在市場升級與世界一流企業(yè)競爭中生存下來。
第五，堅持“引進來”與“走出去”雙線并軌推動國際化發(fā)展。雙軌制的國際化嘗試，將在未來的國企產權改革和國際化發(fā)展中得到進一步的推廣和并軌施行。在“一帶一路”倡議和部分發(fā)達國家實施“逆全球化”策略的背景下，更多的國有企業(yè)將通過“引進來”和“走出去”戰(zhàn)略的不同順序組合運用，由國內市場轉向海外相鄰市場和全球市場。對一部分國際化經營經驗不足和全球發(fā)展資源不足的國有企業(yè)，將會通過海外上市或者股權轉讓的方式來引入境外戰(zhàn)略投資者，然后開啟價值鏈和海外市場的國際布局。對于一部分已經具有一定國際競爭力和經營經驗的企業(yè)，將會綜合考慮資金、國際管理、人才資源、治理結構等方面的要求，實施“引進來”和“走出去”雙軌并行的國際化戰(zhàn)略。
（作者：黃茂興，福建師范大學經濟學院院長、教授；唐杰，福建師范大學經濟學院副教授。本文系福建省社科研究基地重大項目“改革開放四十年福建企業(yè)家創(chuàng)新激勵研究”階段性成果。）
