【摘要】目前，我國的政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營失序”等問題，導(dǎo)致政府投資項目存在行政違規(guī)、刑事違法、權(quán)益受損等風(fēng)險。為此，要對政府投資進行“法治化”革新，確保政府投資服務(wù)于民生發(fā)展和國家法治政府的構(gòu)建，激發(fā)社會投資活力，更好地促進經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和社會的全面進步。
【關(guān)鍵詞】政府投資 法治化 政府投資條例
【中圖分類號】D922.2 【文獻標(biāo)識碼】A
改革開放以來，政府投資作為一項重要的政府職能，在落實國家發(fā)展戰(zhàn)略、促進社會長足發(fā)展、推動公共領(lǐng)域建設(shè)、提升政府宏觀調(diào)控能力、引領(lǐng)和帶動民間資本有效投資等諸多方面發(fā)揮了積極的核心作用。
政府投資的界限范圍，從廣義上看，不僅包括預(yù)算內(nèi)資金的固定資產(chǎn)建設(shè)項目，還包括各類專項建設(shè)基金、國際金融組織和外國政府貸款的國家主權(quán)外債資金建設(shè)項目，以及黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位自籌資金建設(shè)項目；從狹義角度看，主要指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。我國的《政府投資條例》（以下簡稱條例）第2條就是從狹義角度規(guī)定的。
毫無疑問，我國經(jīng)濟近四十余年的高速發(fā)展、國家建設(shè)的全方位進步及科技領(lǐng)域的突飛猛進，都得益于大規(guī)模的政府投資，但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展、經(jīng)濟體制改革的進一步深化，“經(jīng)驗+粗放”式的大規(guī)模政府投資導(dǎo)致決策不合理，政府既作為規(guī)則的制定者又作為市場競爭參與者的弊端日益顯現(xiàn)，對此，我們不能不重視和警惕。
政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營失序”等問題
政府投資不同于企業(yè)投資。政府投資側(cè)重于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品薄弱領(lǐng)域，企業(yè)投資則側(cè)重于經(jīng)營性領(lǐng)域，這是由我國政府投資與民間投資肩負(fù)的歷史使命和自身特點差異決定的。根據(jù)以往政府投資的領(lǐng)域和方向，政府投資往往公益性和經(jīng)營性不分，政府和市場的界限模糊，政府身兼運動員與裁判員雙重身份，這給政府投資和運營帶來了一些問題。
第一，政府投資的決策主體缺乏投資和商業(yè)經(jīng)驗，導(dǎo)致決策的任意性。政府投資的決策主體通常是相關(guān)行政決策部門的負(fù)責(zé)人，其主要的工作職責(zé)是管理當(dāng)?shù)卣?wù)，從商經(jīng)歷相對欠缺，在作投資決策時缺乏科學(xué)論證，對投資項目的成長性、預(yù)期前景、潛在風(fēng)險把控預(yù)判不足。一些地方會將政務(wù)管理的經(jīng)驗作為商業(yè)經(jīng)營的判斷依據(jù)，用行政化的思維作出與投資和經(jīng)營規(guī)律相悖的決策，即用行政命令代替經(jīng)營管理。這很容易使決策流于形式，為項目的下一步運營留下風(fēng)險隱患。
第二，政府投資決策規(guī)范依據(jù)不足，缺乏公開透明，容易導(dǎo)致投資方向的偏離性。在《政府投資條例》出臺前，政府投資決策缺少法律依據(jù)和規(guī)范，許多地方的政府投資與企業(yè)投資界限不清、分工模糊，有利可圖就一哄而上，將公益和服務(wù)性投資同經(jīng)營性投資混同，從而導(dǎo)致投資目標(biāo)模糊、投資方向搖擺、政企不分、政商不分、決策程序不透明、民主化和科學(xué)化欠缺、投資決策和項目評估缺乏科學(xué)的調(diào)研和論證而流于表面文章。
第三，政府投資的監(jiān)督和考評機制缺位，容易導(dǎo)致投資管理的偏松性。政府投資的項目由于很大程度上取決于“決策長官”的意志，加之以往缺乏上級的監(jiān)管和社會的監(jiān)督，所以在運行過程中可能會因為“決策長官”的職務(wù)變動、實際掌管者的流動與更換而缺少始終如一的制度和規(guī)范約束，進而導(dǎo)致運行處于松散狀態(tài)。決策者對決策結(jié)果不負(fù)責(zé)，經(jīng)營者又無法獨立決策，監(jiān)督機制和考評體系缺失，導(dǎo)致一些政府投資項目的經(jīng)營和管理不規(guī)范。
第四，政府投資過度關(guān)注管理身份的分配，容易導(dǎo)致投資回報的低效性。政府投資的經(jīng)營和管理在實踐中往往表現(xiàn)為以“身份管理”代替“契約管理”。在龐大的政府投資中，很多管理者既是經(jīng)營主體的領(lǐng)導(dǎo)，又是有著相應(yīng)行政職務(wù)和級別的公職人員，由此形成了“官商共治”的經(jīng)營和管理模式。由于經(jīng)營和管理的“身份錯位”，管理者通常不會把“經(jīng)濟收益”作為主要任務(wù)，而是將“身份收益”（或者稱“保位子”）作為根本目標(biāo)，甚至?xí)a(chǎn)生政府投資只要不虧或不大虧就是最高經(jīng)營目標(biāo)的思想意識。這樣很容易導(dǎo)致政府投資項目經(jīng)營效率低、效益差，加之缺乏外部競爭和考評壓力，預(yù)期回報低效。
綜上所述，政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營失序”等問題，不可避免地會導(dǎo)致政府投資項目在法律規(guī)定、政策指向和合同守約等諸多方面存在行政違規(guī)、刑事違法、權(quán)益受損等風(fēng)險。
政府投資“法治化”有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)“保值增值”，維護市場公平競爭，助力法治政府構(gòu)建
鑒于政府投資可能存在的風(fēng)險隱患，為了規(guī)范和監(jiān)管政府投資，使之更好地服務(wù)于中國特色社會主義建設(shè)，2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》提出，2020年要實現(xiàn)法治政府的建構(gòu)目標(biāo)，全面推動政府在履行職能過程中要循法而為，依法行政。2016年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》進一步明確，應(yīng)完善政府投資體制，政府要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推進投融資體制改革。2018年12月，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》，該條例于2019年7月1日起開始施行，使政府投資在制度化構(gòu)建、規(guī)范化運營和法治化管理方面步入快車道。
首先，政府投資的制度化構(gòu)建是實現(xiàn)國有資產(chǎn)“保值增值”的必要前提。用于政府投資的資金多來自于政府的預(yù)算資金，嚴(yán)格來說，來自納稅人的稅收和其他國有資產(chǎn)經(jīng)營的收入。由于歷史原因，改革開放初期百廢待興，我國的基礎(chǔ)設(shè)施和社會建設(shè)存在諸多欠賬。而民營資本剛剛起步，短時間內(nèi)無法替代國營經(jīng)濟在國家和社會建設(shè)中的作用，由此便形成了國有投資一家獨大的局面。大到事關(guān)國家未來發(fā)展全局的航空航天、深?？睖y等，小到鄉(xiāng)村振興、衛(wèi)生改造，都能看到政府投資的身影，時至今日，以政府投資或以國有資本為主導(dǎo)的投資主體依然是國家經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的主力。政府投資若離開科學(xué)化的制度約束機制，就很難實現(xiàn)“保值增值”。只有建立健全國有投資的制度約束機制，才能讓政府投資將國有資產(chǎn)做足做實，從而更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)“保值增值”的基本目標(biāo)。
其次，政府投資的規(guī)范化運營是避免“政府與市場”界限不清，維護市場公平競爭的根本保障。長期以來，困擾我國經(jīng)濟體制深化改革的結(jié)構(gòu)性障礙就是尚未厘清“政府與市場”的關(guān)系。在近現(xiàn)代人類社會發(fā)展的實踐中，社會主義制度下的計劃經(jīng)濟體制和資本主義制度下的市場經(jīng)濟體制都曾經(jīng)或正在被實踐，而在社會主義制度下進行市場經(jīng)濟的探索目前為中國獨有，是前無古人后無來者的偉大創(chuàng)新。按照西方經(jīng)濟學(xué)理論，政府與市場必須保持適度的距離，才能實現(xiàn)政府的廉政與自律以及市場的活力與自治。從某種意義上講，改革開放40多年來，我國依靠市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”的雙重調(diào)節(jié)，基本實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展上的騰飛和跨越。但同時必須看到，社會主義制度下的市場經(jīng)濟仍存在一些亟需解決的“后遺癥”，其中，在政府這只“看得見的手”和市場這只“看不見的手”之間總是隱約出現(xiàn)一只“看不清的手”，這“第三只手”常常影響政府的獨立決策，又制約著市場經(jīng)濟的自由競爭。如何實現(xiàn)在保持市場競爭和活力的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政府投資強大的動員能力和引領(lǐng)作用，是規(guī)范化管理政府投資的根本所在。俗語說“沒有規(guī)矩不成方圓”，《政府投資條例》對政府投資必須針對現(xiàn)階段市場還不能有效配置資源的領(lǐng)域、積極發(fā)揮對社會投資參與建設(shè)的引導(dǎo)和帶動作用、無差別地對待各類投資主體作出了非常明確的規(guī)定。這些規(guī)范要求和制度安排致力于厘清“政府與市場”的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在配置資源方面的決定性作用，更好地解決“第三只手”的后遺癥。
最后，政府投資法治化管理是優(yōu)化政府投融資體制的必要手段，可以更好地助力法治政府的構(gòu)建。政府投資法治化革新的根本目標(biāo)就是優(yōu)化政府投融資體制，簡單地說，就是讓政府改變過去的“三亂”（亂上項目、亂借錢、亂花錢）現(xiàn)象，杜絕過去的“三工程”（“面子工程”“政績工程”“形象工程”）等違反市場規(guī)律和常識的亂作為。運用法治化的手段，讓政府投資按照市場規(guī)律更加科學(xué)高效地運營，更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟社會的繁榮與發(fā)展，助力“2020法治政府”目標(biāo)的實現(xiàn)?！墩顿Y條例》規(guī)定了政府投資必須要遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效和公開透明的原則，政府投資首先要受制于預(yù)算約束。這些法治化的約束機制可以被視為實現(xiàn)法治政府建設(shè)的重要手段，對國家治理體系的完善和國家治理能力的提升大有裨益。
以市場機制為引導(dǎo)，進行科學(xué)規(guī)范的制度約束，推動政府投資“法治化”發(fā)展
確保政府投資更好地服務(wù)與聚焦民生重點，精準(zhǔn)助力經(jīng)濟社會全面發(fā)展，杜絕低效無序的投資“后遺癥”，構(gòu)成了當(dāng)下推動政府投資“法治化”建構(gòu)的核心目標(biāo)。盡管目前國務(wù)院已經(jīng)出臺了《政府投資條例》，在形式上實現(xiàn)了“有法可依，有章可循”，但這只是解決了政府投資的“法制化”問題，實現(xiàn)真正的“法治化”還任重道遠(yuǎn)。“法制化”僅僅意味著政府利用“法律”對政府投資進行規(guī)范，起決定性作用的依然是有決定權(quán)的“個人”；而“法治化”則要求政府投資決策者本身也受制于“法律”，從根本上解決政府投資中的“個人偏好”和“獨斷專行”。雖然不能期待多年的“后遺癥”可以通過一部行政法規(guī)得到全面解決，但“有章可循”卻正式開啟了政府投資“法治化”治理，推動政府投資從“法制化”向“法治化”跨越。
第一，要對涉及政府投資的各種政策和規(guī)范“去繁就簡”，以保證法治化的統(tǒng)一。目前，規(guī)范國有資本和國有投資的各類政策性規(guī)定很多，呈“碎片化”且彼此之間不銜接、不融通，從而導(dǎo)致各級政府在落實政策性規(guī)定和法律性規(guī)定時無所適從。由于政策和法規(guī)的內(nèi)容具有較強的專業(yè)性，而政府投資所涉及的問題又具有實踐的廣泛性，其中諸多專業(yè)要求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府決策者的認(rèn)知能力，所以很容易造成解釋的多樣性和執(zhí)行的偏差性。對現(xiàn)有規(guī)范政府投資的各類政策和法律法規(guī)做“去繁就簡”的梳理和整合，能夠讓政府投資的決策者更好地明晰政企界限、政資邊界，明確出資人代表機構(gòu)與國家出資企業(yè)之間的權(quán)責(zé)邊界，以避免政府投資與國有資產(chǎn)監(jiān)管銜接不暢，避免權(quán)責(zé)越位、缺位、錯位現(xiàn)象的發(fā)生，從而保障政府資金的高效運營。
第二，地方政府應(yīng)根據(jù)《政府投資條例》的原則制定條例實施細(xì)則，以保證條例的貫徹實施。“法律的生命在于實施。”法律規(guī)范文本應(yīng)表達嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯自洽，往往將決策主體人格化，將現(xiàn)實的制度約束設(shè)定為理想狀態(tài)；而作為決策者則更關(guān)注權(quán)衡利弊，平衡各方面的牽制和影響，其決策實施的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律規(guī)范文本本身。不同的地域，其經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境不同，從而決定了地方政府投資“法治化”建構(gòu)路徑的不同。高度抽象的法律法規(guī)如果沒能根據(jù)本地實際進行本土化再解釋，其實施的效果便會大打折扣。為此，地方各級政府應(yīng)依據(jù)《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實情，制定出適合于本地實際的實施細(xì)則，讓條例的基本精神和制度規(guī)范真正落地生根。
第三，應(yīng)充分發(fā)揮《政府投資條例》的規(guī)范和引領(lǐng)作用，進一步擴大政府投資的規(guī)范范圍，以保證對“國有資本”投資運營的全面法治化運作。目前，《政府投資條例》對政府投資的規(guī)范范圍規(guī)定得過窄，僅限于政府預(yù)算資金，這顯然無法實現(xiàn)政府投資“法治化”的全面監(jiān)管。因此，建議在相關(guān)條件具備的情況下，積極擴大政府投資的規(guī)范適用范圍，除了政府資金項目外，甚至可以考慮納入涉及政府預(yù)算的對外援助項目。
第四，以對政府投資法治化規(guī)范為契機，全力推進和深化法治政府的改革進程。我國《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》明確提出2020年法治政府的構(gòu)建目標(biāo)，習(xí)近平總書記也多次強調(diào)保證法律嚴(yán)格實施對于全面推進依法治國的重要意義。全面依法治國首要的是構(gòu)建法治政府，而構(gòu)建法治政府要求各級政府在“人事權(quán)”“財權(quán)”“物權(quán)”方面按照法律法規(guī)的要求，將決策和管理納入“法治化”軌道。政府投資的“法治化”發(fā)展是在“財權(quán)”方面對法治政府構(gòu)建作出的重要嘗試。如何將國有資本管理好、運營好，使之更好地服務(wù)于地方和國家建設(shè)，是法治政府構(gòu)建的當(dāng)有之為。政府投資的“法治化”發(fā)展表明，我國政府向法治政府構(gòu)建邁出了最重要的一步。通過對政府“財權(quán)”的規(guī)范與限制，為進一步實現(xiàn)對政府“人事權(quán)”和“物權(quán)”的法治化規(guī)范提供參考和實踐經(jīng)驗。
總之，政府投資的“法治化”發(fā)展表明，政府投資以市場機制為引導(dǎo)，正逐步步入科學(xué)規(guī)范的制度約束發(fā)展軌道。通過對政府投資行為的法律規(guī)范，確保政府投資不偏離服務(wù)于民生發(fā)展和國家法治政府構(gòu)建的軌道。通過對政府資金的高效運營，激發(fā)社會投資活力，更好地促進經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和社會的全面進步。
（作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、教授，生態(tài)法研究室主任）
責(zé)編/刁娜 美編/王夢雅
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